CC BY
530
Галай Ю.Г. Синяева Н.А.
10. ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.01)
10.1. ОСНОВНЫЕ ЗАКОНЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ 1906 ГОДА И ОГРАНИЧЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Галай Юрий Григорьевич, д.ю.н., профессор.
Синяева Нателла Александровна, соискатель. Место учебы: Государственный университет - Высшая школа экономики, Нижегородский филиал. Sinyae-va_n@rambler.ru
Аннотация: Статья посвящена законодательной деятельности Ггосударственной думы и правительствующего Сената до 1917г. Рассматриваются процедурные и процессуальные положения работы указанных органов, а также проблемы и их разрешение, которые возникали в процессе работы.
Ключевые слова: Правительственный Сенат, основные законы Российской империи, император, Государственная дума, созыв Думы.
ORGANIC LAWS OF THE RUSSIAN EMPIRE AND STATE DUMA LEGISLATIVE POWER CONVICTION
Galay Yuri Grigorievich, Doctor of law, professor.
Sinyaeva Natella Alexandrovna, competitor. Place of study: State University - Higher school of economics, Nizhniy Novgorod branch. Sinyaeva_n@rambler.ru
Annotation: Article is devoted legislative activity of the State Duma and Governmental the Senate to 1917г. Procedural and remedial positions of work of the specified bodies, and also problems and their permission which arose in the course of work are considered.
Keywords: the Govermental Senate, organic laws of the Russian empire, the emperor, the State Duma, Duma convocation.
Основной из прерогатив Государственной думы начала ХХ столетия было законотворчество, и среди них положение о пересмотре Основных законов Российской империи. Этот вопрос вызвал жаркие споры в окружении Николая II, и такое право было изъято из компетенции Думы, что было признано ведущими российскими государствоведами как существенное ограничение её компетенции. Так, В. П. Алексеев считал, что «народные представители не должны быть лишены права изменения основных законов. Такое лишение ни с чем не сообразно и недопустимо в конституционном государстве»1.
1 Алексеев В. П. Первый русский парламент. М.: изд. Е. В. Кожевниковой и Е. А. Коломинцевой (Б-ка «Свободная Россия». № 30. Под общей ред. С. П. Мельгунова и П. М. Шестакова), 1906. -С. 21-22.
Учреждение Государственной думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он это делал через министров.
Члены палат в количестве не менее тридцати могли вносить «основные положения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили название «законодательные предположения»2. Они обсуждались палатой на предмет желательности. По учреждению 1905 г. дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому министру.
Наказ Государственной думы 1907 г. предоставил ее комиссиям право разрабатывать законопроект и при согласии министра на его разработку. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако, думские деятели указывали, что при такой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превращается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов .
В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии правительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно Положению, министры при принятии обязательства выработать законопроект должны были указывать срок выработки, при параллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в комиссии, а в общем собрании предписывалось заявлять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сообщать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу4.
Правительственные законопроекты вносились в Государственную думу, и одобренные там направлялись в Государственный совет, который мог их одобрить, отклонить или частично согласиться с ними. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах (ст. 51 Учреждения Государственной думы). На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу5. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете. Иначе законопроект после её решения передавался в Государственный совет. В законах не ука-
2 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. - Т. 1. - СПб., 1908. - С. 449.
3 Кризис самодержавия в России. 1895-1917. - Л.: 1984. - С. 505.
4 Дякин В. С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Разложение Третьеиюньской системы. Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1988. - С. 191.
5 Лазаревский Н. И. Русское государственное право. - СПб.,
1913. - С. 583.
зывалось, что в этом случае должна была делать верхняя палата. На практике она либо соглашалась с проектом в редакции Думы, либо его отклоняла6.
Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой.
В юридической литературе того времени поднимался вопрос о судьбе тех поступивших в Государственный совет законопроектов, которые ко времени закрытия занятий Думы не будут еще им рассмотрены7. Возможна ли преемственность в работах Государственной думы или же должна была быть признана реальность легислатур, в силу которой все незавершенные рассмотрением ко дню окончания полномочий Думы законопроекты теряют силу. Законодательного правила на этот счет не было. Примечательно, что некоторые члены Государственного совета высказали мнение о том, что преемственность легислатур вызовет накопление нерассмотренных дел ко дню вступления в полномочия новой Думы, поэтому новая Дума вынуждена будет разгребать старые дела (записка из группы центра Государственного совета «К вопросу о дальнейшем направлении дел, могущих оказаться нерассмотренными в Государственной думе ко времени окончания последней сессии Государственной думы настоящего созыва» (на правах рукописи)8. Очевидно, что закрепление правила о преемственности в работе Государственной думы могло бы устранить указанные пробелы в законодательстве.
Основные законы Российской империи 1906 г., сводя до минимума права Думы, в тоже время признавали за ней (как и за Государственным советом) право проверять полномочия своих членов по выборам, то есть право объявлять действительность или недействительность выборов и в последнем случае назначать выборы. Дума могла отменить выборы с любой стадии. Решение об аннулировании выборов она могла принять только большинством в 2/3 голосов. За Сенатом оставалось право рассмотрения жалоб на решения губернских избирательных комиссий. По избирательному закону 3 июня 1907 г. Государственная дума могла отменить лишь голосование в губернских избирательных собраниях.
По Основным государственным законам 1906 г. во главе государства стоял император. Он наделялся «верховной самодержавной властью». Его особа объявлялась священной и неприкосновенной». При этом император лично осуществлял «верховное управление», а «подчинённое управление» осуществлялось чиновниками и административными органами от его имени и по его повелениям.
Император назначал председателя Совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями (ст. 17 Основных законов 1906 г.), других чиновников !-!У классов и часть чиновников V класса по табели о рангах, в том числе председателя, вицепредседателя и половину членов Государственного совета и увольнял чиновников.
Монарх имел право председательствовать на заседаниях Совета министров, но делал это крайне редко. Он являлся «верховным руководителем внешних сношений... государства», объявлял войну и заключал
6 Там же. - С. 584.
7 Д. Щ. К вопросу о преемственности в работе Государственной думы // Право. - 1912. - № 20. - Стб. 1113.
8 Там же. - Стб. 1115.
мирные и иные договоры (ст. 13 Основных законов 1906 г.). При этом, как уже мы отмечали, военные кредиты назначались им же, а не законодательными палатами. Такое положение вещей не было свойственно западноевропейским государствам, где торговые договора заключались с согласия народных представителей. Что же касается других международных соглашений, то если соглашение обусловлено наложением на народ денежной суммы или уступкой, даже изменением государственной территории, то оно нуждается в согласии народного представительства. Король, например, мог заключить мир единолично, но согласится на контрибуцию не мог, не получив на это согласия народных представителей9. Такое отстранение парламента от внешней политики в то время предусматривалось лишь конституцией Японии.
Как справедливо отмечал В. М. Гессен, такая модель правового регулирования не отвечала практическим потребностям. Договоры часто требуют внесения изменений в законы, и может возникнуть ситуация, когда парламент отклонит законопроект, необходимый для исполнения договора и государство окажется не в состоянии исполнить надлежащим образом заключенный 10
договор .
Император являлся также «державным вождём российской армии и флота» и в качестве такового командовал ими, определял их устройство, издавал указы и дислокации войск, их обучении, переводе их на военное положение и т.п. Утверждённое императором в августе 1909 г. положение Совета министров именовало некоторые акты императора по военным вопросам «военными законами» Российский император обладал большими правами в военной области по сравнению с другими европейскими монархами11.
Император определял время ежегодных сессий законодательных палат, распускал Государственную думу и выборную часть Государственного совета. Все Государственные думы, прекратившие существование при монархии, были распущены императором. При роспуске император тем же указом должен был назначить новые выборы и дату созыва Думы. При роспуске Государственной думы первого созыва не был назначен срок выборов, что послужило формальным поводом Выборгского воззвания. Между роспуском первой Государственной думы и созывом второй прошло свыше 7 месяцев. При последующих роспусках срок выборов назначался.
Согласно ст. 87 Основных законов 1906 г. «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета и Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу соответствующий принятой мере законопроект или его примут Государственная дума или Государственный совет».
9 Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: 1908. - С. 16.
10 Гессен В. М. Русское государственное право. - СПб.: 1909. -С. 156-157.
11 Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. - М., 1912- С. 31.
Галай Ю.Г. Синяева Н.А.
Данная статья Основных законов вызвала значительные споры12. Предлагалось допустить издание чрезвычайных указов лишь между сессиями (в то время как формулировка «во время прекращения занятий» позволяла использовать эту статью и во время кратковременных перерывов во время сессии), однако совещание статс-секретарей государственной канцелярии сняло это положение13. Члены Государственного совета предлагали снять эту статью. Но граф Витте заметил, что «поставить палку в углу необходимо»14. Предлагали предоставить императору право в чрезвычайных обстоятельствах издавать «указы в видах предотвращения грозящей государству опасности» без какой-либо регламентации этого права. Автор предложения, Дурново, разъяснял, что проектируемая им «статья имеет в виду опасность высшего порядка на тот случай, если придется сказать, что Дума и Совет не существуют. Несомненно, это будет государственный переворот, но его лучше «основать на законе»15. Его поддержал граф Витте, который утверждал, что «во всех государствах бывали такие моменты, когда становился необходимым coup d’Etat»16.
Как показали дальнейшие события, императорскому правительству, действительно пришлось для обеспечения нормального управления страной прибегнуть к государственному перевороту. Однако устанавливать в конституции возможность её нарушения вряд ли имеет смысл хотя бы потому, что такая возможность будет излишне стимулировать правительство к антиконституционным мерам. Поэтому предложение Дурново вызвало резкую критику и было отклонено.
Эта статья в разное время использовалась по-разному. Так, в период с 1906 г. по 1907 г., в период между роспуском I и созывом II Думы по ней было издано 60 указов и предложений17. Сразу же началось злоупотребление этой статьей. Правительство использовало предусмотренный ею порядок для реализации своей программы, не обращая внимания на чрезвычайность предпринимаемых мер. Ряд указов: об аграрной реформе, об отмене ряда сословных ограничений для крестьян и другие - значительно изменили правовую систему империи. Издавались указы, предусматривающие обязательства государства перед частными лицами, которые законодательные палаты едва ли могли бы отменить18.
После созыва II Думы большинство актов по 87 статье было внесено в нее. При этом правительство вынуждено было считаться с тем, что мера, предусмотренная в ст. 87, не могла действовать длительное время без согласия Государственной думы. Из 53 постановлений, внесенных в Думу, она отменила 4 (об усилении ответственности за незаконную пропаганду в войсках, об усилении ответственности за пропаганду преступлений в печати, о предупреждении побегов арестантов и о дополнении устава о воинской повин-
12 Куликов С. К. Парламент без парламентаризма: Государственная Дума в царской России (1906-1917 гг.) // Ленинградский юридический журнал. - 2005. - № 3 (4). - С. 82.
13 Дякин В. С. Чрезвычайно-указное законодательство в России. (1906-1914 гг.) // Вспомогательные исторические дисциплины. Вып. 7. М.: 1989. - С. 242, 246.
14 Там же. - С. 248.
15 Таганцев Н. С. Пережитое. Вып. 1. Пг., 1919 - С. 199-200.
16 Витте С. Ю. Воспоминания. - Т. 3. - М.: Соцэкгиз, 1960. - С. 248.
17 Дякин В. С. Чрезвычайно-указное законодательство в России.
- С. 248.
18 Там же. - С. 249.
ности) и не успела обсудить остальные19. В период !!! Государственной думы было издано 6 постановлений по 87-й статье, в том числе 4 между сессиями, одно во время рождественских каникул и одно в марте 1911 г. во время трехдневного перерыва сессии, созданного специально для использования этой статьи20. После вступления России в первую мировую войну право издания чрезвычайных постановлений начало применятся весьма активно. Причиной этого была необходимость резко ускорить законодательный процесс в чрезвычайной ситуации. К 8 февраля 1917 г. было издано 654 акта по 87-й статье, из них 22 утратили к этому моменту по разным причинам силу21. При этом, хотя и имелось чрезвычайное обстоятельство - война, но по 87-й статье проводились и меры, войной не обусловленные. В чрезвычайно-указном порядке было создано даже новое ведомство - главное управление государственного здравоохранения (соответствующий законопроект был взят обратно под угрозой его отклонения Думой).
В других странах чрезвычайно-указным правом также нередко злоупотребляли22.
Список литературы:
1. Алексеев В. П. Первый русский парламент. М.: изд. Е. В. Кожевниковой и Е. А. Коломинцевой (Б-ка «Свободная Россия». № 30. Под общей ред. С. П. Мельгунова и П. М. Шестакова), 1906.
2. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. - Т. 1. - СПб., 1908.
3. Кризис самодержавия в России. 1895-1917. - Л.: 1984.
4. Д. Щ. К вопросу о преемственности в работе Государственной думы // Право. - 1912. - № 20.
5. Гессен В. М. Русское государственное право. - СПб.: 1909.
6. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. - М., 1912
Рецензия
Рецензируемая статья рассматривает вопрос об ограничениях законодательных полномочиях. Как справедливо отмечается, основной из прерогатив Государственной думы начала ХХ столетия являлось законотворчество и в том числе пересмотр Основных законов Российской империи. В статье определяются ограничения, которые могли быть наложены на Государственную думу Правительствующим Сенатом, Правительством.
При этом автор указывает, что основные законы Российской империи 1906 г., сводя до минимума права Думы, в тоже время признавали за ней (как и за Государственным советом) право проверять полномочия своих членов по выборам, то есть право объявлять действительность или недействительность выборов и в последнем случае назначать выборы. Дума могла отменить выборы с любой стадии. Решение об аннулировании выборов она могла принять только большинством в 2/3 голосов. За Сенатом оставалось право рассмотрения жалоб на решения губернских избирательных комиссий. По избирательному закону 3 июня 1907 г. Государственная дума могла отменить лишь голосование в губернских избирательных собраниях.
19 Там же. - С. 260-261.
20 Государственная дума. Стенографические отчеты. Четвертый созыв. Сессия вторая. Ч. !!!. 1914 г. СПб.: 1914.. - Стб. 834-835.
21 Дякин В. С. Чрезвычайно-указное законодательство в России.
- С. 268-269.
22 Котляревский С. А. Указ. соч. - С. 270.
Следует отметить, что в статье довольно подробно исследован вопрос об ограничениях законодательных полномочий Государственной думы.
Главный юрист
ОАО «БИНБАНК» В.С. Петров
