CC BY
315
УДК 316.33
Мухина Анастасия Сергеевна
Mukhina Anastasia Sergeevna
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SPECIFICS OF ORGANIZATION AND MANAGEMENT OF THE BUDGETING IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация:
Summary:
В представленной статье определяется специфика организации и управления бюджетным процессом в Российской Федерации, раскрывается их содержание и системный принцип реализации. Рассматриваются взаимосвязи всех стадий бюджетного процесса как целостное единство.
The article discusses specifics of the organization and management of the budgeting in the Russian Federation. The author reveals its content and system principle of implementation, the relationship of all stages of the budget process as an integral unity.
Ключевые слова:
Keywords:
бюджетная система, бюджетный процесс, принципы бюджетной системы, принципы организации и управления бюджетным процессом.
budget system, budget process, principles of the budgeting, principles of the budget organization and management.
Функционирование бюджетной системы государства осуществляется в рамках специфической управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - бюджетного процесса. Эта деятельность представляет собой регламентированную законодательством Российской Федерации деятельность, связанную с составлением, рассмотрением, утверждением проектов бюджетов, а также контролем за их исполнением, и формированием бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс включает в себя несколько стадий, имеющих собственные цели и задачи и составляющие в совокупности завершенный цикл организации управления бюджетной системой в рамках определенного закрепленного законодательно финансового периода.
Основными целями органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках осуществления бюджетного процесса является формирование, распределение и использование бюджетов различных уровней бюджетной системы, повышение эффективности их формирования и использования в процессе финансирования деятельности публичных образований, оптимизация перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, а также осуществление контроля за полнотой зачисления в бюджет и целевым характером использования бюджетных доходов.
Важнейшей гарантией реализации стоящих перед бюджетным процессом целей и задач является неуклонное соблюдение определенных принципов в ходе управленческой деятельности уполномоченных органов. Система данных требований представляет собой принципы бюджетного процесса, которые хоть прямо и не закреплены в законодательстве, но вытекают из общих принципов организации и управления бюджетной системой в целом. В частности принципами организации управленческой деятельности в рамках осуществления бюджетного процесса являются периодичность, организационное единство всех стадий бюджетного процесса и бюджетного учета, подчиненность определенным срокам.
В основе построения бюджетной системы и в ее рамках бюджетного процесса лежит совокупность определенных принципов, среди которых в Российской Федерации основополагающими выступают заложенные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ принципы ее единства, разграничения формирования доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы; самостоятельности и сбалансированности бюджетов, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, а также полноты отражения бюджетных показателей, единство кассы, прозрачность (открытость) бюджетных показателей и их достоверность.
Важнейшими принципами организации бюджетной системы выступают также такие законодательно закрепленные принципы, как принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, подведомственность, адресность и целевой характер их расходования. Также следует отметить такой принцип, как принцип равенства бюджетных прав субъек-
- бо -
тов Российской Федерации и муниципальных образований, который был введен на законодательном уровне в 2004 г. с целью эффективной реализации выше приведенных принципов.
В соответствии с действующим законодательством к принципам организации бюджетного процесса в Российской Федерации относятся принципы периодичности; организационного единства бюджетного процесса; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, результативность и эффективность использования бюджетных средств, прозрачность (открытость) и достоверность бюджета, единство кассы, принцип подчинения определенным срокам.
Помимо закрепленных на законодательном уровне принципов, определяющих бюджетный процесс в современной России, можно выделить ряд принципов, не закрепленных в законодательстве, но имеющих основополагающее значение в организации и управлении бюджетным процессом. В частности, учеными выделяются такие принципы управления бюджетными отношениями, как принципы своевременности, реальности, качественности, количественности и ясности отражения доходов и расходов, а также принцип контроля (подконтрольности) бюджетного процесса [1, с. 12].
Динамика бюджетного процесса реализуется в его стадиях, представляющих собой совокупность действий уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющихся в строгой последовательности. Каждая стадия бюджетного процесса имеет свое предназначение и цели, достижение которой свидетельствует о ее завершении.
Вместе с тем все стадии бюджетного процесса являются тесно взаимосвязанными, взаимообусловленными, последовательными и обязательными, придавая в совокупности бюджетному процессу целостный характер. Именно деление бюджетного процесса на отдельные стадии и их неразрывная взаимосвязь в рамках бюджетного процесса как целостного единства свидетельствует об организационном единстве бюджетного процесса как основополагающем принципе.
Основополагающим для организации структуры бюджетной системы, ее функциональной эффективности выступает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, который можно рассмотреть в двух аспектах [2, с. 37-38]. Так, различается полнота по вертикали, когда в бюджет включаются все виды деятельности, входит вся совокупность доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в обязательном порядке и в полном объеме, и полнота по горизонтали, сущность которой заключается в способах отражения обозначенной выше совокупности расходов и доходов, распределенных по видам деятельности. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов по горизонтали представляет собой скорее техническую сторону полноты бюджета.
Принцип полноты бюджета оценивается как важнейший в деятельности государства многими странами, имеющими богатый опыт в сфере бюджетной политики и бюджетного процесса. В Бюджетном уставе ЕС, например, полнота бюджета расценивается с позиций такой государственной политики в бюджетной сфере, в рамках которой оказываются охвачены все виды деятельности государства, не оставляя возможности для формирования каких-либо иных бюджетов или внебюджетных фондов [3, с. 36].
Следующим важнейшим принципом организации бюджетного процесса является принцип сбалансированности бюджета, сущность которого заключается в следующем: объем расходов, предусмотренных сформированным бюджетом должен четко соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Равновесие бюджета, то есть его сбалансированность выступает основой его бездефицитности.
Важнейшим принципом организации и управления бюджетным процессом является эффективность использования бюджетных средств, в основе которой лежит принцип экономичности, в контексте которого органам МСУ и государственной власти, уполномоченным осуществлять бюджетный процесс, необходимо придерживаться заданных бюджетных параметров при составлении и исполнении бюджетов.
Реализация данного принципа особенно значима в рамках осуществления расходования бюджетных средств. Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности расходования бюджетных средств неразрывно связана с их специализацией, которая может быть как широкой, так и жестким определением направлений расходования бюджетных средств.
На настоящий момент в России происходит переориентирование бюджетного процесса на управление результатами, суть которого заключается в повышении ответственности и расширении самостоятельности акторов бюджетного процесса в контексте четко обозначенных среднесрочных ориентиров. При этом в рамках бюджетного планирования при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении соответствующих целей. Указанный подход к организации и
управлению бюджетным процессом достижение большей результативности и эффективности осуществления бюджетных расходов.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств реализуется также в рамках организации расходования бюджетных средств, предполагая их выделение в распоряжение конкретных получателей с определением четких и однозначных направлений их на финансирование конкретных целей, нарушение которых является основанием для привлечения к ответственности.
Важнейшим организационным принципом управления бюджетным процессом является принцип единства кассы. Данный принцип базируется на положении о том, что все кассовые поступления и выплаты должны производиться с единого счета бюджета.
Еще одним ключевым принципом организации бюджетного процесса является принцип ежегодности бюджета, который заключается в том, что закон о бюджете, представляющий собой финансовый план, строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Реализация данного принципа обеспечивает прозрачность бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления, обеспечивая более эффективную возможность осуществления финансового мониторинга и контроля за всеми потоками бюджетных средств в государстве.
Ежегодность принятия бюджета создает условия для наиболее точного учета в бюджетных показателях тенденций развития экономики, учета происходящей динамики в сфере производства, национального дохода государства, курса валюты, а также потребностей общественного развития.
Бюджетный процесс должен быть прозрачен и доступен для осуществления контроля за его реализацией, как со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, так и общества. Для его эффективной реализации есть правовая основа, поскольку принципы открытости деятельности органов государственной власти и МСУ в сфере формирования и реализации бюджетной политики, исполнения бюджетов, открытости бюджетной отчетности закреплены на законодательном уровне.
Большое значение данный принцип имеет и с точки зрения международных финансовых организаций, поскольку фискальная прозрачность бюджетного процесса обеспечивает возможность для граждан государства, а также участников рыночных отношений и финансовых операций на внутреннем и внешнем рынке адекватно оценить финансовое состояние государства и его финансовые перспективы. Своевременность опубликования бюджетной отчетности позволяет не только отслеживать политику государства, но и обеспечивать обратную связь реализуемым направлениям и мерам в рамках бюджетно-налогового регулирования. Прозрачность бюджетного процесса представляет собой некий механизм предотвращения ошибочных решений органов государственной власти в рамках бюджетного планирования.
Анализ природы отмеченных принципов организации и управления бюджетным процессом свидетельствует о том, что именно они являются той основополагающей базой, на которой строится деятельность системы государственного и муниципального управления по исполнению бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также поддержанию ее эффективного функционирования в целях достижения тех задач, которые стоят пред бюджетной системой государства в целом.
Принципы организации и управления бюджетным процессом основываются на анализе опыта организации и управления бюджетными системами зарубежных стран на различных этапах их социально-экономического и политического развития. Кроме того, принципы организации и управления бюджетным процессом следует рассматривать с позиций комплексного подхода, который предполагает учет их функционального взаимодействия и взаимообусловленности.
Любой набор элементов, претендующий на признание его системой, должен обладать определенной структурой - совокупностью связей, делающих этот набор устойчивым и целостным в отношениях с другими системами. Помимо этого любая система (особенно социальная) характеризуется таким своим качеством, как организация - упорядоченность системы, вызванная внешними по отношению к ней факторами.
Следуя вышесказанному, представляется ценным утверждение А.А. Богданова о том, что обязательным элементом системы выступает организационная структура, которая осуществляет свое управленческое и регулятивное воздействие на систему в целях ее гармонизации, сбалансированности и пропорциональности [4, с. 32].
На поведении системы в целом и на свойствах ее элементов, находящихся в прямой или опосредованной взаимосвязи с другими частями, отражается факт наличия или отсутствия какого-либо элемента системы, изменение в его поведении. Тем более не может не существовать зависимостей между структурой системы и ее системообразующими факторами.
Таким образом, отличительными признаками любой системы являются связь, целостность и обусловленная их взаимодействием устойчивая структура.
Принципы организации и управления бюджетной системой и бюджетным процессом располагаются в определенной иерархической зависимости по отношению друг к другу с учетом фактора субординации. Иерархичность подразумевает, что все более сложное включает в себя простейшее и управляет им. Иерархическая связь осуществляется по принципу «матрешки» - один уровень бюджетных принципов входит в другой как его составная часть, что позволяет им взаимодействовать друг с другом. Субординация и иерархия обусловливаются закреплением разных принципов бюджетной системы и бюджетного процесса в нормативных правовых актах разной юридической силы либо в доктрине: наиболее важные и основные прописаны в Конституции РФ.
Однако следует учитывать, что иерархичность, как и субординация, отнюдь не означает предпочтения какого-либо одного из принципов в ущерб другим. В иерархии принципов организации и управления бюджетным процессом заложен гносеологический смысл, отражающий большое значение определенных принципов (чаще всего конституционных), что ни в коей мере не умаляет ценности и значимости другой разновидности принципов. Здесь важно понимать, что нарушение одного из принципов способно повлечь за собой целую цепочку нарушений, которые, в свою очередь, крайне негативно отразятся на реализации иных принципов и на эффективности управления всей бюджетной системой.
С этой точки зрения, четкое соблюдение одного из принципов может считаться основанием и определенной гарантией эффективной реализации всех иных требований и принципов, а в противном случае бюджетную систему ожидает функциональный сбор и кризис. Объясняется такое положение именно тем, что принципы организации бюджетной системы существуют и действуют в такой системе, в которой качества каждого из них определяются не только собственным содержанием, но и уровнем качества функционирования всей системы принципов организации и функционирования бюджетной системы.
Таким образом, система принципов организации бюджетного процесса представляет собой совокупность элементов (принципов), существующих в рамках организационной структуры, и системообразующих связей, делающих данную совокупность элементов устойчивой и целостной и способствующих приобретению элементами особых свойств, которые присущи совокупности элементов, но отсутствуют у них по отдельности.
Ссылки:
1. Анисимов А., Крылов Г. Основные принципы бюджетного процесса // Хозяйство и право. 1993. № 11-12.
2. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / под ред. Й. Юнгмана. Стокгольм, 2005.
3. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления.
4. Назаров Н.Н., Канкулова М.И. Понятия «финансовая система» и «бюджетная система» в теории финансов // Финансы и кредит. 2004. № 19.
