CC BY
497
УНИВЕРСИТЕТА Особенности финансирования физической культуры о.е. кутафина(мгюд) и спорта в России и за рубежом
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Аннотация. Одним из важнейших вопросов, решаемых на государственном уровне, является вопрос финансирования физкультурно-спортивной деятельности. В одних странах преобладает модель прямого финансирования в том или ином виде сферы физической культуры и спорта (субсидии физкультурно-спортивным организациям, дотации населению, государственные инвестиции и капитальные вложения и т.п.). В ряде государств активно используется налоговое стимулирование.
В Российской Федерации в настоящее время применяется как прямое государственное финансирование физической культуры и спорта, так и косвенное. Вместе с тем пока преобладает первый способ, хотя на уровне программных документов, поручений главы государства признается, что более активно следует обращаться и к теме налогового стимулирования.
В статье исследуются модели финансирования физической культуры и спорта, особенности финансирования физической культуры и спорта в России и за рубежом.
Ключевые слова: физическая культура, спорт, финансирование, модели финансирования физической культуры и спорта.
Екатерина Борисовна ЧЕРНОБРОВКИНА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) kchernobrovkina@ yandex.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.59.7.063-070
E. B. CHERNOBROVKINA, PhD in law, Associate Professor, Associate Professor, chair of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) kchernobrovkina@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ESPECIALLY FINANCING OF PHYSICAL CULTURE AND SPORTS IN RUSSIA AND ABROAD Abstract. One of the most important issues addressed at the State level, is the question of funding for sports and sports activities. In some countries, direct funding model prevails in one form or another sphere of physical culture and Sport (subsidies sport and sport organizations, populations, public investment and capital investments, etc.). In a number of States actively used fiscal incentives. In the Russian Federation is currently being used as direct government financing of physical culture and sports, and indirect. However, until the first
© Е. Б. Чернобровкина, 2019
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
method prevails. While at the level of programme documents, orders of the head of State recognized that more active should be treated and to the topic of tax incentives. In the Russian Federation is currently being used as direct government financing of physical culture and sports, and indirect. However, until the first method prevails. While at the level of programme documents, orders of the head of State recognized that more active should be treated and to the topic of tax incentives. This article takes a look at the financing model of physical culture and sports, especially financing of physical culture and sports in Russia and abroad. Keywords: physical education, sports, finance, financing models of physical culture and sports.
В Российской Федерации уделяется значительное внимание вопросам физической культуры и спорта (ФКС). Государство проводит активную политику в данной сфере. Безусловно, Российская Федерация может быть отнесена к тем странам, в которых система физической культуры и спорта предполагает активное участие публичных субъектов (государства, субъектов Федерации, муниципальных образований).
Перечень расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований,связанных с финансированием деятельности в области физической культуры и спорта, содержится в ст. 38 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1.
В настоящее время в Российской Федерации действует федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016—2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 30, которая разработана в соответствии с Концепцией, утвержденной распоряжением Правительства от 2 января 2014 г. № 2-р2. Цели программы — создание условий, обеспечивающих гражданам возможность систематических занятий физической культурой и спортом, и повышение эффективности подготовки спортсменов в спорте высших достижений. Объем финансирования программы составляет 59,82 млрд руб., в том числе из средств федерального бюджета 38,18 млрд руб., за счет консолидированных бюджетов субъектов РФ — 16,09 млрд руб., за счет средств внебюджетных источников 5,54 млрд руб.
В соответствии со Стратегией развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 7 авуста 2009 г. № 1101-р3, финансовое обеспечение ее реализации предусматривается за счет средств из нескольких источников: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных4.
1 СЗ РФ.2007. № 50. Ст. 6242.
2 СЗ РФ. 2015. № 5. Ст. 810.
3 СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.
4 К формам государственной поддержки в числе прочего отнесены: субсидии, предоставляемые общероссийским спортивным федерациям на поддержку и развитие видов спорта
УНИВЕРСИТЕТА Особенности финансирования физической культуры имени o.e. кугафина(мгюА) и спорта в России и за рубежом
Финансирование мероприятий по реализации Стратегии осуществляется в пределах средств, предусмотренных на реализацию государственной политики в сфере физической культуры и спорта федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Налоговое стимулирование организаций для финансирования ими физической культуры и спорта может реализовываться государством различными способами и в различной форме. Выбор конкретных инструментов и средств зависит от многих факторов: формы государственного устройства; статуса отдельных территориальных образований, входящих в состав государства; характера распределения полномочий в сфере физической культуры и спорта; финансового регулирования, бюджета и налогообложения; особенностями институционального устройства государственного и местного управления; национальных правовых, бюджетных и налоговых систем; факта участия или отсутствия такового в наднациональных интеграционных образованиях; а также обязательств, которые приняло на себя государство как публичный субъект.
Существенную роль играют при этом стратегические ориентиры социально-экономического развития и инструменты достижения поставленных задач, закрепленные в национальных программных документах в области физической культуры и спорта, бюджетной и налоговой сферах, социальная политика государства.
Соответственно, национальная система финансирования спорта представляет собой набор принципов финансирования субъектов, участвующих в процессе финансирования, т.е. накопления, перераспределения и получения финансовых ресурсов для осуществления деятельности в сфере физической культуры и спорта и создания условий для реализации конституционных прав граждан в указанной сфере. В связи с этим попытаемся упорядочить существующие в современных государствах разнообразные подходы к финансированию ФКС.
Финансовые и экономические аспекты влияния спорта на государство не подвергаются сомнению в научной литературе5, в последние полвека произошли существенные изменения в сфере организации и управления физической культурой и спортом, вызванные ростом данного сектора в национальных экономиках, бурным становлением индустрии спорта, потреблением спортивных товаров и услуг. Процессы коммерциализации также потребовали дифференциации устоявшихся ранее подходов к финансированию физической культуры и спорта как одной из областей социальной сферы, нуждающейся в постоянной мощной государственной поддержке.
Необходимость повышения эффективности деятельности государства, а также сокращения и оптимизации государственных расходов также вызвала изменение общего подхода как к государственному управлению спортом, так и к его
л
__гп
на строительство и реконструкцию региональных и муниципальных спортивных объ-
СП
(прежде всего с низкой самоокупаемостью), а также субсидии бюджетам субъектов РФ j
□
m
ектов, предоставления субсидий общероссийским общественным объединениям, осу- П
ществляющим содействие развитию физической культуры и спорта, в том числе среди А
инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья. □
Hallmann K., Petry K. Comparative Sport Development: Systems, Participation and Public И
Policy. Springer Science & Business Media, 2013. P. 4. ПРОЦЕСС
>
5
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
финансированию. Все это в сочетании с почти мгновенным перетеканием различных идей из государства в государство, активным заимствованием моделей управления из частной сферы в публичную, вызвало появление многочисленных и разнообразных систем управления спортом.
Неслучайно в литературе по сравнительно-правовым исследованиям национальных систем спорта отмечается принципиальная сложность осуществления всеобъемлющего сравнения, поскольку существуют достаточно существенные и многочисленные различия между ними6. Исходя из этого отдельное направление исследований составляют не описания сходства систем, а инвентаризация с подробным описанием их различий. При этом нередко из сравнения исключаются такие области физической культуры и спорта, как паралимпийское движение, коммерческое продвижение, а также физическое воспитание в образовательных организациях.
Способы, формы и источники финансирования являются существенными элементами национальных систем спорта, их организации и управления7.
Зарубежными исследователями при проведении анализа национальных систем финансирования ФКС предлагается классифицировать выгоды и расходы, связанные со спортом на несколько групп8. Среди таковых выделяют группы выгод: 1) прямо связанные со спортом (включая налоги), а также 2) социальные выгоды (здоровье, целостность общества). Расходы предлагается делить на 1) прямые, связанные со спортом (так называемые общественные фонды финансирования спорта), и 2) расходы, возникающие в связи с отказом публичного субъекта от доходов, которые бы он мог получить в связи с осуществлением деятельности в сфере физической культуры и спорта (таковые возникают в связи предоставлением субсидий из бюджетов и налоговых льгот). Учесть все влияние финансирования на национальную спортивную систему сложно, особенно в части учета нематериальных выгод, таких как растущее благополучие и здоровье людей9.
В зарубежных научных источниках при проведении сравнительно-правовых исследований предлагается10 анализировать национальные системы финансирования спорта по таким критериям, как: 1) общие положения, касающиеся финансирования спорта в государстве; 2) основные категории выгод и расходов; 3) основы политики финансирования спорта; 4) финансирование возможностей занятия общедоступным спортом; 5) влияние на свободу занятия спортом; 6) правовые и (или) налоговые стимулы массового спорта.
Существуют различные классификации моделей финансирования физической культуры и спорта, например, по характеру формы собственности источ-
6 Hallmann K, Petry K. Op. dt. P. 2.
7 Обычно выделяют «четыре главных источника финансирования ФКС: бюджеты высших уровней власти; региональные бюджеты; деньги от спонсоров и деньги от граждан, которые покупают абонементы в спортзалы, оплачивают секции и т.д.» (Косова Ю. А. Организационно-экономические основы развития материально-технической базы физической культуры и спорта : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05. М., 2012. С. 97).
8 Hallmann K., Petry K. Op. dt. P. 4.
9 Hallmann K., Petry K. Op. dt. P. 4.
10 Hallmann K., Petry K. Op. dt. P. 3.
УНИВЕРСИТЕТА Особенности финансирования физической культуры 1Э.7
имени o.e. кугафина(мгюА) и спорта в России и за рубежом
ников, из которых осуществляется финансирование: государственная, муниципальная, частная и смешанная; по отношению к источников к государственным и муниципальным публичным фондам: бюджетные и внебюджетные, а также смешанные модели.
В отечественной литературе обращается внимание на недостаточную прозрачность внебюджетного финансирования как такового, поскольку «задействованы разные источники и на разных условиях, а именно — этими источниками могут быть: доходы физкультурно-спортивных организаций от их собственной финансово-хозяйственной деятельности; поступления из разнообразных внебюджетных фондов содействия развитию ФКС; поступления от спонсоров, спортивных лотерей, прямых вложений граждан; другие доходы, не запрещенные законодательством; налоговые и иные льготы»11.
Следует иметь в виду разнородность соответствующих источников и необходимость устанавливать требования о публичности финансовой отчетности с учетом особенностей каждого из перечисленных источников. Прозрачность финансирования в данном случае должна обеспечиваться реализацией сложного системного комплекса мер (требованиями законодательства в области физической культуры и спорта, общими положениями бюджетного и налогового законодательства, а также законодательства о бухгалтерском учете и финансовой отчетности, соответствующими международными стандартами, в том числе связанными с раскрытием информации).
В зависимости от используемых государством типов инструментов финансирования может быть выделена прямая и косвенная модель финансирования.
Исследователи нередко обоснованно рассматривают финансирование как один из элементов модели государственного управления физической культурой и спортом. Традиционно в зависимости от степени вмешательства государства выделяют три модели управления указанной сферой: 1) интервенционистская12, предполагающая полное вмешательство (китайская); 2) либеральная — полное невмешательство, децентрализованная система (американская); 3) смешанная модель (европейская). Следует отметить, что любое выделение моделей и отнесение к ним национальных систем отдельных государств носит условный характер и имеет своей целью лучше раскрыть при типизации особенности национальных систем финансирования физической культуры и спорта, а также осуществить их сопоставление. Не случайно можно встретить точку зрения13, что существуют
11
Косова Ю. А. Указ. соч. С. 97.
СП
12 Подобный термин используется в работе А. И. Понкиной, которая ссылается на работу
А.-Н. Чакера. См.: Понкина А. И. Государственное управление и автономная институа- ^
лизация в области спорта / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов Рос- m
сии; Национальное объединение спортивных юристов Российской Федерации. М., 2013. j
143 с. ; ChakerA.-N. Bonne gouvernance dans le sport. Une etude europeenne [Эффектив- m
ное управление в спорте. Исследование европейского опыта]. Strasbourg : Editions du П
Conseil de l'Europe, 2004. P. 10—11. А
Ш □
13 Материалы к заседанию Совета при Президенте Российской Федерации по развитию
физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению И
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
всего две модели финансирования спорта (американская и европейская), а все остальные (азиатские и латиноамериканские) «тяготеют» к одной из основных моделей.
Для американской модели управления спортом характерно практически полное отсутствие прямого финансирования из государственного бюджета, обеспечение финансирования из внебюджетных источников осуществляется посредством широкого инструментария налоговых льгот, предоставляемых частным субъектам.
Смешанная модель управления предполагает, что «общественные спортивные организации смогут самостоятельно формировать состав команд, определять стратегию и тактику подготовки, а также получать доходы за счет выпуска и реализации сувенирной продукции и спортивной атрибутики; заключения рекламных контрактов; продажи прав на спортсменов и тренеров и т.д.»14. При подобном подходе общественным спортивным организациям предоставляется «возможность получения доходов, а также формирования инвестиционного портфеля и инвестиционной привлекательности»15.
Также предпринимаются попытки выделения азиатской модели управления физической культурой и спортом на основе анализа подходов Японии, КНР, Южной Кореи16. Однако какой-либо специфики в финансировании системы физической культуры и спорта модель не предусматривает.
Следует отметить, что экспертами признается наличие общих черт в различных моделях финансирования по отдельным областям ФКС, например, «общим для обеих моделей является то, что массовый, детско-юношеский спорт, оздоровительное движение в значительной мере финансируются из местных бюджетов»17. Таким образом, следует выделять подсистемы в общей системе финансирования ФКС.
Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани «Международный опыт развития массового и детско-юношеского спорта». Казань, 2009. С. 27.
14 Головчанская Е. Э., Клеймёнычева И. Д. Спорт как экономическая деятельность: проблемы управления и финансирования // Новая экономика. 2013. № 2. С. 360.
15 Головчанская Е. Э., Клеймёнычева И. Д. Указ. соч.
16 При этом предлагается относить к ее основным характерным чертам: «1) активную поддержку физической культуры и спорта. Сочетание общественных и государственных начал как основы национальных систем физического воспитания; 2) глубокую и неразрывную связь с культурными, религиозно-философскими учениями (буддизм, даосизм, индуизм, конфуцианство и др.), национально-психологическими особенностями, укладом жизни общества; 3) устойчиввую тенденцию популяризации и дальнейшего развития традиционных систем психофизической подготовки на Западе и во всем мире с их культурно-философскими и религиозными основами» (Сагалеев А. С., Дуринов А. Е., Хамаганов Б. П. Азиатская модель управления физической культурой и спортом // Вестник Бурятского университета. 2011. № 3. С. 134).
17 Так, «в США школьный, студенческий и массовый спорт целиком является прерогативой местной власти. Основную долю расходов на детско-юношеский и студенческий спорт несут местные бюджеты в Канаде, Франции, Италии, Финляндии и ряде других стран» (Материалы к заседанию Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению
УНИВЕРСИТЕТА Особенности финансирования физической культуры имени o.e. кугафина(мгюА) и спорта в России и за рубежом
В литературе встречается также упоминание бразильской модели управления и финансирования физической культуры и спорта. Так, отмечается18, что для данной модели характерно возложение финансирования спортивных мероприятий и спортивных организаций на спонсоров, которым государством предоставляются меры налоговой поддержки (вычеты из подлежащей уплате суммы налога в размере определенного процента, который может переводиться в специализированные организации, аккредитованные при Министерстве спорта Бразилии). Само государство осуществляет создание и эксплуатацию объектов спортивной инфраструктуры. Данная модель получила свое название в связи с ее использованием при подготовке и проведении Олимпийских игр 2016 г. и чемпионата мира по футболу 2014 года19. Таким образом, по мнению некоторых авторов, используется новый механизм финансирования, который предполагает децентрализацию. В данном случае отсутствуют организации-заказчики, получающие финансовые средства и распоряжающиеся ими. Следует согласиться, что бразильская модель более близка к американской модели по роли и значению налоговых стимулов для обеспечения финансирования физической культуры и спорта, т.е. более тяготеет к ней.
Анализ существующих моделей, в том числе американской, не позволяет утверждать, что роль государства должна полностью исполнятся частными инвесторами. При этом в настоящее время во многих современных государствах, в том числе членах ЕАЭС, достаточно остро стоит в вопрос об оптимальной модели финансирования ФКС, а также в целом проблема поиска новых источников финансирования исполнения социальных функций государства. Активно предлагаются к использованию модели государственно-частного партнерства в различных социальных областях (здравоохранении, образовании, культуре, спорте). Часть общественных услуг, представлявшихся ранее безвозмездно, становятся платными. Неизбежно встает вопрос о границах платности и бесплатности, а также об источниках покрытия расходов, связанных с оказанием бесплатных услуг.
В белорусской литературе предлагается осуществить пересмотр «существующих в государстве подходов в управлении спортом путем увеличения роли общественных спортивных организаций (как принято в развитых странах) в экономической деятельности спортивной отрасли»20. Таким образом, предлагается к использованию смешанная модель управления спортом, предполагающая определенный баланс между концепциями полного вмешательства и невмешательства. Подобный подход используется в некоторых европейских государствах. В российских исследованиях также предлагается следовать в общем тренде развития европейских систем финансирования физической культуры и спорта. В то g же время, как показывает анализ зарубежного опыта, в некоторых современных
л
m
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII j
Всемирной летней универсиады 2013 года в г Казани «Международный опыт развития ^
массового и детско-юношеского спорта». С. 27). П
18 Алтухов С. В. Модели государственного участия в управлении спортом // URL: http://21biz. А
ru/modeli-gosudarstveenogo-uchastiya-v-upravlenii-sportom/.
Ш □
19 Алтухов С. В. Указ. соч. И
20 Головчанская Е. Э., Клеймёнычева И. Д. Указ. соч. С. 360. ПРОЦЕСС
>
в Ж УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
государствах создаются специальные субъекты, осуществляющие управление аккумулированием, распределением и расходованием государственных и частных средств, поступающих в специальные фонды. Возможно, что в будущем подобная модель финансирования будет реализована и в других государствах, что вызовет перераспределение государственных функций по реализации мер финансовой поддержки субъектам в сфере физической культуры и спорта от соответствующего министерства к специализированному институту развития21.
Анализ зарубежных подходов и отечественного опыта правового регулирования финансирования физической культуры и спорта позволяет сделать вывод, что в их основе лежат приоритеты социальной политики, в том числе в сфере ФКС, здравоохранения, социального обеспечения, образования, занятости. При этом учитывается реализуемая государством бюджетная и налоговая политика.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Алтухов С. В. Модели государственного участия в управлении спортом // URL: http://21biz.ru/modeli-gosudarstveenogo-uchastiya-v-upravlenii-sportom/.
2. Головчанская Е. Э., Клеймёнычева И. Д. Спорт как экономическая деятельность: проблемы управления и финансирования // Новая экономика. — 2013. — № 2.
3. Косова Ю. А. Организационно-экономические основы развития материально-технической базы физической культуры и спорта : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05. — М., 2012.
4. Понкина А. И. Государственное управление и автономная институализация в области спорта / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России ; Национальное объединение спортивных юристов Российской Федерации. — М., 2013.
5. Сагалеев А. С., Дуринов А. Е., Хамаганов Б. П. Азиатская модель управления физической культурой и спортом // Вестник Бурятского университета. — 2011. — № 3.
6. ChakerA.-N. Bonne gouvernance dans le sport. Une etude europeenne [Эффективное управление в спорте. Исследование европейского опыта]. — Strasbourg : Editions du Conseil de l'Europe, 2004.
7. Hallmann K., Petry K. Comparative Sport Development: Systems, Participation and Public Policy. Springer Science & Business Media, 2013.
21 Аналогичное перераспределение произошло в сфере поддержки малого и среднего бизнеса.
