CC BY
99
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 35(250). Право. Вып. 30. С. 44-48.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Т. Б. Смашникова
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ОТНОШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Исследуются особенности и направления развития миграционного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь. Отмечаются положительные тенденции в государственном противодействии незаконной миграции в указанных странах в связи с принятием новых административно-правовых актов, регулирующих миграционные отношения.
Ключевые слова: незаконная миграция, противодействие незаконной миграции, новое миграционное законодательство.
Если в начале 90-х гг. прошлого века основной проблемой Российской Федерации и Республики Беларусь в миграционной сфере являлось обеспечение прав вынужденных мигрантов, то в последние десять лет акцент в миграционной политике указанных государств объективно сместился в сторону противодействия незаконной миграции и ее негативным последствиям1. Активное формирование в России и Беларуси миграционного законодательства началось в 1990-х гг., его развитие было преимущественно связано с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев). В последние годы внимание законодателя обоих государств в большей степени сосредоточено на вопросах трудовой иммиграции и оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность, возвращения в Российскую Федерацию и Республику Беларусь соотечественников, проживающих за рубежом, противодействия и борьбы с незаконной миграцией и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующих систем миграционного контроля и учета.
В Российской Федерации регулирование миграционных отношений обеспечивают такие законы, как Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 26 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Кроме того, следует отметить два
федеральных закона, специально направленных на регулирование правового статуса мигрантов: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» и Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах». Отдельные нормы, регулирующие отношения, связанные с перемещением населения, содержатся также в Федеральном законе от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации и других.
Принятые и действующие в 2002 и 2004 гг. миграционные законы превращали легализацию пребывания и занятости иностранных работников в длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую вообще непреодолимую как для самих мигрантов, так и для их работодателей. В результате около 90 % иностранных трудовых мигрантов в России являлись нелегалами, не имея регистрации по месту пребывания (проживания) или разрешения на работу либо и того, и другого. По оценкам экспертов, общая численность незаконных мигрантов составляла в России на момент принятия нового миграционного законодательства в 2006 г. не менее 5,5 млн человек, по данным МВД России — 10 млн2.
С 2006 г. в России началось кардинальное изменение миграционного законодательства, его обновление было обусловлено политическими, социально-экономическими факторами, отразившимися на изменении причин миграции. Новое миграционное законодательство представлено Федеральным законом от 18 июля
2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», который был принят в целях совершенствования системы сбора данных, касающихся пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, обеспечения полноты и всесторонности учета миграционных процессов, Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”», Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции», Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)».
Принятие указанных законов позволило решить многие задачи, касающиеся упорядочения въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранцев, установления паспортновизового режима проживания на территории государства, определения порядка регистрации лиц по месту жительства и месту пребывания. Ими предусматривается также централизованный учет (создание единого банка данных) иностранцев, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, устанавливаются меры ответственности за незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации и незаконное нахождение на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства.
Основное достоинство нового миграционного законодательства — введение уведомительного оформления мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет. Главная цель этой меры — значительное сокращение незаконной миграции, повышение уровня легализации временных трудовых мигрантов.
Другой положительной чертой законодательства в миграционной сфере является предоставление мигранту, прибывшему в Россию в безвизовом порядке, возможности самостоятельно по-
лучить разрешение на работу в короткий срок (в течение 10 дней) и по упрощенной процедуре. Данное нововведение направленно на постепенное уменьшение теневой занятости и, соответственно, сокращение теневых секторов экономики.
Законность нахождения мигрантов в России в настоящее время зависит в основном от их самостоятельных действий. В соответствии с правилами пребывания и проживания на территории Российской Федерации самостоятельное изменение иностранным гражданином своего правового статуса или его незаконное установление является нарушением миграционного законодательства и предусматривает применение мер административного воздействия вплоть до выдворения иммигранта из страны согласно ст. 18.8, 18.10, 18.11 и 18.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Наряду с мерами, связанными с существенной либерализацией процедур приобретения легального статуса определенными группами трудовых мигрантов, российское законодательство содержит и ограничительно-регулятивные положения, позволившие Правительству РФ принять постановление, устанавливающее ограничительные меры в отношении отдельных категорий иностранных работников на рынках и в розничной торговле. Предпринимая попытку защиты прав и интересов российских работников, новая редакция Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вводит понятие «допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами». По закону эта доля регулируется постановлениями Правительства РФ и может касаться как всей России, так и ее отдельных ре-гионов3.
Существенная роль в области регулирования миграционных отношений отводится подзаконным нормативным правовым актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. К их числу относятся постановления Правительства РФ: «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности
пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», «О миграционной карте», «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации», «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации», «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», постановление Минтруда России «Об утверждении Порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», приказы МВД России «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства», «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию», приказ МВД России и ФСБ России «Об утверждении образца бланка миграционной карты и технических требований к его изготовлению».
В значительной степени принятие перечисленных выше актов обусловлено наличием в области регулирования миграции большого количества административных процедур (квотирование, разрешение, регистрация, учет, контроль, депортация и т. д.), что во многом связано с природой самих миграционных отношений, существенную роль в которых играет государство в лице его органов исполнительной власти. Так, с помощью подзаконных нормативных правовых актов регулируется порядок введения и действия миграционных карт, утверждаются правила расходования средств из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо ад-
министративному выдворению незаконно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства при невозможности установления приглашающей стороны. Кроме того, указанными актами определяется порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, разрешений на работу, разрешений на временное проживание в Российской Федерации, видов на жительство; устанавливаются размеры квот приема в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства для осуществления трудовой деятельности; определяются перспективные территории для расселения мигрантов; регламентируется порядок предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан на период их пребывания в Российской Федерации.
В Беларуси процесс формирования миграционного национального законодательства начался после объявления независимости Республики Беларусь в 1990 г. После распада СССР Беларусь вследствие открытых границ с дружественными советскими республиками оказалась вовлеченной в массовые миграционные процессы. Конституция Республики Беларусь в ст. 11 устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами4. Первым правовым документом административного миграционного законодательства стал Закон Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. «О гражданстве Республики Беларусь», который определил правовые основы государственного регулирования в области гражданства Беларуси, установил компетенцию государственных органов, а также права и обязанности граждан.
Изначально миграционные процессы в Беларуси регламентировались законами Республики Беларусь «О национальных меньшинствах» (1992 г.), «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» (1993 г.) «О беженцах» (1995 г.), «Об иммиграции» (1998 г., утратил силу в 2006 г.). Закон Республики Беларусь «Об иммиграции» имел огромное значение, определяя правовые основы иммиграции в страну, получения иностранцами разрешения на постоянное проживание, регламентируя про-
цедуру депортации. Приведенный Закон определил основные понятия: иммигрант, иммиграция, в том числе незаконная, установил правовой статус иммигранта. В нем предусматривалась ответственность за нарушения иммиграционного законодательства: иностранцами — за нарушения иммиграционного законодательства, гражданами Беларуси — за оказание иностранцам содействия в незаконном въезде, пребывании, транзитном проезде, в том числе должностными лицами — за незаконный прием на работу иностранца или содействие в этом, сокрытие достоверно известных фактов въезда иностранцев в Республику Беларусь.
С целью приведения нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями названных законов, а также для более эффективного регулирования вопросов иммиграции на территорию Беларуси, выдачи разрешений на постоянное жительство и временное проживание, разрешений на право заниматься трудовой деятельностью, а также в целях законного применения мер административного принуждения к незаконным мигрантам Правительство Республики Беларусь приняло ряд постановлений: от 16 сентября 2002 г. № 1258 «Об упорядочении трудовой и предпринимательской деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Республики Беларусь», от 19 января 2006 г. № 63 «Об утверждении Правил транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Республики Беларусь», от 20 января 2006 г. № 73 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», от 3 февраля 2006 г. № 144 «Об утверждении Положения о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь», от 3 февраля 2006 г. № 146 «Об утверждении Положения
о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь по вопросам депортации иностранных граждан и лиц без гражданства», от 15 марта 2007 г. № 333 «Об утверждении Положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства».
Как и в Российской Федерации, миграционное законодательство Республики Беларусь было об-
новлено. Новые редакции законов Республики Беларусь «О национальных меньшинствах», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства», «О внешней трудовой миграции» более четко регламентируют права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства (иностранцев) на территории страны. В соответствии с этими законами иностранцы подразделяются на временно пребывающих, постоянно или временно проживающих на территории Республики Беларусь, в них определяется порядок въезда иностранцев в страну и выезда из нее. Исходя из соображений безопасности и учитывая международный опыт, законодатель устанавливает случаи, когда иностранцам не разрешается въезд в Беларусь или их право на въезд может быть ограничено.
С 1 марта 2007 г. специальным законом5 введен в действие новый Кодекс об административных правонарушениях в Республике Беларусь и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г., устанавливающие порядок административного процесса, права и обязанности его участников, а также порядок исполнения административного взыскания. Административным законодательством введена депортация иностранца с территории Республики Беларусь за совершение административного правонарушения.
Национальной программой демографической безопасности Республики Беларусь на 20072010 гг.6 определены задачи в области регулирования внешних миграционных потоков: обеспечить положительное сальдо внешней миграции; всемерно содействовать оформлению документов для въезда на постоянное жительство в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, которые имеют основания для приобретения гражданства Республики Беларусь в упрощенном порядке, а также лиц, идентифицирующих себя как белорусы; содействовать социально-бытовому обустройству иммигрантов и их интеграции в белорусское общество; создавать экономические условия для сокращения эмиграции и сохранения научнотехнического, интеллектуального и творческого потенциала страны и стимулировать возвратность внешних трудовых потоков; предотвращать и пресекать незаконную миграцию.
Во исполнение указанной программы миграционное законодательство Беларуси было
усовершенствовано, в частности, были приняты: Указ Президента РБ «О документировании населения Республики Беларусь», постановления Совета Министров Республики Беларусь (2010 г.) «Об утверждении Положения о порядке получения органами внутренних дел документов и (или) сведений, подтверждающих, что брак с гражданином Республики Беларусь либо иностранным гражданином или лицом без гражданства, постоянно проживающими на территории Республики Беларусь, заключен исключительно в целях получения разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь», «Об утверждении Положения о порядке проведения идентификации личности иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывающего в Республику Беларусь и не имеющего документа для выезда за границу, и формы справки, подтверждающей личность иностранного гражданина или лица без гражданства», «О центральном банке данных учета иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Республике Беларусь», «Об утверждении Правил включения иностранных граждан и лиц без гражданства в Список лиц, которым отказано в выезде из Республики Беларусь, и исключения иностранных граждан и лиц без гражданства из этого списка, а также порядка ведения этого списка», постановление МВД Республики Беларусь «Об установлении формы специального разрешения на право разовой реализации товаров на рынках на территории Республики Беларусь иностранному гражданину или лицу без гражданства, временно пребывающим в Республике Беларусь».
На наш взгляд, в белорусском законодательстве нашли отражение все вопросы в сфере миграционных отношений, требующие правового регулирования. Противодействие нелегальной миграции в Республике Беларусь имеет действенную правовую основу, охватывая все возможные юридические ситуации, и не пред-
ставляет для государства сложной правоприменительной проблемы. Однако можно отметить серьезный недостаток миграционного законодательства Беларуси в части отсутствия нормативного акта об упрощенной процедуре получения гражданства Беларуси гражданами России.
Российскому законодателю также предстоит совершенствовать правовое регулирование миграционных процессов путем принятия новых нормативных правовых актов, к примеру, о признании брака, заключенного иностранцем с гражданином России с целью получения законного статуса мигранта, фиктивным, о порядке ведения списков лиц, пребывание которых на территории России нежелательно, об упрощенной процедуре получения гражданства.
Представляется целесообразным, по мнению автора, принять акт Союзного государства России и Беларуси7 о получении гражданами этих стран двойного гражданства, позволяющий преодолеть многочисленные бюрократические процедуры в сфере миграционных отношений.
Примечания
1 См.: Вишняков, В. Г. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ / В. Г. Вишняков, Л. В. Андриченко // Журн. рос. права. 2005. № 2.
2 См.: Хабриева, Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России / Т. Я. Хабриева, Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина // Там же. 2010. № 10.
3 См.: Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / под ред. Г. Витковской, А. Платоновой. М., 2009. С. 19-36.
4 Звязда. 1996. 27 ноября.
5 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 2/1305.
6 Там же. № 1/8434.
7 Федеральный закон «О ратификации Договора о создании Союзного государства» от 2 января 2000 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 146.
