CC BY
164
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 1. С. 115-120.
УДК 338.246.025
ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
STATE GOVERNMENT JOB INSTITUTIONS SUBORDINATED
А.М. Попович A.M. Popovich
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского А.В. Мельников A.V. Melnikov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Министерство природных ресурсов и экологии Омской области
Рассматриваются особенности деятельности государственных подведомственных учреждений. Делается акцент на государственном задании, которое является основой осуществления деятельности учреждения, а также оценки необходимости и эффективности его функционирования. Представлены два подхода к формированию государственного задания, которые сложились в настоящее время в России. Также определяются принципы, которые рекомендуется использовать при формировании состава показателей у слуги (работы).
The article discusses the features of the state sub-agencies. The focus is on the state task, which is the basis of the activities of the institution, as well as the basis for evaluating the need for and the effectiveness of its operation. Two approaches that have been established at the present time in Russia to the formation of the state job. And also defines the principles that should be used in the composition of indicators services (work).
Ключевые слова: деятельность, принципы, государственное подведомственное учреждение, государственное задание, услуга, работа, показатель.
Key words: activity, foundations, state sub-agency, state task, service, work, figure.
В настоящее время в ходе продолжающихся изменений норм, требований, определяющих основы деятельности государственных подведомственных учреждений, изменяются их «правила игры». Под подведомственными учреждениями будем понимать учреждения, созданные органами власти для выполнения определенных работ (оказания услуг), проведения мероприятий в той же сфере, что и сам орган (социальная сфера, образование, строительство, экология и др.). При этом выделяются следующие типы учреждений: казенное, бюджетное и автономное.
В соответствии с законодательством казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения
реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Бюджетное учреждение понимается как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий государственных органов или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
© А.М. Попович, А.В. Мельников, 2013
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения, реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий государственных органов или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами [1].
В последние годы в Российской Федерации органами власти реализуется бюджетная политика, ориентированная на результат. В связи с чем на всех уровнях управления применяется программно-целевой метод. В рамках данного метода разрабатываются различные целевые программы (федеральные, региональные, ведомственные, долгосрочные, адресные инвестиционные). Государственным подведомственным учреждениям отраслевые органы власти разрабатывают и утверждают государственные задания на выполнение работ и (или) оказание услуг. В зависимости от типа учрежде-
ния наличие государственного задания является обязательным или же на усмотрение соответствующего органа государственной власти.
Кроме того, государственные учреждения имеют право заниматься предпринимательской деятельностью. В настоящее время не определено понятие предпринимательской деятельности государственных учреждений. Поэтому под предпринимательской деятельностью будем понимать самостоятельную, осуществляемую на свой риск экономическую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом и (или) нематериальными активами, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг в установленном законодательством порядке [2].
Нами предлагается схема, комплексно отражающая деятельность учреждения (рис.). На схеме видно, что государственные учреждения находятся в своего рода промежуточном положении: между государственным и негосударственным секторами национальной экономики. Это выражается в том, что они могут заниматься предпринимательской деятельностью, а также ответственны за достижение результатов, которые им устанавливают отраслевые органы власти.
Бюджетные
инвестиции
Целевые
субсидии
Орган государственной власти
С АРС Д У С О Г т ует § али е р ГВЕННУЮ ПОЛИТИКУ
для этого имеет право создавать ГОСУДАРСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ (которое выполняет функции органа государственной власти)
БЮДЖЕТНОЕ
АВТОНОМНОЕ
выполняет ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАДАНИЕ по ОКАЗАНИЮ УСЛУГ и (или)
ВЫПОЛНЕНИЮ РАБОТ
»_____
КАЗЕННОЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
в рамках БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ (в рамках программно-целевого подхода)
Деятельность государственных подоедомственных учреждений
При этом для каждой из этих видов дея- Выделяются следующие принципы бюд-
тельности, бюджетной и предпринимательской, жетного законодательства, которым должно
действуют свои принципы. следовать учреждение:
- принцип единства бюджетной системы
РФ;
- принцип закрепления расходов;
- принцип относительной бюджетной самостоятельности;
- принцип полноты отражения доходов и расходов;
- принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;
- принцип прозрачности (открытости);
- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;
- принцип подведомственности расходов бюджетов;
- принцип единства кассы.
Так как учреждения имеют право заниматься предпринимательской деятельностью, то они, как и любая другая организация, осуществляющая свою деятельность с целью получения прибыли, руководствуются следующими принципами:
1) свободный выбор деятельности;
2) самостоятельное формирование программы деятельности и выбор поставщиков и потребителей вырабатываемой продукции, установление цен соответственно законодательству;
3) свободный наем работников;
4) привлечение и использование материально-технических, финансовых, трудовых ресурсов;
5) свободное распоряжение прибылью, которая остается после внесения платежей, установленных законодательством.
Согласно изменениям в законодательстве автономные и бюджетные учреждения получают средства из бюджета на оказание определенных услуг (выполнение работ) в форме субсидий на выполнение государственного задания. При этом автономные и бюджетные учреждения в обязательном порядке получают бюджетные средства только при наличии государственного задания; казенные учреждения - по решению органа государственной власти, осуществляющего функции или полномочия учредителя. Финансирование казенных учреждение осуществляется в форме смет.
Государственное задание утверждается органом власти либо на оказание государственных услуг, либо на выполнение работ и представляет собой ключевой управленческий и мотивационный инструмент, а также является основой для финансового обеспечения деятельности учреждения. И после выполнения государственного задания оценивается результативность деятельности учреждения. Под услу-
гой понимается результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица - получателя услуги. Работа - это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом.
При определении государственного задания учреждению орган власти должен:
1) сформировать перечни государственных услуг (работ) в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий в соответствующих сферах деятельности;
2) определить размер нормативных затрат на оказание государственных услуг (работ) и нормативных затрат на содержание имущества;
3) сформировать, утвердить и реализовать государственные задания на оказание услуг (выполнение работ), предоставить субсидии;
4) осуществлять мониторинг и контроль исполнения государственного задания и отчет о результатах реализации федерального закона [3].
Перечни отраслевых услуг (работ) определяются отраслевым органом власти. Так, на уровне субъектов утверждаются законы о региональных стандартах, которые определяют требования к услугам (работам) (не во всех регионах страны). Такими требованиями являются:
- наименование государственной услуги (работы);
- цели оказания (выполнения) государственной услуги (работы);
- категории потребителей государственной услуги (работы);
- основные показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказания (выполнения) государственной услуги (работы);
- правовые основы оказания (выполнения) государственной услуги (работы) и др.
В субъектах Российской Федерации существует различное представление о формах, содержании стандартов и государственного задания по оказанию услуг (выполнению работ). При этом учредитель самостоятельно определяет: выполняет ли учреждение работу или оказывает услугу. К тому же учреждение может выполнять одну услугу (работу) или несколько или работу и услугу одновременно.
Услуга обладает следующими свойствами:
- неосязаемость (ее невозможно увидеть, попробовать на вкус, услышать или понюхать до момента приобретения);
- неотделимость от источника;
- непостоянство качества (качество услуги колеблется в широких пределах в зависи-
мости от поставщиков, а также от времени и места оказания);
- несохраняемость;
- стоимостные показатели оценки оказания услуги (характерно для организаций, оказывающих услуги платно).
Услуги, которые оказывают учреждения при выполнении государственного задания, обладают дополнительным свойством: потребителей услуг можно определить по признакам (возрасту, статусу и т. д.).
Работе присущи несколько иные признаки в отличие от услуги:
- контрактом определены требованиям к результатам выполнения работы и ее качеству;
- отделимость от источника;
- стоимостные показатели оценки выполнения работы (характерно для организаций, выполняющих работы на платной основе).
Работы, выполняемые государственными учреждениями, дополняются следующим свойством: неопределенный круг потребителей.
Услуги и работы, осуществляемые государственными подведомственными учреждениями, обладают следующими общими признаками:
• социальная (культурная, экологическая и иная) значимость;
• эффективность их оказания можно определить только через несколько лет при формировании информационной базы;
• бесплатность предоставления (на оказание услуги (выполнение работы) выделяются деньги из соответствующего бюджета);
• сложность обеспечения качества, так как оно зависит от способностей, навыков и умений сотрудников учреждения, а также беспринципный подход выполнения работы (оказания услуги).
А так как государственное задание утверждается с целью достижения определенных результатов, то для услуг (работ) определяется состав показателей, характеризующих объем и качество (содержание). При определении состава показателей мы рекомендуем соблюдать следующие принципы:
- практичность (возможность рассчитать; наличие необходимых источников информации; использование тех показателей, которые наиболее полно отражали бы содержание деятельности учреждения на практике);
- практическое содержания деятельности учреждения;
- простота (однозначность понимания);
- оптимальность (небольшое количество показателей, наиболее полно отражающих содержание и назначение услуги (работы));
- результативность (показатель должен соответствовать достижению целей, реализа-
ции задач, мероприятий, достижению целевых индикаторов и показателей государственных программ, иных программ в соответствующей сфере либо быть направленным на это);
- достижимость (значение показателя должно соответствовать имеющимся в наличии финансовым, производственным и прочим ресурсам; в противном случае слишком высокое значение показателя может впоследствии отрицательно повлиять на функционирование организации);
- информативность (способность по динамике показателя проследить за изменениями и определить их направленность);
- учет мнения потребителей (связано с тем, что услуга или работа направлены на удовлетворение потребностей, нужд общества, нынешнего и будущего поколений);
- социальная (культурная, экологическая или иная) значимость (зависит от той сферы, в которой функционирует учреждение).
Для выполнения государственного задания автономные и бюджетные учреждения получают средства из бюджета в форме субсидий. Для определения размера субсидии орган власти, а также учреждение осуществляет расчет.
Размер субсидии складывается из затрат, направленных на оказание услуги (выполнение работы), включая расходы на содержание имущества, необходимого для оказания данной услуги (выполнения работы) и входящего в перечень недвижимого или перечень особо ценного движимого имущества, и на содержание имущества учреждения. Дополнительно можно выделить такую группу затрат, как обеспечение функционирования учреждения (в таблице представлен возможный полный перечень затрат учреждения).
Из таблицы видно, что не все затраты можно отнести только на определенные группы затрат: часть затрат делится сразу на несколько групп. Поэтому не так просто заранее определить, сколько затрат пойдет на оказание услуг (выполнение работ) и на содержание имущества.
В случае оказания учреждением нескольких государственных услуг (выполнения нескольких государственных работ) затраты на их содержание подразделяются на:
1) прямые затраты, непосредственно связанные с оказанием услуг (выполнением работ);
2) общехозяйственные расходы, накладные расходы и издержки обращения, за исключением расходов, которые учитываются в составе затрат на содержание имущества (к ним можно отнести затраты на обеспечение функционирования учреждения).
Затраты учреждения
Наименование затрат [3] Затраты на оказание услуги (выполнение работы) Затраты на содержание имущества учреждения Затраты на обеспечение функционирования учреждения
Заработная плата + +
Прочие выплаты + +
Начисления на выплаты по оплате труда + +
Услуги связи + +
Транспортные услуги + +
Коммунальные услуги + + +
Аренда за пользование имуществом +
Работы, услуги по содержанию имущества +
Прочие работы, услуги + + +
Налог на имущество +
Транспортный налог +
Земельный налог +
Приобретение медикаментов +
Приобретение горюче-смазочных материалов + + +
Приобретение других расходных материалов + + +
Прочие расходы +
Расчет нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) может осуществляться с использованием различных методов либо их комбинации:
• нормативный метод (метод прямого счета);
• структурный метод (для отдельных статей затрат);
• экспертный метод (для отдельных статей затрат);
• метода «первоначальных нормативных затрат»1 [4];
• индексный метод.
Дополнительно следует отметить, что сейчас в России нет единых требований к форме и содержанию государственного задания учреждения. Поэтому в настоящее время на практике сложилось два подхода [5]:
1) в одних субъектах Российской Федерации формируется государственное задание, в которое может включаться одновременно сразу несколько услуг (работ) без определения показателей и субсидий по каждой;
2) в других регионах, наоборот, для каждой услуги (работы) определяются показатели, субсидия.
Первый подход, в отличие от второго, с практической точки зрения является более удобным и целесообразным по следующим причинам.
1. Деятельность учреждения можно разделить на два направления по содержанию:
а) осуществление работ, мероприятий, ради которых оно было создано (может быть одного характера, а может быть нескольких; это основная деятельность);
б) обеспечение деятельности (касается работы формального характера, т. е. налогов, пошлин и т. п., а также обслуживания транспорта, помещений, офисной техники и имущества, что характерно для любой организации независимо от сектора национальной экономики; это обеспечивающая и обслуживающая деятельность).
2. Так как деятельность учреждения складывается из нескольких направлений, то заранее невозможно точно определить, какие затраты и в каком объеме пойдут на ту или иную деятельность (см. табл.). В этом случае учреждение зависит от изменения условий, факторов внешней среды, и, соответственно, ему приходится реагировать на них. А так как все статьи расходов закреплены в соответствующем документе, то это повлечет за собой корректировку не только финансовых показателей, но и показателей государственного задания, так как, согласно нормативно -правовым документам, государственное задание и объем средств на его выполнение имеют по взаимосвязи однонаправленный ха-
рактер. Кроме того, не по всем направлениям возможны показатели объема, качества или содержания, то есть где-то будет только одна категория.
3. Так как для оценки исполнения государственного задания по оказанию услуг (выполнению работ) применяются показатели, отражающие их специфику, то в результате объединения услуг (работ) в одной субсидии возможно будет совокупно оценить результаты выполнения задания. В свою очередь, это дает возможность учреждению уйти от лишней работы в части составления и представления отчетов по государственному заданию и использованию субсидии на его выполнение, частому изменению плана финансово-хозяйственной деятельности в разрезе статей расходов (в случае наличия субсидии по каждой услуге (работе)). Такое объединение услуг (работ) в государственном задании позволит учреждению заниматься той работой или оказывать ту услугу, ради которой оно было создано органом власти.
Вместо объединения в одной субсидии нескольких услуг (работ) учреждения можно пойти по пути создания такой услуги (работы), которая интегрировала бы все направления деятельности. Это позволит впоследствии упростить работу учреждений и органов государственной власти.
Таким образом, в настоящее время государственные подведомственные учреждения находятся на переходном этапе, и поэтому важно изначально определить, какие услуги или работы они будут осуществлять, чтобы впоследствии избежать лишней работы, учитывая
требования нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней. Кроме того, учреждения имеют право дополнительно заниматься предпринимательской деятельностью,
и, следовательно, им нужно учитывать принципы, свойственные как бюджетной сфере, так и предпринимательской деятельности.
Примечания.
1. Только в рамках переходного периода.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс ».
2. Сергеева И. В., Сергеев Е. А. Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений. - М. : ООО «Статус-Кво 97», 2006.
3. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 180н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. - иКЬ : http://www.bus.gov.ru.
