CC BY
438
УДК 352.07 JEL: H73
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИИ
В.Е. КУДРЯВЦЕВ, магистр ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Челябинский филиал),
e-mail: valentin@valkud.ru А.А. ТЕНЕТКО, к.ю.н., доцент кафедры управления и бизнеса ОУВО «ЮжноУральский институт управления и экономики», e-mail: docentchel@mail.ru
Аннотация
В статье проанализирована специфика организации и перспективы развития местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, модели организации власти.
Проблема организации местного самоуправления в России интересует значительное количество специалистов, особенно представителей юридической и экономической мысли, а также теоретиков управления и политологов. С позиции права проблему рассматривают Р.В. Бабун1, В.Т. Батычко2; с позиции управления - А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков3; экономические проблемы местного самоуправления анализирует Е.М. Кузнецова4. На политическом уровне основные болезненные точки этого уровня публичного пространства отмечены в ежегодном послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы»5.
Обращаясь к исследованию такого явления, как реализация организации муниципального управления в РФ, необходимо предварительно сформулировать ряд базовых характеристик, присущих российской политико-правовой и экономической действительности и собственно муниципальному строительству и самоуправлению.
1. Организация местного самоуправления в Российской Федерации опирается на местную и региональную экономику, сложившуюся еще в советский период.
2. В том или ином виде она является продолжателем сложившихся традиций политического устройства центральной власти и власти в регионах.
3. В условиях современной российской экономики местное самоуправление в большей степени предполагает государственные дотации, что, в свою очередь, обязывает организовать такую систему, за качество которой отвечал бы либо федеральный центр, либо субъекты федерации.
4. Характер территорий и соответственно организации власти на местном уровне серьезно отличается в разных регионах.
5. Социальные стандарты и требования, которые являются во многом системообразующими в небольших населенных пунктах и малых городах, формулируются, как правило на федеральном уровне (требования к начальному и среднему образованию, медицинское обслуживание населения, требования к работе правоохранительных органов и т. д.).
В 2015 г. исполнилось семнадцать лет со дня ратификации РФ Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции РФ о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание6. В то же время в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления. А.Н. Дементьев отмечает: «Многие из современных критиков местного самоуправления в России наряду с доводом о «неготовности» народа к местному самоуправлению одновременно обращаются и к этому тезису: местное самоуправление является государством в государстве, а потому формирование местного самоуправления ведет к разрушению Российского государства»7. Такое мнение очень спорно, потому что местное самоуправление создается для того, чтобы обеспечить быстрое и качественное решение вопросов местного значения, а значит и ускорить развитие всех социальных институтов и в том числе государства.
Следует оговорить, что современная действительность демонстрирует многообразие форм развития местного самоуправления, положительные качества которых могут быть реализованы в условиях РФ. К примеру, С.Г. Кордонский, уже в основе Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» видит возможность многообразия локальных форм организации местного самоуправления, а значит и многообразие структур муниципального управления8.
В связи с тем, что модель местного самоуправления в РФ до сих пор находится в стадии становления или трансформации, важным параметром сравнения становится существующий зарубежный опыт: ведущие эксперты и специалисты местного самоуправления в РФ указывают, что модель власти на местах имеет как общие, так и специфические черты с иностранными государствами. В историческом плане общим в формировании местного самоуправления в России было то, что в XIX в. оно формировалось в результате реформ «сверху»9. По Конституции РФ статус органа местного самоуправления напоминает статус негосударственной общественной организации: основное отличие органов местного самоуправления заключается в том, что они служат для выполнения обязательств государства перед гражданами на основании принципа субсидарности. Согласно Федеральному Закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями для решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти»10.
В данном ракурсе интересен опыт немецкого самоуправления, которое уже давно занимается вопросами местного значения по трем различным направлениям:
- строительство и поддержание школ, водоснабжение, пожарные службы, система социальной защиты и вопросы молодежи;
- развитие системы регистрации жителей и здравоохранения;
- обеспечение функционирования детских домов и домов престарелых, учреждений физической культуры, парков, библиотек и т. д.11 Немецкий юрист Э. Маркварта утверждает: «местное самоуправление в Германии состоялось, оно справляется со всеми задачами, которые на него до настоящего времени возлагались»12. Позиция эксперта подтверждается следующими достижениями коммунальной политики Германии: четкое разделение полномочий между уровнями вертикали исполнительной власти; сильная финансовая основа местного самоуправления, в отличие от России; отсутствие разногласий между администрацией и депутатами.
В России же, несмотря на имеющийся опыт реформирования власти на местном уровне, решающие результаты пока еще не достигнуты, а процесс реформирования продолжается. По Конституции РФ, органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а выбор организационной модели местного самоуправления остается за самим муниципалитетом. Структура органов в муниципальных
образованиях может быть абсолютно разной. Это нашло отражение в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом в 1995 г., где вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (ст. 5 и 13)13. На практике «подавляющее большинство субъектов Федерации просто выхолостило местное самоуправление, превратив
14
его в муниципальное, или, иначе говоря, территориальное управление на уровне районов»14. Благодаря этому происходило отдаление населения от власти и мог снижаться общий уровень функционирования органов местного самоуправления. Принятый в 2003 г. новый Федеральный закон попытался изменить это положение, закрепив переход на двухуровневую систему местного самоуправления в России. Э. Маркварт считает, что данный переход «стал одним из самых положительных шагов федеральной власти за последние несколько лет»15. В то же время этот закон более жестко регулирует способы организации местного самоуправления в российских регионах, что заметно сокращает разнообразие региональных моделей местного самоуправления и ограничивает регионы и население в выборе (ст. 14-16 ФЗ № 131).
В России регулирование местного самоуправления «распределено» между регионами и центром. При этом в сфере федеративных отношений определенная устойчивая модель еще не сложилась. В последнее десятилетие она заметно колебалась между «федерализацией» (ослаблением центра и усилением автономии регионов) и «централизацией» (усилением центра и ослаблением регионов). В этих условиях федеральный центр имел возможность использовать политику в отношении муниципального уровня в качестве одного из инструментов своей политики в регионах. Строительство местного самоуправления не раз становилось заложником отношений центра и регионов, что дополнительно усиливало его политическую неустойчивость. Исходя из опыта европейских государств, в реформирование и более эффективное развитие местного самоуправления важно вовлечь как можно больше самих граждан, их общественные объединения. Для этого реформу местного самоуправления в России надо вывести из закрытых кабинетов чиновников. Ведь подлинная демократическая система власти и управления на всех уровнях, но особенно на местах, должна действовать не просто в интересах граждан, но и при непосредственном и решающем участии в нем самого народа, населения. Даже несмотря на то, что принятие нового закона сыграло положительную роль, нельзя достичь успеха, уповая только на него, т. к., по каким бы привлекательным законодательным моделям ни конструировалось местное самоуправление, его реальное содержание будет определяться тем, насколько получится пробудить у людей сопричастность к реформированию местного самоуправления.
В числе проблем организации местного самоуправления в РФ, которые требуют серьезного анализа и решений, можно назвать следующие.
1. Практически невозможно сделать какое-то серьезное количество территорий местного самоуправления в России экономически эффективными, в силу их географического положения, климатических зон и демографической ситуации.
2. В вопросах организации местного самоуправления только на первый взгляд возможно заимствование моделей и схем, сложившихся в других странах, на самом деле, это сложный, обязательно требующий времени процесс. Проблема заключается и в завышенных ожиданиях быстрых результатов.
3. Законодатель предусмотрел различение в вопросах организации местного самоуправления в зависимости от демографического фактора, но во многом обошел экономический момент.
4. Недостаточно внимания государство и общество уделяют идеологическому объяснению целей и задач, решаемых вопросами организации местного самоуправления. У кого-то может возникнуть мысль, что местное самоуправление - это самостоятельная и независимая от государственных и других социальных институтов система. Скорее, эта система генетически связанна со всеми другими надстройками, и об этом необходимо говорить и писать как в политическом поле, так и в научном и публицистическом.
В заключение можно сформулировать следующие выводы:
1. Безусловно, нужно считать позитивным моментом наличие реформистских усилий центральной власти в вопросах организации власти на местном уровне, т. к. необходимо вести поиск адекватных механизмов. Опыт, который сейчас получает г. Челябинск, можно будет оценить лишь через 5-10 лет.
2. Решения по развитию организации местного самоуправления должны соответствовать, в первую очередь, интересам центральной (федеральной) власти, т. к. именно она отвечает за результаты развития всех институтов на территории государства. Хотя иногда может сложиться впечатление, что каким-то территориям местного значения власти субъектов уделяют недостаточно внимания.
3. В связи с серьезными экономическими преобразованиями, произошедшими в России в последние 25 лет, необходимо признать, что законодательство о местном самоуправлении должно будет изменяться и усложняться, становясь таким образом адекватным всем происходящим политическим и экономическим преобразованиям, проводимым гражданским обществом и властью.
Примечания
1 Р.В. Бабун. Местное право: Местное самоуправление начинается с «места», 2014 г. №1. С. 39
2 В.Т. Батычко. Муниципальное право. Конспект лекций: Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.
3 А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков. Основы управления муниципальным хозяйством: Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством. Москва. Издательство: Моск. обществ. науч. фонд, 1997, 108 с.
4 Е.М. Кузнецова. Местное самоуправление и социальная работа. Конспект лекций: экономические основы местного самоуправления. Омск. Издательство ОмГТУ, 2010 г.
5 Президент РФ В.В. Путин. Электронный ресурс: http://kremlin.ru/events/president/news/19825
6 Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. С. 167.
7 Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право, 2009, N 4.
8 Кордонский С. Г., Плюснин Ю. М. Социологические экспедиции кафедры местного самоуправления НИУ ВШЭ // Laboratorium. Журнал социальных исследований. 2015. Т. 7. № 2. С. 71-91.
9 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: РИЦ Федоров, 1995. С. 9.
10 Федеральный закон от 06.10.2003, № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. С. 9.
11 Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. М.: Международные отношения, 2003. С. 45.
12 Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под ред. Э. Маркварта М.: Наука, 2002. - С.28.
13 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 20 августа 1995 г. № 154 - ФЗ // СЗ РФ. 28.08.1995. - N 35. - Ст. 3506. - С. 256-258.
14 Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под ред. Э. Маркварта М.: Наука, 2002. С. 61-62.
15 Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под ред. Э. Маркварта М.: Наука, 2002. С. 65.
FEATURES OF LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA
V.N. KUDRYAVTSEV, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation (Chelyabinsk branch) e-mail: valentin@valkud.ru A.A. TENETKO, Ph.D., South-Ural Institute of Management and Economics,
e-mail: docentchel@mail.ru
Abstract
The article analyzes the specifics of the organization and development of local self-government.
Keywords: local government, municipal management, models of organization of power.
