CC BY
212
Родина
Валерия
Владимировна
кандидат политических наук
Особенности формирования законодательной базы промышленной политики на примере России и Германии
Аннотация: В статье рассматриваются особенности формирования законодательной базы промышленной политики, сравнивается опыт России и Германии. Выявляются принципы и закономерности реализации промышленной политики на региональном и наднациональном уровнях. Исследуется влияние обязательств, принятых Российской Федерации в рамках вступления в ВТО, на развитие российской промышленности. Анализируются различные примеры легальных дефиниций промышленной политики в рамках имеющихся проектов федеральных законов. Сравниваются цели и задачи, стоящие перед государственной промышленной политикой в России и Германии.
Приводятся новые механизмы интеграции в условиях общей промышленной политики стран-участниц Евразийского экономического союза, которые также сравниваются с основными принципами промышленной политики Европейского союза. В своей статье автор приходит к выводу о целесообразности совершенствования законодательства для проведения эффективной промышленной политики.
Ключевые слова: промышленная политика, региональный кластер, Евразийский экономический Союз, Европейский Союз, штандортная политика.
В условиях внешнеполитических рисков, угрозы санкций, роста барьеров для трансферта технологий перед Россией стоит первоочередная задача - модернизация национальной промышленности.
Проводимая государственная политика в сфере развития промышленности способна повлиять не только на экономику, но и на все общественные институты, поскольку она признана определить наиболее значимые, стратегические направления развития страны, реализация которых способствует процветанию нации и обеспечению ее суверенитета.
Тем не менее, в настоящее время применение инструментов поддержки промышленности ограничено правилами ВТО. Выполнение обязательных соглашений ВТО потребовало пересмотра ряда мер государственной поддержки отечественных предприятий, однако в новых условиях Российской Федерации стали доступны такие инструменты поддержки, которые уже не первый год применяются во многих развитых странах, участницах торгового Союза.
В целом новая линия Правительства Российской Федерации по модернизации промыш-
ленного сектора лежит в общем тренде Таможенного Союза и Евразийского экономического союза, ее характеризует изменение парадигмы в реализации промышленной политики, которая с начала российских реформ не поддерживалась ведущими либеральными экономистами.
Логика либерального подхода заключается в том, что основа возможных экономических выгод от производства и торговли лежит, прежде всего, в импорте: чем импорт дешевле, тем лучше, даже если получается дефицит торгового баланса. Несколько иное мнение по вопросам промышленной политики было сформулировано в рамках неоклассицизма, когда, с одной стороны, предполагается создание конкурентоспособной промышленности, с другой - отстаивается конкурентная среда, стимулирующая процессы международной специализации и научно-технический прогресс.
В современных условиях важными задачами государства в реализации промышленной политики, характерных как для России, так и для ряда западных стран являются: > нормативное правовое регулирование промышленной деятельности;
У создание новых инструментов поддержки и развития промышленной инфраструктуры, а также модернизация уже действующих; У создание промышленного сектора, конкурентного с иностранными предприятиями; У развитие ресурсосберегающих, безопасных и экологически чистых производств.
Перечисленные задачи в России уже частично реализуются по средствам проводимой государственной политики путем принятия федеральных целевых программ, отраслевых стратегий, государственных программ.
Правительством РФ были утверждены 5 государственных программ. Из них 4 отраслевые госпрограммы - авиационная, электронная и радиоэлектронная, фармацевтическая и медицинская, судостроительная - и 1 госпрограмма имеет межотраслевой характер. Также Мин-промторгом России администрируется 16 стратегий развития различных отраслей и подотраслей промышленности.
Кроме того, для адаптации российской промышленности к новым условиям работы в рамках ВТО Правительством Российской Федерации был разработан План действий Правительства, направленных на адаптацию отдельных отраслей экономики к условиям членства Российской Федерации во Всемирной торговой организации, и План повышения темпов роста российской экономики, предусматривающие также мероприятия по поддержке секторов обрабатывающей промышленности.
Тем не менее, для систематизации мер развития промышленности, определения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления реализуемая государством промышленная политика должна обладать полноценным правовым документом, имеющим фундаментальный характер.
В целях эффективной реализации ключевых инструментов промышленной политики в России необходимо наличие законодательного акта, предметом регулирования которого будут являться отношения, связанные с развитием промышленной деятельности.
Однако анализ выявил, что термин «промышленная политика» на федеральном уровне в законодательстве современной России не определен ни одним нормативно-правовым актом.
Понятие «промышленная политика» впервые упоминается в Указе Президента Российской Федерации «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» № 1392
от 16.11.1992 г., но Указ не содержит никакого определения промышленной политики .
Существуют либо отклоненные, либо еще не принятые проекты, вводящие на федеральном уровне определение промышленной политики. К ним можно отнести - проект федерального закона №75357-5 «О развитии промышленности» (внесен в Государственную Думу ФС РФ 24.06.2008) и проект федерального закона №98281-5 «О национальной промышленной политике Российской Федерации», (внесен в Государственную Думу ФС РФ 11.09.2008).
В Проекте федерального закона №753575 «О развитии промышленности» в статье 3 дано следующее определение: «промышленная политика - система согласованных правовых, социально-экономических, организационных, информационных, научно-технических и иных мер, направленных на поддержку и рост промышленного производства, обеспечение его эффективности и высокой конкурентоспособности, содействие технико-технологическому процессу исходя из приоритетов устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития территорий и страны в целом».
В Проекте федерального закона 982815 «О национальной промышленной политике Российской Федерации» в статье 3 дано следующее определение: «Национальная промышленная политика — система правовых и экономических мер и действий субъектов промышленной политики, исходящих из приоритетного обеспечения конкурентоспособности национальной экономики, стабильного и инновационного социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
В Проекте федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации», который был разработан Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и внесен в Правительство РФ и Государственную Думу РФ в июне 2014 года, в статье 3 дано следующее определение: «Промышленная политика — комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер государственного воздействия на промышленную деятельность, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной качественной продукции, повышение производительности труда, сбалансированное и стабильное развитие промышленности в целях социально-эко-
номического развития и обеспечения безопасности Российской Федерации».
Данный проект закона подготовлен в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. Проект закона имеет вполне инструментальный характер, и потому проходил длительное общественное обсуждение и согласование в различных ведомствах. Несмотря на рамочных характер, он содержит правовые инструменты реализации промышленной политики.
Приведенные в перечисленных законопроектах формулировки в целом достаточно универсальны и единообразно отражают задачи, которые стоят перед государством, осуществляющим промышленную политику. Они подчеркивают, что к приоритетным задачам относится формирование правовой системы, обеспечивающей эффективную промышленную деятельность, направленную на развитие промышленного потенциала РФ.
Практически каждое определение включает в себя основное целеполагание - необходимость стимулирования промышленного производства, восполнение технологического отставания, снижение зависимости от импорта, низкой эффективности и повышение конкурентоспособности. Также определения содержат акцент на введении экологичных и энергосберегающих методов производства.
Отсутствие определения промышленной политики в законодательстве ряда стран, в том числе с развитой промышленностью, а так же отсутствие полноценного закона о промышленной политике достаточно типичное явление в зарубежной юридической практике.
В результате анализа открытых источников было выявлено, что в нормативно-правовых актах Германии определение промышленной политики (1пёи8Шеро1Шк) отсутствует. Кроме того, отсутствует и документ, который бы регулировал промышленную политику на федеральном уровне, задавал рамки функционирования промышленной политики.
Также в открытых источниках отсутствует информация о наличии или подготовке федерального законопроекта о промышленной политике в ФРГ.
Расходятся и экспертные мнения относительно формулировки определения «промышленная политика». Так, авторитетная не-
мецкая энциклопедия «Meyers Lexikon online» определяет промышленную политику следующим образом: «Промышленная политика это любые действия государства (международные, федеральные, государственные или местные) в региональной и структурной политике, направленные на поддержание, формирование, регулирование и распространение промышленности».
Сайт Федерального агентства гражданского образования (Bundeszentrale f r politische Bildung, bpb) дает следующее определение: «Сумма всех политических и организационных мероприятий, а также законодательных мер, которые направлены на поддержание промышленной структуры государства, на адаптацию промышленности к новым рыночным условиям (например, путем экспортных субсидий) или к новым экономическим и технологическим задачам (например, путем поощрения научных исследований и разработок)».
Один из основоположников немецкой концепции промышленной политики Гуттманн рассматривал её как «сумму всех мероприятий, как прямых, так и косвенных, по оказанию воздействия на предприятия промышленного сектора экономики», то есть исключал из неё другие сектора, в частности, сектор услуг. Другой немецкий эксперт Гален считал, что промышленная политика есть синоним «секторальной структурной политики», другими словами, использование методов структурной политики применительно к различным секторам, включая сектор услуг [1].
Ряд специалистов настаивает на том, что эта политика всё-таки должна ограничиваться только промышленным сектором экономики. Большинство экспертов сходятся во мнении, что промышленную политику в общем виде можно рассматривать как реакцию на проблемы отдельных секторов и отраслей и как поддержку структурной трансформации, в том числе, в направлении перехода на «инновационные пути развития» [2].
Все эти перечисленные определения свидетельствуют о том, что в научном сообществе Германии до сих пор ведутся дискуссии по формированию единого подхода к проведению промышленной политики.
Несмотря на отсутствие определения промышленной политики в национальном законодательстве и единых подходов к реализации промышленной политики как в России, так и в Германии, законодательное регулирование промышленной сферы можно встретить в ряде
документов регионального законодательства, а также международных соглашениях.
Появление нормативно-правовых актов, определяющих промышленную политику, в регионах России было связано, в первую очередь, с кризисными явлениями в промышленном секторе, которые были наиболее ощутимы на уровне субъектов Федерации. Необходимо было оперативно реагировать на вызовы времени.
Преимущественно механизмы поддержки региональной промышленности определялись не подзаконными актами, а системообразующим для всей правовой базы нормативно-правовым актом - региональным законом. Это указывает на постоянный характер закрепляемых положений и некую преемственность в реализации промышленной политики. Региональные законы, в первую очередь, определили приоритетные направления промышленной деятельности, приоритетные виды продукции, объекты государственного регулирования, способы государственной поддержки субъектов промышленной деятельности и источники финансирования.
На сегодняшний день на территории Российской Федерации Закон о промышленной политике принят в 29 субъектах страны.
Так, в Законе г. Москвы от 16.06.1999 № 21 «О промышленной деятельности в городе Москве». В статье 2 «термины и определения» указано: «Промышленная политика города Москвы - скоординированный комплекс мер (система) органов власти города Москвы, направленных на законодательное, экономическое, информационное, организационно - распорядительное регулирование в области промышленной деятельности, учитывающих промышленную политику федеральных органов государственной власти и интересы субъектов промышленной деятельности» .
В региональных законах обозначаются экономические, правовые и организационные основы промышленной политики. Преимущественно промышленная политика основывается на следующих принципах:
У создание условий для развития и увеличения промышленного и интеллектуального потенциалов, позволяющих субъектам промышленной деятельности активно адаптироваться к динамично изменяющимся требованиям внутреннего и внешнего рынков; У поэтапное повышение эффективности промышленной деятельности, ориентированной на создание высоких и наукоемких техноло-
гий, обеспечивающих производство конкурентоспособной продукции; У приоритетное развитие ресурсосберегающих, безопасных и экологически чистых производств;
У улучшение экологической обстановки; У обеспечение занятости городского населения; У содействие подготовке и переподготовке кадров;
У содействие развитию кооперационных и интеграционных процессов с другими регионами Российской Федерации, странами СНГ и дальнего зарубежья; У равенство прав и ответственности всех субъектов промышленной деятельности; У расширение налогооблагаемой базы.
Тем не менее, региональные законы характеризуются структурной неоднородностью и различными подходами к определению предмета промышленной политики, кроме того, регионы не демонстрируют единого подхода в правовом регулировании.
Помимо законов в регионах разработаны концепции и программы развития промышленности. Такая структура характерна порядка для 20 регионов РФ.
Подобный региональный подход к реализации промышленной политики характерен для многих западных стран: в настоящее время в нормативно-правовых актах Германии государственное регулирование промышленной политики происходит в рамках штандортной (территориальной) политики.
Немецкий экономист Альфред Вебер в своей работе «О штандортах промышленности. Чистая теория штандорта» еще в начале XX века предложил методологическую схему выбора оптимального места размещения предприятий. В ее основу он положил не столько принцип минимизации издержек производства и сбыта, сколько ввел понятие «фактор размещения» как четко выраженное преимущество, возникающее в процессе экономической деятельности. Данная теория позволяет рассматривать регионы (земли) как целостное хозяйственно-политическое и социальное пространство, имеющее свои четко определенные интересы и цели.
Наиболее успешными примерами штан-дортной политики на уровне регионов являются западные федеральные земли - Бавария, Баден-Вюртенберг, Бремен, Гамбург и восточные - Саксония, Тюрингия, Бранденбург, а также Берлин.
Относительно новым явлением стал процесс кластеризации немецких штандортов. Реги-
ональный кластер - это территориально сгруппированные компании, связанные друг с другом кооперацией и разделением труда, что дает им возможность для усиления своих и получения дополнительных конкурентных преимуществ. На основе таких кластеров в немецких регионах стали создаваться так называемые сети и центры компетенций, которые представляют собой попытки бизнес-сообществ получить дополнительные преимущества от кластеризации конкретных штандортов. Такие сети содействуют превращению региональных кластеров в инновационные центры национального, европейского и даже мирового значения и соответственно росту конкурентоспособности регионов, в которых они расположены [1].
Таким образом, региональный принцип формирования промышленной политики является достаточно распространенным явлением в мировой практике. В России он обусловлен кризисными явлениями в промышленном секторе, необходимостью оперативно реагировать на проблемы, стоящие перед той или иной отраслью, а в ФРГ данный принцип появился в результате приоритетного развития территорий и желания оптимально эффективно развивать промышленный сектор.
Описание целей и задач промышленной политики можно встретить и в международных соглашениях.
Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о проведении единой структурной промышленной политики (Минск, 8 сентября 1999 г.) указано, что стороны будут осуществлять меры по проведению единой структурной промышленной политики.
В программе «Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах» не дается нормативного определение промышленной политики, тем не менее, определяются цели и методы промышленной политики. «С учетом сегодняшнего состояния промышленности главная цель промышленной политики на современном этапе реформ определяется как повышение эффективности и конкурентоспособности российской промышленности на внешнем и внутреннем рынках и ее подъема. Методы промышленной политики, применяемые в условиях рыночной экономики, достаточно разнообразны. Главными из них являются следующие: > формирование институциональных и законодательных условий для развития позитивных структурных изменений в промышленности;
> реформирование налоговой системы с целью ее упрощения, обеспечения равномерности и посильности налогового бремени, создания условий для развития эффективного производства на основе самофинансирования;
> меры внешнеэкономической поддержки. В их число входят методы внешнеэкономического регулирования, такие, как ставки импортных тарифов, и меры специального регулирования, применяемые в рамках правил Всемирной торговой организации (ВТО)» .
В Соглашении о сотрудничестве в области промышленности и создании Совета по промышленной политике государств - участников СНГ (Ашхабад, 30 мая 2012 г.) под термином «промышленная политика» понимается следующее: «участие государств - участников настоящего Соглашения в формировании структуры и организации промышленности в целях стимулирования роста промышленного производства (обеспечение его эффективности и конкурентоспособности, содействие технико-технологическому процессу)» .
Кроме того, согласованная промышленная и экономическая политика с недавнего времени зафиксирована между Россией, Казахстаном и Белоруссией Договором о создании Евразийского экономического союза.
Подписание Договора о Евразийском экономическом союзе открывает самые широкие перспективы для трех стран, но уже не только как для торговых партнеров в рамках Таможенного Союза: появляются новые механизмы интеграции в условиях общей промышленной политики. Россия, Белоруссия и Казахстан переходят на принципиально новый уровень взаимодействия, создают общее пространство со свободным перемещением товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Государства «тройки» будут проводить согласованную политику в ключевых отраслях экономики - в энергетике, промышленности, сельском хозяйстве, транспорте. В «Договоре о Евразийском экономическом союзе» в статье 62 «Промышленная политика и сотрудничество» дается определение целей промышленной политики: «Целями осуществления промышленной политики в рамках Союза являются ускорение и повышение устойчивости промышленного развития, повышение конкурентоспособности промышленных комплексов государств-членов, осуществление эффективного сотрудничества, направленного на повышение инновационной активности, устранение барьеров в промыш-
ленной сфере, в том числе на пути движения промышленных товаров государств-членов» .
Особенностью немецкой, как и других европейских промышленных политик, также является необходимость их согласования с соответствующими органами Евросоюза, среди которых особое место занимает Совет по конкурентоспособности.
В тексте Маастрихтского договора есть раздел «Промышленная политика», в котором говорится о необходимости «облегчения» приспособления европейской промышленности к структурным изменениям, что свидетельствует о переходе к активной промышленной политике в ЕС.
В редакции Ниццкого Договора 2001 г. речь идет об обеспечении конкурентоспособности промышленности Сообщества и государств-членов. Согласно Статье 157, действия государств-членов направлены на: У ускорение адаптации промышленности к
структурным сдвигам; У содействие созданию благоприятной среды развития во всем Сообществе предпринимательства, в особенности мелкого и среднего; У содействие созданию благоприятных условий
для сотрудничества между предприятиями; У содействие лучшему использованию промышленного потенциала политики инноваций, проведению исследований и технологического развития.
Государства-члены должны консультироваться друг с другом и с Комиссией и, в случае необходимости, согласовывать свои действия.
В Лиссабонском договоре, например, появляются уже взаимные обязательства финансового характера, в частности речь идет о расходах на НИОКР не менее 3% своего ВВП.
В новой стратегии «Европа 2020: стратегия разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста», принятой в 2010 году, в разделе «Промышленная политика в условиях глобализации» сформулированы основные принципы промышленной политики Европы. В частности, в стратегии говорится о помощи бизнесу (прежде всего малому и среднему) в преодолении экономического кризиса, его интеграции в мировой рынок, и введении экологичных методов производства в промышленность.
Поскольку формирование консолидированной промышленной политики зачастую передано на уровень наднациональных союзов, государства-участники вынуждены согласовывать свою промышленную политику между собой. Можно предположить, что передача части
суверенитета наднациональным союзам объясняет отсутствие единого нормативно-правого акта на государственном уровне, что во многом компенсируется наличием региональных законов по промышленной политике.
Таким образом, можно отметить, что отсутствие понятия «промышленная политика» в законодательстве Российской Федерации - неуникальное явление, в мировой практике подобная ситуация наблюдается, в том числе, в про-мышленно развитой Германии.
На основании анализа был выявлен региональный принцип законодательного регулирования промышленной политики, который присущ как российскому законодательству, так и германскому. Его появление определяется необходимостью оперативного и точечного реагирования на проблемы, стоящие перед промышленным сектором.
Наднациональный принцип в промышленной политике явление относительно новое, оно связано с быстро развивающимися тенденциями кооперации государств на международном уровне. Очевидно, что в скором времени согласование приоритетов промышленной политики, в том числе, механизмов ее реализации будет передано в наднациональные органы.
Необходимо отметить, что определение «промышленной политики», приведенное в проектах федеральных законов, подчеркивает приоритетность формирования правовой системы для проведения промышленной политики. Определяет способность промышленной политики обеспечить суверенитет государства, которое ее осуществляет.
Таким образом, в сложившихся экономических и политических условиях применение традиционных механизмов промышленной политики требует новых подходов, которые должны быть зафиксированы на уровне федерального закона.
Литература
1. Андрианов К.Н. Промышленная политика Германии: основные аспекты и важнейшие направления // Вестник МГИМО-Уни-верситета. М., 2012. [Электронный ресурс] : офиц. текст. — Режим доступа : http:// vestnik-old.mgimo.ru/fileserver/26/22_ andrianov.pdf
2. Дрожжина Е.В., "Промышленная политика европейских стран", Доклады института Европы № 259, Москва, 2010
3. Анисимов В.Ф. Формирование муниципального уровня промышленной политики (Тео-
ретические и методические аспекты) : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 : Москва, 2002.
4. Афанасьева М.В. Особенности государственной промышленной политики в условиях модернизации технологической среды : Дис. ... канд. экон.наук : 08.00.05 / М.В. Афанасьева ; [Рос. эконом. ун-т им. Г.В. Плеханова].— Москва, 2011.
5. Башкирцев А.С. , Маковкина С.А. Элементы формальных институтов в организации региональной промышленной политики // Вопросы управления, Выпуск №1(22). 2013.
6. Гринберг Р.Г. О промышленном развитии России // Экономика и управление: Российский научный журнал. 2008. — №5.
7. Горин Е.А. Организационно-экономические основы реформирования регионального промышленного комплекса. [Текст] : Дис. ... докт. эконом. наук : специальность 08.00.05 / Е.А. Горин ; [С.-Петерб.гос.ун-т экон. и фин]. СПб., - 2001.
8. Романова О.А. Промышленная политика: эволюция механизмов реализации // Современная конкуренция, 2008. — №6.
9. Соколов А.В. Регулирование деятельности корпораций с участием государства как форма реализации промышленной политики: автореферат дис. ... докт. эконом. наук ; 08.00.05 / А. В.Соколов ; [ С.-Петерб.гос.ун-т экон. и фин].— СПб., 2011.
10. Татаркин А.И. Промышленная политика как основа системной модернизации экономики России // Экономика и управление: Российский научный журнал, 2008. — № 2.
11. Шаккум М. Национальная промышленная политика в свете присоединения к ВТО // Промышленная политика в Российской Федерации, 2007. —№1.
12. Яньшина М.Н. Совершенствование механизма реализации промышленной политики в России : Дис. ... канд. эконом. наук : 08.00.01 /М.Н. Яньшина ; [Место защиты: Волгогр. гос. ун-т].—Волгоград, 2013.
13. Рыжов К.Б. Инкорпорация международных актов в российское законодательство и конкуренция юрисдикций // Мониторинг правоприменения. 2012. —№ 4. С.30-46.
