CC BY
466
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
7.2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ НА ОБЪЕКТАХ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА
Киреев Михаил Павлович, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Должность: профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях.
Место работы: Академия управления МВД России.
E-mail: uvd-osob@mail.ru
Комаров Валерий Валентинович, соискатель.
Должность: старший преподаватель кафедры
управления органами внутренних дел в особых
условиях.
Место работы: Академия управления МВД России. E-mail: uvd-osob@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрены некоторые особенности организации антитеррористической защищенности объектов воздушного транспорта, вопросы нормативно правового их обеспечения и организации деятельности органов внутренних дел и служб авиационной безопасности, а также предложения по улучшению данного вида деятельности.
Ключевые слова: авиационная безопасность, служба авиационной безопасности, терроризм, воздушный транспорт, организация безопасности.
FEATURES OF THE ORGANIZATION SECURITY AT AIR TRANSPORT
Kireev Mikhail Pavlovich, Dr of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation. Position: Professor at Management of the internal affairs agencies in special circumstances chair.
Place of employment: Management Academy of MIA Russia. E-mail: uvd-osob@mail.ru
Komarov Valery Valentinovich, competitor. Position: Senior Lecturer at management bodies of internal affairs in special circumstances chair.
Place of employment: Management Academy of MIA Russia. E-mail: uvd-osob@mail.ru
Annotation: The article discusses some features of the organization of antiterrorist security of air transport facilities: aviation safety, aviation security service, terrorism, air transport, business security, as well as suggestions for improving the activity.
Keywords: air security, air security service, terrorism, air transport, security management.
Особая роль воздушного транспорта и транспортной безопасности в обеспечении национальных интересов Российской Федерации (РФ) в значительной мере обусловлена некоторыми характеристиками, присущими территории нашего государства, в том числе: ее огромными размерами, наличием богатейших природных ресурсов мирового значения, расположенных на ее территории (часто в отдаленной от экономических центров страны, в труднодоступной, с экстремальными климатическими условиями, слабо освоенной местности), неравномерным развитием ее регионов, существенно отличающихся по уровню не только от московского, но и друг от друга; уникальным геостратегическим положением территории государства на Евразийском континенте.
Учет этих перечисленных характеристик позволяет в полном объеме понять содержание задач, подлежа-
щих решению, а также роль воздушного транспорта и организацию его безопасности.
Эксперты признают, что проблема безопасности в авиации до сих пор остается не до конца разрешенной, и потому рассматриваемая нами транспортная ветвь является главной целью террористов.1 В числе основных задач обеспечения безопасности, определенных Федеральным законом РФ «О транспортной безопасности», следует назвать: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и воздушных судов; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований и мер по обеспечению антитеррористической безопасности и т.д. К сожалению, выполнение задач по обеспечению безопасности на объектах воздушного транспорта затрудняется ввиду несогласованности позиций силовых структур и транспортных организаций в реализации требований указанного Закона.
В последние годы количество актов незаконного вмешательства1 2 в деятельность воздушного транспорта по сравнению с прошедшими годами уменьшилось, однако возрастает общественная опасность данных преступных деяний. Одним из способов, наряду с применением современных технических средств досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, является технология выявления в потоке пассажиров - потенциальных правонарушителей, которая называется профайлинг.
В настоящее время издан целый ряд документов, регулирующих вопросы безопасности в транспортной сфере, в частности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 года №16-ФЗ «О транспортной безопасности», «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» Указ Президента Российской Федерации;3 Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1285-р «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»4 утверждена соответствующая программа; принят ряд подзаконных актов. Субъектам транспортной инфраструктуры было поручено разработать планы обеспечения безопасности. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации введена должность заместителя Министра внутренних дел по вопросам безопасности на транспорте и объектах транспортной инфраструктуры.
Следует отметить, что система обеспечения авиационной безопасности имеет некоторую специфику по сравнению с обеспечением безопасности на иных
1 ВИНИТИ РАН, Борьба с преступностью за рубежом. 2012. №9. С.37.
2*Акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. «О транспортной безопасности». Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. №16 -ФЗ. // Российская газета.14.02.2007 г. Федеральный выпуск № 4294.
3 О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте. Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. №403. Российская газета от 5 апреля 2010 г. №10, СЗ РФ от 05.04.2010 г.№14 ст.1637;
4 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1285-р., СЗ РФ от 9 августа 2010 г. №32 ст. 4359.
198
ОРГАНИЗАЦИЯ БЕЗОПАСНОСТИ Киреев М.П.
НА ОБЪЕКТАХ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА Комаров В.В.
объектах транспорта. Прежде всего, она заключается в наличии на объектах авиационной инфраструктуры собственных служб авиационной безопасности (САБ). С момента своего возникновения САБ(ы) являлись службами с особыми уставными задачами, главными из которых по сей день являются охрана жизни и здоровья пассажиров, а также защита объектов транспортной инфраструктуры. Подобная деятельность предусматривает возможность применения силы, в том числе оружия, в отношении лиц, совершающих или намеревающихся совершить акт терроризма на объекте воздушного транспорта.
С появлением в аэропортах наряду со службами авиационной безопасности новых субъектов обеспечения безопасности в лице подразделений вневедомственной охраны МВД и Минтранса России (согласно ст. 83 и 84 Воздушного кодекса РФ), возникла тенденция дублирования функций между ними. В настоящее время сложилась такая практика, что с увеличением количества задействованных служб уменьшается согласованность их действий. Так, поскольку названные подразделения имеют различную принадлежность и считаются полностью независимыми от администрации аэропорта, они не связаны с ней единой системой управления. Негативными последствиями указанной обстановки является принятие управленческих решений в сфере обеспечения безопасности каждым из субъектов ее обеспечения в отдельности в условиях отсутствия полной и достоверной информации о текущем состоянии дел, а также, что вызывает особую настороженность, конфликт интересов при появлении опасных факторов или нештатных ситуаций. Следовательно, налицо
отсутствие единого понимания в вопросе о разделении сфер ответственности в области обеспечения транспортной безопасности между государственными органами и бизнесом, недостаточное использование потенциала механизма государственно-частного партнерства в данной сфере.5
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что основной причиной неэффективной работы по обеспечению транспортной безопасности является отсутствие единой координации в деятельности федеральных органов исполнительной власти в области безопасности и комплексного подхода к решению проблемы безопасности на транспорте.6
Вместе с тем следует признать, что принятые в последнее время нормативные правовые акты не вполне структурируют обязанности тех или иных субъектов обеспечения безопасности на воздушном транспорте, что и порождает споры. Например, правила охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры утвержденные постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2011 года № 427, содержат диалектически двойственные представления об организации охраны, не раскрывающие ее систему, а организацию подобной охраны возлагают исключительно на «лиц, осуществ-
5 Саядова A. С., Угрозы Транспортной безопасности Российской Федерации. Ростов -на- Дону, Изд-во Ростовского юридического института МВД России. 2012 г.;
6 Духно Н.А., Васильев Ф.П. Современные аспекты и проблемы обеспечения безопасности на транспорте. Теория права и государства. 2011 г., №4 (76).E-mail: fond66@mail.ru
7 Об утверждении правил охраны аэропортов и объектов их ин-
фраструктуры. Постановление Правительства РФ от 1 февраля
2011 года № 42.Российская газета от 8 февраля 2011 г. №25, СЗ
РФ от 7 февраля 2011 г. №6 ст. 890;
ляющих эксплуатацию аэропортов и объектов их инфраструктуры».8 * * Роль органов внутренних дел по данному документу ограничивается использованием подразделений вневедомственной охраны на границах территории международных аэропортов. Спорным, на наш взгляд, является упомянутый выше документ - утвержденный приказом Минтранса России № 40 от 8 февраля 2011 года «Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта». Объективно можно говорить о том, что этот приказ не внес ясности в разграничение между субъектами транспортной инфраструктуры, МВД и ФСБ обязанностей по обеспечению безопасности. Согласно названному приказу транспортные органы обязаны выявлять и задерживать лиц, подготавливающих преступления, в том числе террористические акты, производить личный досмотр граждан и их вещей в так называемых «зонах свободного доступа», выявлять и изымать у граждан предметы, запрещенные или ограниченные для перемещения в зоне свободного доступа и т.д. При этом перечень таких предметов законодательно не определен. Как именно выполнять подобные весьма специфические функции в приказе не оговорено, тем более субъекты транспортной инфраструктуры, включа САБ(ы), не подпадают под действие федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и поэтому правовых оснований заниматься подобной деятельностью у них нет и не может быть. Безусловно охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью на всех объектах транспорта, включая в том числе контроль за оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, должны являться функцией линейных органов внутренних дел на транспорте, в то же время вопросы предполетной подготовки, технического оснащения средствами безопасности, наблюдения за пассажиропотоком и т.д. должны быть отнесены к компетенции служб аэропортов и иных авиационных объектов.
На наш взгляд, в целях повышения эффективности деятельности различных служб и подразделений по предотвращению и пресечению актов незаконного вмешательства в функционирование объектов воздушного транспорта целесообразно ввести понятие «авиационный транспортный комплекс» или «воздушный транспортный комплекс», который включал бы в себя: воздушное судно; аэропорт; прилегающие к нему территории с подъездными путями, конечными остановками наземного транспорта, стоянками автомашин для авиапассажиров и встречающих (в том числе и сотрудников данного воздушного комплекса), с зонами набора высоты воздушного судна и снижения на посадку, а также с необходимыми обслуживающими предприятиями. Полагаем, что введение данного понятия приведет к формированию системного и много-уровнего подхода к обеспечению авиационной безопасности.
Также, как представляется, следовало бы пересмотреть ряд положений Воздушного кодекса от 19 марта
8 Об утверждении правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры. Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2011 года № 42. Ст.3 Российская газета от 8 февраля 2011 г. №25, СЗ РФ от 7 февраля 2011 г. №6 ст. 890;
199
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
1997 г. №60-ФЗ и приказа ФАС от 15.07.1998 года №222, которые противоречат другим законам Российской Федерации и требуют корректировки и уточнения. Так, ст. 84 п. 2 «Воздушного кодекса Российской Федерации» от 19 марта 1997 г. ФЗ РФ -№60 гласит: «авиационная безопасность обеспечивается посредством»: ...п.5 «реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе, осуществляемых с участием правоохранительных органов».9
Данная статья носит общий характер, не учитывает нормы Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35 -ФЗ РФ «О противодействии терроризму», ФЗ РФ 07 февраля 2011 г. №3 -ФЗ «О полиции», ФЗ РФ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». В Воздушном кодексе России целесообразно было бы указать: какие Министерства и службы участвуют в обеспечении безопасности и порядок их взаимодействия с САБ. В случае угрозы или совершения террористического акта все мероприятия проводятся во главе с органами ФСБ России; в каких случаях на первых ролях выступают подразделения МВД и т.д. В данном акте необходимо также прописать взаимодействие с подразделениями МЧС и Министерства обороны Российской Федерации.
При выполнении задач по предупреждению и пресечению актов незаконного вмешательства на объектах воздушного транспортного комплекса особо следует обратить внимание на решение вопросов правового статуса служб авиационной безопасности, определить права членов экипажей транспортных средств и сотрудников безопасности по применению специальных средств, установить процедуру обращения с проблемными пассажирами, которые могут представлять угрозу безопасности воздушному транспорту, поскольку в соответствии с Федеральным законом РФ «О транспортной безопасности» и, как мы видим в реальности, службы авиационной безопасности в настоящее время наиболее часто соприкасаются с пассажирами и обслуживающим персоналом.
Требует корректировки и п. 2.2.9. приказа ФАС России от 15 июля1998 г. №222 «Об утверждении и введении в действие Типового положения о службе авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) гражданской авиации», который гласит: «контролирует соблюдение требований нормативных правовых актов ФАС России по перевозке оружия, боеприпасов и спецсредств пассажиров». Данный пункт приказа ФАС противоречит ст. 28 ФЗ РФ от 13 декабря 1996 г. №150 - ФЗ «Об оружии», где говорится, что «контроль за оборотом оружия на территории Российской Федерации осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия»10.
Совершенствование правовых норм деятельности служб авиационной безопасности, органов внутренних дел на транспорте, других правоохранительных органов и специальных служб объективно требует четкого правового опосредствования, поскольку в правовом государстве, каковым объявила себя Российская Федерация, любая идея повышения качества работы государственного органа или организации, неподкрепленная правом, теряет всякий смысл.
9 Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. ФЗ-№60. М., ЭКСМО, 2013.с.84-85.
10 Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря 1996 года №150-ФЗ. Ст. 28. М., ООО «Рид Групп». 2011.
Существующая система обеспечения мер авиационной безопасности в аэропортах Российской Федерации является пятиуровневой. Сохраняя данный подход, полагаем, что было бы целесообразно:
- организовать визуальный контроль и видеонаблюдение за въезжающим на территорию привокзальной площади и паркинги автотранспортом, пассажирами, прибывающими на привокзальную площадь личным и общественным транспортом, поручив подразделениям полиции на местах въезда функции опроса (выборочного) о целях въезда на территорию, примыкающую к аэропорту;
- укрепить пункты досмотра на входах в пассажирские терминалы аэропорта специалистами-профайлерами, возложив на них основную функцию психологического контроля. Это даст возможность уже на этапе входа в здание, где имеется значительное скопление людей, выявить лиц, склонных к совершению преступлений или угрозам самоубийством. Именно этот уровень дает возможность расширить зону охвата пассажиров, расширив ее на всех лиц, входящих в здание. Он же дает физическую и юридическую возможность проведения опроса с целью установления причины посещения аэропорта;
- рассматривать второй уровень психологического контроля как существующий ныне профайлинг пассажиров, направляющихся на посадку, проводимый в зоне специального контроля, где производится регистрация пассажиров и их 100 % предполетный досмотр. Вместе с тем, с учетом сложности и объема работы, на регистрацию следует выделять двух специалистов-профайлеров, а не одного регистратора, как это происходит сейчас.11
Российская Федерация, ратифицировав Конвенцию о международной гражданской авиации, приняла для исполнения и реализации нормативные документы организации на своей территории.11 12 Так, Руководство по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства - Doc 8973, издание 6-2002 ИКАО (руководство ИКАО), ставит основной задачей «обеспечение безопасности и защиты пассажиров, членов экипажа, наземного персонала, населения, воздушных судов и средств и служб аэропорта ... от актов незаконного вмешательства.».13 14 В документе подчеркивается, что «эффективное обеспечение безопасности гражданской авиации может быть достигнуто путем разработки, введения и обновления всеобъемлющих, гибких эффективных национальных
14
законов, правил, программ, мер и процедур».
Хотя указанный документ носит рекомендательный характер, но в первой части документа закреплена «.обязанность оказания государством помощи в обеспечении безопасности гражданской авиации путем разработки юридических норм и правил, а также мобилизации материальных, технических и людских ресурсов для предотвращения и, при необходимости, принятия ответных действий в случае актов незаконного вмешательства»15.
11 Исаева Л., С.12. Профессионал. №6. 2012. Профайлинг как современная технология предотвращения противоправных действий на транспорте.
12 Лукашук И.И., Международное право. М., Издательство БЕК, 2000. С. 124.
13 Руководство по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (Doc 8973, издание 62002 ИКАО), часть 1, глава 2, п. 2.1.1.
14 Там же. Часть 1, глава 2, п. 2.2.1.
15 Там же. Часть 1, введение.
200
ОРГАНИЗАЦИЯ БЕЗОПАСНОСТИ Киреев М.П.
НА ОБЪЕКТАХ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА Комаров В.В.
Список литературы:
О транспортной безопасности. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. №16 -ФЗ. // Российская газе-та.14.02.2007 г. Федеральный выпуск № 4294.
Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря 1996 года №150-ФЗ. М., ООО «Рид Групп». 2011.
Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 года ФЗ-№60, М., ЭКСМО, 2013. С.84,85.
О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте. Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. №403. Российская газета от 5 апреля 2010 г. №10, СЗ РФ от 05.04.2010 г.№14 ст.1637;
Об утверждении правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры. Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2011 года № 42.Российская газета от 8 февраля 2011 г. №25, СЗ РФ от 7 февраля 2011 г. №6 ст. 890;
О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1285-р., СЗ РФ от 9 августа 2010 г. №32 ст. 4359.
Саядова A. С., Угрозы Транспортной безопасности Российской Федерации. Ростов -на- Дону, Изд-во Ростовского юридического института МВД России. 2012 г.;
Духно Н.А., Васильев Ф.П. Современные аспекты и проблемы обеспечения безопасности на транспорте. Теория права и государства. 2011 г., №4 (76).E-mail: fond66@mail.ru;
Профайлинг как современная технология предотвращения противоправных действий на транспорте. Профессионал. 2012. №6. С.12.
Лукашук И.И., Международное право. М.: Издательство БЕК, 2000. С. 124.
Руководство по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (Doc 8973, издание 6-2002 ИКАО), часть 1, глава 2, п. 2.1.1.
Борьба с преступностью за рубежом. ВИНИТИ РАН. 2012. №9. С.37.
Киреев М.П., Беляев А.А. Минимизация последствий теракта - новая задача органов внутренних дел Российской Федерации // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2014. - №1.
Киреев М.П., Бойко А.С. Криминологическая характеристика краж автотранспорта // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - №1.
Киреев М.П., Семенов В.А. Правовые аспекты организации процесса модернизации автоматизированных систем управления органов внутренних дел // Черные дыры в Российском законодательстве.- 2012. - №1.
Рецензия
на статью профессора М.П. Киреева и соискателя Академии управления МВД России В.В. Комарова «Особенности организации безопасности на объектах воздушного транспорта» для опубликования в журнале «Пробелы в российском законодательстве»
Статья подготовлена на актуальную тему по проблеме организации безопасности на объектах воздушного транспорта.
Авторы рассмотрели особенности обеспечения безопасности на воздушном транспорте в современное время, проанализировали роль и место органов внутренних дел и служб авиационной безопасности по данной проблеме.
На наш взгляд, удачно показаны нечеткости и упущения в правовом обеспечении безопасности, что снижает эффективность деятельности правоохранительных органов, служб авиационной безопасности по противодействию терроризму на объектах воздушного транспорта.
В статье даны аргументированные предложения по дальнейшему совершенствованию нормативноправового обеспечения безопасности на воздушном транспорте.
Мы согласны с авторами о необходимости разработки и принятия предложенных дополнений в действующую нормативно правовую базу. Введение в законодательство понятия «воздушный транспортный комплекс» должно привести к более системному обеспечению вопросов безопасности на объектах воздушного транспорта.
Предложенные меры по организации по безопасности также будут способствовать снижению уровня криминогенной ситуации на объектах воздушного транспорта.
Целесообразно опубликовать данную статью в журнале «Пробелы в российском законодательстве», мы уверены, что она вызовет интерес у читателей.
Профессор кафедры организации ОРД Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации П.И. Иванов
201
