CC BY
201
Кудрявцева Лариса Владимировна
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса филиала Российского государственного социального университета в г. Анапе
Афисов Владимир Владимирович
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса филиала Российского государственного социального университета в г. Анапе
(e-mail: larisa-k75@mail.ru)
Особенности
муниципального регулирования туристической деятельности
В статье обозначены основные уровни муниципальной системы правового регулирования туристической деятельности. Создание такой системы должно отражать новые регуляторы и развивать действующие правовые нормы с учетом положительных примеров в других регионах. Активное правовое регулирование туристского ресурса способствует муниципальному развитию.
Ключевые слова: муниципалитет, туристическая деятельность, правовое регулирование туризма, туристский ресурс, программа, стратегия.
L.V. Kudryavtseva, Master of Law, Assistant Professor, Head of a Chair of Civil Law and Process of branch of the Russian State Social University in Anapa;
V.V. Afisov, Master of Law, Senior Teacher of a Chair of Civil Law and Process of branch of the Russian State Social University in Anapa; e-mail: larisa-k75@mail.ru Features of municipal regulation of tourist activity
The article describes the main levels of the municipal system of legal regulation of tourist activities. The creation of such system should reflect new documents and apply valid legal norms and positive examples from other regions. Active regulation of tourist resource contributes to municipal development.
Key words: municipality, tourism management, legal regulation of tourism, tourism resource, program, strategy.
Внушительный территориальный, природный и социально-исторический потенциал России предполагает проведение активной туристической деятельности на территории основного большинства муниципальных образований. Не вызывает сомнений, что, с одной стороны, от эффективного развития туризма зависит рост потока иностранных путешественников и валютного пополнения соответствующих бюджетов, а с другой стороны, прогресс наращивания и использования туристического ресурса позволяет развиваться смежным отраслям экономики и, безусловно, способствует территориальному развитию с повышением занятости населения.
В Конституции РФ не упоминаются непосредственно туризм и туристическая деятельность.
Однако представляется логичным, что правовое регулирование туризма входит в социальную, культурную и национальную сферы, основы развития которых, согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ, входят в федеральную компетенцию. Вместе с этим, вопросы совместного ведения в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ включают общие вопросы культуры. Значит, реализация вопросов сферы туризма не относится к конституционным основам правового регулирования, но опосредованно гарантирована в нормах социального, культурного и национального развития.
Вместе с тем, нормы подп. 30.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
30
власти субъектов Российской Федерации» устанавливают полномочия региональной власти на создание благоприятных условий для развития туризма в субъектах России, а положения п. 9 ч. 1 ст. 14.1, п. 8 ч. 1 ст. 15.1, п. 9 ч. 1 и п. 3 ч. 1.1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют муниципальные полномочия создавать условия для развития туризма.
То есть система правового регулирования организации туристической деятельности отличается трехуровневым содержанием: регуляторами федерального, регионального и муниципального уровня, воздействие которых в идеале должно быть гармоничным и дополнять друг друга. Значит, основной актуальной особенностью муниципального регулирования туристической деятельности является разработка прагматичной системы документов местного уровня в туристской сфере, которые должны:
во-первых, не противоречить и соответствовать федеральным и региональным актам;
во-вторых, максимально использовать преимущества, льготы, приоритеты организационно-экономического характера, а также бюджетные элементы, которые заложены в федеральных и региональных документах.
И первый, и второй факторы формирования системы муниципального регулирования туристической деятельности требуют детального изучения и могут применяться любым муниципалитетом, на территории которого имеются или могут быть сформированы туристские ресурсы. В перечень туристских ресурсов согласно ст. 1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее -Закон) входят:
1) природные объекты;
2) исторические объекты;
3) социально-культурные объекты;
4) объекты туристского показа;
5) иные объекты, которые способны удовлетворять духовные и прочие потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил.
Значит, организационно-правовое оформление указанных туристских ресурсов формирует туристический потенциал муниципалитета. Такое оформление в порядке ст. 13 Закона включает на национальном уровне: классификацию и оценку туристских ресурсов, установление режима их охраны, порядка сохранения их целостности, меры по их восстановлению, порядок их использования с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду.
Вместе с тем, на региональном уровне могут быть установлены собственные требования к такому потенциалу. Например, согласно ст. 11 и 12 Закона Краснодарского края от 25 октября 2005 г. № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае» все туристские ресурсы Краснодарского края доступны для ознакомления и использования независимо от формы собственности, если нет установленных законом ограничений. При этом ограничения доступа к природным объектам туристского показа определяются уровнем допустимой для таких объектов антропогенной нагрузки, не оказывающей негативного воздействия на конкретный объект.
То есть туристический потенциал муниципалитета формируется туристским ресурсом, оформление которого регламентировано федеральным и региональным законодательством. При этом следует акцентировать внимание на том, что дальнейшее развитие туристского потенциала и соответствующей системы муниципального регулирования именно сейчас в наибольшей мере зависит от заинтересованных сторон, поскольку лишь весной 2014 г. были приняты государственная программа РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг. (далее -Госпрограмма [1]) и Стратегия развития туризма в РФ на период до 2020 г. (далее - Стратегия [2]). Иначе говоря, активная позиция руководства муниципалитета, наличие соответствующей системы правового регулирования и аргументации в инвестировании, согласно Стратегии, могут способствовать включению муниципалитета в расходную часть указанной Госпрограммы, например в отношении увеличения количества гостиниц и иных объектов размещения туристов, поскольку конкретные объекты финансирования определены в Госпрограмме лишь на ближайшие 2-3 года.
Значит, актуальные особенности муниципального регулирования туристической деятельности обусловлены разработкой соответствующей системы документов для участия в мероприятиях Госпрограммы и соответствующих региональных программах развития туристской деятельности.
Вместе с этим целесообразно использовать другие организационно-правовые механизмы в сфере туризма. Например, еще в 2010 г. Минре-гионом России [3] отмечена высокая эффективность организационно-правового регулирования в сфере туризма межмуниципальных (см. ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») форм взаимодействия в Калининградской области и Камчатском крае, которые отличаются многофункциональным
31
партнерством с разделением ответственности муниципалитета и общественного сектора при решении задач:
реализации вопросов местного характера; осуществления помощи в профессиональном обеспечении деятельности местного самоуправления;
развития механизмов общественного контроля; использования общественных институтов в качестве посредников при взаимодействии с тур-агентами и туроператорами с целью повышения качества услуг;
оказания помощи в работе низовых (удаленных, малообеспеченных) местных органов управления, на территории которых имеются туристские ресурсы.
Таким образом, актуальные особенности муниципального регулирования туристической деятельности обусловлены не только активной работой в отношении использования преимуществ вновь обозначенных Госпрограммы и Стратегии, но и применением проверенных временем правовых конструкций.
1. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г. № 317 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru, 24.04.2014 (дата обращения: 09.09.2014).
2. Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941-р // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 09.06.2014 (дата обращения: 09.09.2014).
3. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения: разработаны Минрегионом РФ, 2010 г. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_126480/ (дата обращения: 09.09.2014).
1. About the approval of the state program of the Russian Federation «Development of culture and tourism» to 2013-2020: resolution of the Government of the Russian Federation of Apr. 15, 2014 № 317 // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014 (date of access: 09.09.2014).
2. About the approval of Strategy of the development of tourism in Russian Federation for the period until 2020: decree of the Government of the Russian Federation of May 31, 2014 № 941-r // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 09.06.2014 (date of access: 09.09.2014).
3. Methodical recommendations regarding the organization of interregional and intermunicipal cooperation in the sphere of the realization of expense authorities and questions of local importance: developed by the Ministry of regional development of the Russian Federation, 2010. URL: http://www. consultant. ru/document/cons_ doc_LAW_126480/ (date of access: 09.09.2014).
32
