CC BY
147
УДК 349 ББК 67.404
© 2017 г. А. И. Вакула,
доцент кафедры гражданского права Донского государственного технического университета кандидат юридических наук. E-mail: vakulaann@rambler.ru
ОСОБЕННОСТИ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
В статье рассматриваются особенности системы ограничения оборотоспособности земель в зависимости от субъектного состава участников правоотношений и отнесения земельных участков к различным категориям, в том числе с особым правовым режимом (сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и пр.).
Ключевые слова: земельный участок, оборот земель, земельное законодательство, гражданское законодательство, земли сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий, резервирование земель.
A. I. Vakula - Associate Professor, Department of Civil Law, Don State Technical University, Phd in Law.
FEATURES OF LEGAL RELATIONS IN THE SPHERE OF RESTRICTION OF THE TURNOVER
OF LAND PLOTS
The study considers the peculiarities of the system limits the turnover of land depending on the subject composition of the parties involved and the assignment of land to various categories, including special legal regime (agricultural, specially protected territories, etc.).
Key words: land, land turnover, the land law, civil law, agricultural land, lands of specially protected areas and reservation of lands.
Частная собственность на землю является наиболее значимым стимулирующим фактором социально-экономического развития современного общества. Стабильность и устойчивость права собственности на землю, его конституционная гарантированность обусловлены установленными нормативно-правовыми отношениями, в том числе в сфере отчуждения земель.
Собственно, земля и ее части в виде индивидуально определенных земельных участков участвуют в этих отношениях как объекты гражданского оборота. Однако, согласно Конституции РФ [1, ст. 4398], земля рассматривается прежде всего как основа жизни и деятельности нашего общества, что непосредственно предусматривает нормативное установление необходимых пределов осуществления прав на землю и земельные участки, учитывая интересы как общества, так и природы.
Настоящее исследование посвящено изучению особенностей правоотношений в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков в Российской Федерации. Следует отметить, что под оборотом земли в рамках отечественного законодательства понимается возможность перехода земельного участка от одного правообладателя к
другому путем осуществления договоров и иных сделок, не противоречащих законодательству. Следовательно, земельное и гражданское законодательство, регулируя выполняемые государством функции в сфере публичного управления, может предусматривать возможность обособления определенных земель и земельных участков в особую группу с ограниченной оборотоспособностью. Нахождение таких земель в иной, кроме публичной собственности, не допускается.
При анализе действующего земельного законодательства можно выделить следующие положения, регулирующие ограничение обо-ротоспособности земельных участков, которые могут:
- удовлетворять интересы общества в сфере охраны земель, ограничив при этом осуществление субъективных прав;
- устанавливать для неопределенного круга лиц сокращенный объем субъективных прав для ограниченных в обороте земель;
- обеспечивать безусловное исполнение публичных целей ограничения оборотоспо-собности земельных участков, устанавливая определенные санкции.
Следует отметить, что конституционные нормы разрешают вовлечение земель в граж-
данский оборот, допуская нахождение земли во всех возможных формах собственности. Вместе с тем специфика земельных участков как дуалистических объектов (объект природы - объект недвижимости), регулируемых нормами земельного и гражданского законодательства, позволяла до недавнего времени допускать правовую неопределенность при разграничении предметов правового регулирования указанных отраслей в сфере оборо-тоспособности земель.
При исследовании аспектов ограничения оборотоспособности земельных участков необходимо учитывать изменения, которые были внесены в Земельный кодекс РФ [2, ст. 4147] в 2014 году. Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ [3, ст. 3377] был принципиально изменен понятийный аппарат в части определения земельного участка. Теперь, согласно п. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок уже не позиционируется только как индивидуально определенная физическая вещь, а понимается прежде всего как недвижимость и объект прав на землю. Следует подчеркнуть, что внесенными изменениями в земельное законодательство право собственности и иные права на землю регулируются исключительно Земельным кодексом РФ.
Гражданский кодекс РФ [4, ст. 3301] в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 года № 142-ФЗ в п. 2 ст. 129 не содержит объекты, изъятые из оборота, в качестве объектов гражданских прав. При этом норма об отчуждении земель, предусмотренная земельным законодательством (п. 3 ст. 129), не претерпела изменений. В настоящее время именно земельное законодательство (ст. 27 ЗК РФ) осуществляет правовое регулирование оборотоспособности земельных участков, разделяя их на изъятые из гражданского оборота и ограниченные в обороте.
Следует рассмотреть особенности ограничения оборотоспособности земель в зависимости от отнесения их к той или иной категории. В первую очередь, наиболее актуальными являются аспекты ограничения оборо-тоспособности сельскохозяйственных земель. Позиция ряда исследователей состоит в том, что отнесение земель к категории сельскохозяйственного назначения уже ограничивает их оборот в силу земельного законодательства и законодательства об обороте сельхоззе-мель [5, с. 111; 6, с. 16].
Федеральный закон от 24.07.2002 № 101 -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7, ст. 3018] содержит ряд положений, которые регулируют особенности оборотоспособности земель сельскохозяйственного назначения: пределы максимального размера сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности одного лица, запрет на приобретение в собственность сельскохозяйственных угодий иностранными лицами и российскими юридическими лицами с иностранным участием, составляющим более 50 %. Обращает на себя внимание норма закона, устанавливающая преимущественное право публичного образования (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) на приобретение земель сельскохозяйственного назначения. Нарушение установленного законом преимущественного права покупки влечет за собой ничтожность сделки.
Особое место в обороте земель сельскохозяйственного назначения занимают земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. Участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации - переходу в частную собственность.
Таким образом, полагаем, что ограниченными в обороте по смыслу, определяемому гражданским законодательством, являются земли, отнесенные к сельскохозяйственному назначению, в том числе пастбища и сельскохозяйственные угодья.
В настоящее время, в условиях проведения реформы гражданского и земельного законодательства, значимое место занимают правоотношения, связанные с использованием земель, являющихся землями особо охраняемых территорий. Российское земельное и природоохранное законодательство устанавливает особенности оборота земель особо охраняемых территорий с учетом конституционных положений, согласно которым использование земельных ресурсов осуществляется их собственниками свободно при условии, что это не нарушает законных интересов и прав иных лиц и не причиняет ущерба природе и окружающей среде (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ).
В п. 1 ст. 94 ЗК РФ закреплено, что: «к землям особо охраняемых территорий относят-
ся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим» [2].
Отнесение земельных участков к категории земель особо охраняемых территорий ограничивает их оборотоспособность. Например, как указывает В. В. Круглов: «...приватизация относящихся к государственной и муниципальной собственности земель особо охраняемых территорий, которые ограничены в обороте, возможна только в случаях, прямо установленных в законе» [8, с. 57]. Земли особо охраняемых территорий уже в силу закона имеют ограничения в оборото-способности, и их использование имеет определенную специфику, обусловленную принадлежностью к данной категории земельного фонда Российской Федерации.
Таким образом, оборот земельных участков, отнесенных к землям особо охраняемых территорий, осуществляется по целевому назначению земельного участка исходя из разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями земельного, экологического и иного законодательства.
Еще одной формой ограничения оборото-способности земель является их резервирование. В настоящее время под резервированием понимается нормативно установленное временное ограничение изменения права публичной (государственной или муниципальной) собственности на собственность граждан и юридических лиц в отношении земельных участков, необходимых для муниципальных или государственных целей. Резервирование земель осуществляется в административном порядке путем ограничения прав на землю и оборотоспособности земельных участков для решения государственных или местных задач.
Порядок резервирования земель для публичных целей определен постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных
нужд» [9, ст. 3646].
В ст. 70.1 ЗК РФ взаимосвязаны условия изъятия и резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Такой межотраслевой институт имеет конституционно-правовую основу, поскольку в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусмотрена возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд.
Законодатель вполне определенно указал на то, что земли, находящиеся в публичной собственности и не переданные гражданам либо субъектам предпринимательской деятельности, могут быть ограничены в обороте при условии публичного интереса [10, с. 76]. В соответствии с нормами ст. 70.1 ЗК РФ резервирование земель осуществляется в тесной связи, в том числе по основаниям, установленным при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ).
Следует отметить, что комплексная природа института резервирования земель проявляется в том, что ограничение земель, изъятых из оборота, является постоянным, а зарезервированные земли для публичных нужд в силу ст. 27 ЗК РФ определяются как ограниченно оборотоспособные, что позволяет сделать вывод о том, что нормы об ограничениях прав на землю выступают составной частью института резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
Субъектный состав правоотношений в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков также играет значимую роль в институте ограничений на землю. Российское законодательство в сфере землепользования содержит большое количество положений, ограничивающих либо запрещающих отдельные виды прав на землю определенным субъектам гражданских правоотношений. В частности, ст. 5 ЗК РФ предусматривает, что «права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом и федеральными законами» [2]. Следовательно, законодатель вправе, руководствуясь данной нормой, устанавливать дополнительные изъятия из земельного законодательства в отношении иностранных лиц в рамках федеральных законов.
В этом плане из недавних примеров можно привести Федеральный закон от 1 мая 2016 года
№ 119-ФЗ, регулирующий предоставление земель на Дальнем Востоке [11]. В соответствии со ст. 11 «Ограничение оборотоспособ-ности земельных участков» граждане, получившие земельные участки, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 01.05.2016 № 119-ФЗ, не вправе отчуждать находящиеся в их собственности земельные участки иностранным лицам: «иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам или юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых имеется доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства» [11]. Любая сделка с нарушением указанной нормы будет являться ничтожной.
Возникает вопрос о действии этого ограничения во времени. Будет ли такое ограничение оборотоспособности земельных участков постоянным или потребуется некий обязательный период «добросовестного владения» таким участком? Во-первых, здесь необходимо учитывать тот факт, что в силу ст. 2 Федерального закона от 01.05.2016 № 119-ФЗ граждане смогут приобрести полученные земельные участки в собственность лишь по истечении пяти лет после их предоставления. Во-вторых, если российский гражданин через пять лет станет полноправным собственником таких земель, может ли его земельная недвижимость передаваться по наследству в силу закона, если единственным наследником будет иностранец. При этом мы не ставим целью подробный анализ данного нормативного правового акта, однако необходимо отметить, что его положения нуждаются в дальнейшей корректировке и уточнении.
Следовательно, земельное законодательство содержит более широкие положения в отношении оборотоспособности земель по субъектному составу, чем нормы гражданского законодательства. Земельное законодатель-
Литература
1. Конституция Росс. Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
ство разграничивает оборотоспособность не только по субъектному составу, но и предусматривает определенные виды прав и типы земельных участков, предоставляемых отдельным участникам гражданско-правового оборота.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что всю совокупность норм российского законодательства, связанных с регулированием пределов включения земель и земельных участков в гражданский оборот, необходимо рассматривать как один из значимых институтов земельного права -институт ограничения оборотоспособности. Входящие в него положения об изъятии земель из оборота, нормы, ограничивающие земельные участки в обороте, которые устанавливаются бессрочно либо на определенный срок, если преследуются общественные цели (в случае резервирования земельных участков для муниципальных или государственных нужд), нормы, предусматривающие определенные виды прав, которые могут переходить лишь к определенным участникам оборота земель, позволяют отграничить специальные земельные правоотношения. Нормы гражданского законодательства применяются в этом случае только в части, не противоречащей нормам земельного права.
Таким образом, особенности правоотношений в сфере ограничения оборотоспособ-ности земельных участков можно определить как установленную нормами земельного законодательства совокупность правовых средств, имеющих ограничивающий (лимитирующий) характер (нормы - запреты и нормы - ограничения). Оборотоспособность земельных участков основана прежде всего на охранительной и регулятивной роли российского права, которая направлена на защиту и охрану значимых публичных целей путем установления пределов включения земельных участков в оборот.
Bibliography
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993) (as amended, amended Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKZ, from 30.12.2008 № 7-FKZ, from 05.02.2014 № 2-FKZ, from 21.07.2014 № 11-FCL) // Collected legislation of the Russian Federation. 04.08.2014. № 31. Art. 4398.
2. Земельный кодекс Рос. Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
3. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 23.06.2014 № 171-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 30.06.2014. № 26 (ч. I). Ст. 3377.
4. Гражданский кодекс Рос. Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
5. Астапова Е. В., Вакула А. И. Новеллы законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество // Юристъ-Пра-воведъ. 2016. № 3 (76).
6. Пчельников М. В. Российский нотариат и современная политика государства в сфере земельных отношений // Нотариус. 2016. № 8.
7. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федер. закон Рос. Федерации от 24.07.2002 № 101-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 29.07.2002. № 30. Ст. 3018.
8. Круглов В. В. К вопросу о приватизации земельных участков субъектами предпринимательской деятельности земель особо охраняемых территорий // Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 2 (14).
9. О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд: постановление Правительства Рос. Федерации от 22.07.2008 № 561 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 28.07.2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3646.
10. Исакова Ю. И., Пчельников М. В. Актуальные вопросы земельного законодательства: учеб. пособие для занятий и курсов повышения квалификации, профессиональной переподготовки. Ростов н/Д, 2016.
11. Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 01.05.2016 № 119-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru, 02.05.2016
2. Land code of the Russian Federation of 25.10.2001 № 136-FZ // collected legislation of the Russian Federation. 29.10.2001. № 44. Art. 4147.
3. On amendments to the Land code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation: Federal law of23.06.2014 № 171 -FZ // Collected legislation of the Russian Federation. 30.06.2014. № 26 (part I). Art 3377.
4. The civil code of the Russian Federation (part one) from 30.11.1994 № 51-FZ // Collected legislation of the Russian Federation. 05.12.1994. № 32. St. 3301.
5. Astapova E. V., Vakula A. I. Legislation on state registration of rights to real estate / Yurist-Pra-voved. 2016. № 3 (76).
6. Pchelnikov M. V. Russian notary and the modern state politics in the sphere of land relations // The Notary. 2016. № 8.
7. Federal law of 24.07.2002 № 101-FZ «About turnover of agricultural land» // Collected legislation of the Russian Federation. 29.07.2002. № 30. Art. 3018.
8. Kruglov V. V. To the question of privatization of land plots by business entities of specially protected territories // Business, management and law. 2007. № 2 (14).
9. On some issues related to reservation of lands for state or municipal needs: Resolution of the Government of the Russian Federation from 22.07.2008 № 561 // Collected legislation of the Russian Federation. 28.07.2008. № 30 (part 2). Article 3646.
10. Isakova Y. I., Pchelnikov M. V. Topical issues of land law: study guide for classes and courses, professional training. Rostov-on-Don, 2016.
11. About features of granting to citizens of land plots in state or municipal ownership and located in the constituent territories of the Russian Federation within the far Eastern Federal district, and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: the Federal law from 01.05.2016 № 119-FZ. URL: http://www.pravo.gov.ru, 02.05.2016
