CC BY
284
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
Е.В. ПРОТАС
доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «МГИУ»
Е.И. ШОРНИКОВ аспирант, ФГБОУ ВПО «МГИУ»
Научная специальность: 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право;
международное частное право E-mail: dmitry.protas@mail.ru
Аннотация. В статье исследуются основные проблемы, возникающие при реализации государственного оборонного заказа, и возможные пути их решения.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ, коррупция, вооружение.
MAIN PROBLEMS OF REALIZATION OF THE STATE DEFENSIVE ORDER
E.V. PROTAS
doctor of pedagogical sciences, candidate of jurisprudence, professor, «MGIU» FGBOU VPO
E.I. SHORNIKOV graduate student, «MGIU» FGBOU VPO
Annotation. This paper examines the main problems encountered in the implementation of the state defensive order and possible solutions.
Key words: state defensive order; corruption; arms.
В условиях рыночной экономики общепринято, что наиболее адекватным является контрактно-конкурсный механизм размещения государственного оборонного заказа. Финансирование оборонных нужд за последние годы заметно увеличилось. Но пропорционально росту бюджетных вливаний растут и потери. В рамках государственного оборонного заказа должным образом не обеспечен порядок в сфере использования бюджетных средств.
Одними из факторов, которые оказывают негативное влияние на размещение оборонных заказов, являются:
1) неразвитость конкурентной среды;
2) сжатые сроки проведения конкурсов, вслед-ствии сложившейся в России системы программно-целевого планирования;
3) сложность осуществления конкурсных процедур, которые требуют от государственного заказчика быстрого и юридически правильного выполнения достаточно сложных мероприятий;
4) структурная сложность оборонно-промышленного комплекса, который в настоящее время представляет совокупность предприятий различных
форм собственности, имеющих разный организационно-правовой статус и функционирующих в сложной законодательно-правовой среде;
5) задержки авансовых платежей и жесткая регламентация их использования, что сковывает инициативу предприятий — исполнителей государственного оборонного заказа (ГОЗ) по рациональному использованию полученных авансов;
6) постоянные ошибки в прогнозировании инфляции в экономике страны в целом и в отношении вооружения и военной техники (ВВТ), приводящие к тому, что применяемый при планировании их развития индекс цен Минэкономразвития России не отражает особенностей разработки и производства продукции оборонного назначения. В результате реальные затраты на осуществление мероприятий ГОЗ оказываются выше запланированных;
7) высокие уровни теневой экономики и коррупции в области размещения государственного оборонного заказа, приводящие к искажению экономических отношений.
Согласно докладу главного военного прокурора С.Н. Фридинского1, материальный ущерб от корруп-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
ции в российской армии за 2011 и 2012 годы составил около 3 млрд руб. Выявлено свыше 800 «криминальных деяний коррупционной направленности». Причем, что характерно, каждое пятое преступление в армии относится к категории коррупционных. С.Н. Фридинский отметил, что «в наибольшей мере подвержены коррупции сферы распределения и использования средств федерального бюджета, в первую очередь выделяемых на государственный оборонный заказ»2.
Следствием этого является, в частности, снижение доверия к конкурсу. Применительно к размещению оборонных заказов это находит воплощение в низкой заинтересованности предприятий к участию в процессе выполнении ГОЗ, являющегося объектом пристального внимания со стороны контролирующих органов, а также к тому, что конкурсы в ряде случаев становятся простой формальностью. Теневая экономика ухудшает также условия функционирования предприятий, поскольку ее экономический смысл фактически заключается в дополнительном, не государственном, налоге;
8) высокая забюрократизированность механизма размещения и заключения оборонных контрактов порождающая колоссальные трансакционные издержки, в результате которой процедура взаимоотношений государственного заказчика и оборонных предприятий отягощается большим количеством документов, подготовка которых отнимает много времени и ресурсов.
Действие этих факторов обусловливают в качестве основной проблему повышения эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на реализацию ГОЗ. Эта проблема особенно актуальна в части ГОЗ, связанной с созданием образцов ВВТ, поскольку негативное действие указанных выше факторов общего характера усугубляется факторами специфического плана.
1. Несовершенство механизма бюджетного планирования, в результате чего лимиты ассигнований, реально выделяемых на реализацию ГОЗ в части создания ВВТ, оказываются на 10—15% ниже запланированных в Государственной программе вооружения. В результате при формировании очередного ГОЗ часть работ по созданию тех или иных образцов ВВТ оказывается недофинан-
сированной, что приводит к увеличению сроков их выполнения, а следовательно, и к дополнительным затратам, снижающим эффективность бюджетных расходов.
К этому необходимо добавить и ошибки прогнозирования цен на оборонную продукцию при разработке программ и планов, лежащих в основе формирования государственных оборонных заказов, образующиеся вследствие большого количества неопределенностей, порождаемых нестабильностью экономического развития страны.
В результате прогнозная цена зачастую на порядок ниже той, по которой готовы работать оборонные предприятия в рамках ГОЗ.
2. Механизм размещения ГОЗ, носит универсальный характер, что не позволяет учитывать особенности размещения оборонных заказов в части создания вооружения и военной техники, поскольку:
ф слабо учитывает отсутствие конкурентной среды при размещении ГОЗ, так как вследствие интеграционных процессов в оборонно-промышленном комплексе (ОПК) появились интегрированные структуры (типа ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» и т.д.), которые являются единственными поставщиками целых классов вооружения (по оценкам МЭРТ, в сфере ГОЗ лишь 10—15% продукции имеет более-менее четкий рыночный характер);
ф существенно снижена роль квалификационных характеристик участников конкурса (доля таких критериев не должна превышать 20%), вследствие чего крайне сложно выбрать поставщиков, способных качественно и в срок выполнить работы по созданию сложных образцов ВВТ, в том числе и с точки зрения обеспечения надлежащего его качества;
ф требует значительных средств на осуществление конкурсов, поскольку предполагает привлечение специализированных организаций (или квалифицированных специалистов), услуги которых должны быть оплачены, что отвлекает часть средств, предназначенных для финансирования разработок ВВТ.
3. Низкая заинтересованность предприятий к участию в выполнении ГОЗ, что обусловлено отсут-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
ствием эффективных стимулов к этому. Существенный вклад в низкую мотивированность предприятий вносит и то, что в сложившихся экономических условиях инвестиции в развитие научно-технической и производственно-технологической базы, во-первых, имеют высокую рискованность, и во-вторых, экономически менее эффективны по сравнению с инвестициями в другие сферы экономики, например, в финансовый сектор, особенно при использовании различных финансовых и налоговых схем (возможность применения которых в рамках ГОЗ ограничена).
Многие предприятия, отказываются работать по ценам, предложенным в конкурсной документации, поскольку они не покрывают всех издержек, связанных с созданием образцов ВВТ. Основная проблема при этом кроется в механизме ценообразования на оборонную продукцию, имеющем затратный характер, при котором ни государственный заказчик, ни оборонные предприятия не заинтересованы в снижении издержек. Кроме того, механизм ценообразования на ВВТ никак не мотивирует оборонные предприятия к приоритетному, по сравнению с другими сферами деятельности, развитию научно-технического и производственно-технологического потенциалов.
4. Отсутствует эффективная система мониторинга за реализацией ГОЗ, так же как и законодательно установленных индикаторов хода его выполнения. Особенно это важно для координации работ, выполняемых в интересах развития системы вооружения ВС РФ и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, поскольку срыв выполнения одного мероприятия может негативно сказаться на выполнении государственной программы вооружения (ГПВ) в целом или привести к срыву выполнения экспортного контракта.
5. Неудовлетворительно состояние значительной части оборонных предприятий, что не позволяет им развиваться в темпах, соответствующих темпам развития научно-технического прогресса. Этим самым снижается их возможность по созданию современных образцов ВВТ, предусмотренных ГОЗ. При этом и ГОЗ не дает возможности оборонным предприятиям использовать современные технологические процессы при создании воо-
ружения и военной техники, поскольку в структуре цены не заложены средства на технологическое перевооружение. В результате этого предприятия вынуждены использовать старое оборудование, ресурсо- и энергоемкие технологические процессы, из-за чего цена на выполняемые работы значительно возрастает. Также это способствует продолжению «примитивизации» промышленности в целом.
6. ГОЗ формируется как годовой «срез» утвержденной государственной программы вооружения, а также различных федеральных целевых программ (ФЦП) оборонной направленности, а с учетом того, что на практике реализация мероприятий, как правило, отстает от программной траектории, то возникает необходимость адекватного перераспределения лимитов ассигнований, что крайне сложно осуществить при сложившейся системе бюджетного планирования.
В результате затрудняется управление работами, имеющими значительную протяженность во времени и выполняемых в рамках нескольких государственных оборонных заказов (например, создание боевого самолета 5-го поколения). То, что при размещении работ очередного ГОЗ в соответствии с законодательством необходимо осуществлять новый цикл контрактно-конкурсных процедур, при которых имеется вероятность победы в торгах предприятия, которое не участвовало в выполнении той или иной работы на более ранних этапах, может привести к замедлению темпов выполнения растянутых по времени работ и, главное, к недостижению заложенных в тактико-техническом задании (ТТЗ) тактико-технических характеристик.
К этому необходимо добавить и то, что по ходу реализации государственной программы вооружения через последовательность ГОЗ, к каждому циклу его размещения меняется структура конкурентной среды в соответствующей отрасли промышленности как с точки организационно-правовых форм, так и формы собственности. При этом особенно существенной оказывается смена собственников оборонных предприятий в процессе их приватизации, следствием чего может стать не только полная замена топ-менеджмента (носителей первоначального замысла создания образца ВВТ),
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
но и смена сферы деятельности предприятий с последующим отказом их от дальнейшего участия в работах по программам создания соответствующих образцов ВВТ.
7. Отсутствует возможность использования других, кроме бюджетных, источников финансирования мероприятий ГОЗ по созданию образцов ВВТ, что не позволяет задействовать схему долевого финансирования, благодаря которой можно было бы существенно повысить результативность бюджетных средств как с точки зрения выполнения мероприятий ГОЗ, так и развития отечественной экономики в целом. Тем более, что многие иноза-казчики заинтересованы в совместном с Россией создании сложных перспективных и дорогих образцов ВВТ.
Особенно это касается продукции, относящейся к высокотехнологичной. Ведь значительная часть нововведений, получаемых в результате выполнения соответствующих научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), может стать основой создания продукции гражданского назначения, а следовательно может быть коммерциализирована.
Важно отметить, что в законодательстве, регулирующем функционирование федеральной контрактной системы США, особое место принадлежит разделу о возможности приобретения для государственных нужд товаров из зарубежных источников. Как известно, еще в период реализации «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта в США был принят и действует поныне закон «Покупай американское». Он содержал запрет на использование любых иностранных товаров при выполнении государственных заказов, если только их цена не менее, чем в два раза ниже соответствующих американских товаров, или в два раза выше по качеству. Впоследствии этот закон стал основой для закрытия государственного военного рынка для иностранных фирм. Помимо полного закрытия доступа на государственный рынок иностранных товаров и услуг, он одновременно предусматривал установление товарных квот для различных отраслей промышленности стран Западной Европы и других конкурентов США и продажи этих товаров на общенациональном рынке. В настоящее время требования Закона несколько смягчены: на государственный рынок
допускаются товары стран НАТО, Израиля и Южной Кореи.
Этим самым обеспечивается спрос на продукцию собственных предприятий и организаций, то есть реализуется механизм их экономической поддержки.
К сожалению, в России задача поддержки отечественного производителя через осуществление соответствующих государственных закупок и реализации на этой основе стратегии социально-экономического развития страны практически не решается.
Более того, значительная часть средств, выделяемых на реализацию ГОЗ, в конечном итоге идет на закупку продукции и товаров, в том числе комплектующих для образцов ВВТ у иностранных компаний, выполняя, таким образом, стимулирующую для них роль. Отечественные производители, не выдерживая при этом конкуренции с более мощными западными компаниями, постепенно сокращают свою деятельность и уходят из соответствующей сферы экономики, сужая, тем самым, еще больше конкурентную среду.
В связи с этим, одно из основных направлений повышения эффективности выполнения ГОЗ должно быть связано с приданием государственному оборонному заказу системообразующих функций, основными из которых являются: ф воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах, для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;
ф функция ценового регулирования посредством государственных заказов оказывает косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг;
ф стимулирующая функция — расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;
ф социальная функция, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение со-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
циально уязвимых групп населения в трудовой процесс;
инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).
Таким образом, за счет средств федерального бюджета Российской Федерации должен поддерживаться спрос на продукцию российских же предприятий, стимулируя их к развитию, а не западных конкурентов, что остановит продолжающийся процесс «примитивизации» отечественной промышленности.
Используя государственный оборонный заказ для развития научно-технического и производственно-технологического потенциалов отечественного ОПК, государство будет стимулировать интерес частных инвесторов к совместному выполнению соответствующих работ, что на практике позволит реализовать механизм государственно-частного партнерства.
Перераспределение рисков между государством (в лице государственных заказчиков) и предприятиями—исполнителями оборонных заказов может стать одним из ключевых элементов повышения эффективности ГОЗ. Эта мера даст возможность за счет принятия мер системного характера (на уровне государства) обеспечить повышение реализуемости выполняемых по ГОЗ мероприятий и снижение издержек. Для этого государство из всех факторов риска, сопутствующих сегодня процессу реализации ГОЗ, должно взять на себя те, которые порождаются факторами макроэкономического уровня.
Одним из инструментов перераспределения рисков может стать усиление мотиваций предприятий к участию в выполнении ГОЗ за счет усиления действенности механизмов стимулирования. Механизмы стимулирования должны компенсировать предприятиям (в определенной мере) возможные экономические потери при использовании своих ресурсов в сфере реализации ГОЗ по сравнению с альтернативными способами их использования. Это будет стимулировать ужесточение конкуренции при размещении мероприятий ГОЗ со всеми положительными последствиями.
В данный момент ГОЗ по сути представляет собой годовой срез государственной программы вооружения и ряда федеральных целевых программ, выполнение мероприятий которых оптимизировано в интересах достижения установленных при их формировании целей. Однако на практике, по ходу реализации ГОЗ текущая траектория этих мероприятий зачастую начинает существенно разниться с программной.
Поэтому в процессе формирования бюджетных заявок осуществляется перераспределение лимитов ассигнований, выделенных на программу, между наиболее значимыми мероприятиями. При этом оказываются недофинансированными другие, менее значимые в рамках конкретной программы, но значимые, с точки зрения задач социально-экономического или оборонного развития страны, мероприятия.
К этому необходимо добавить целесообразность сокращения и упрощения процедур заключения оборонных контрактов. Тем более, что практика последних лет показала, что несмотря на высокую забюрократизированность процедуры заключения контрактов, современный механизм размещения оборонных заказов не обеспечивает должную эффективность использования бюджетных средств.
Литература
1. Норт. Д.; Уоллис. Д.;Вайнгаст. Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества / пер . с англ. Д. Узланде-ра, М. Маркова, Д. Раскова, А. Расковой. М.: Изд. Институт Гайдара, 2011.
2. Эдвард Н. Люттвак. Стратегия: Логика войны и мира. Перевод с английского: Edward N. Luttwak. Strategy: The Logic of War and Peace./ Русский Фонд Содействия Образованию и Науке — Москва, 2012.
3. http://gvp.gov.ru/
4. http://www.gks.ru/
5. http://www.gazeta.ru/social/news/ 2012/06/29/n_2413549.shtml
6. http://www.minfin.ru/
1 По данным, опубликованным на официальном сайте Главной военной прокуратуры http://gvp.gov.ru/
2 http://www.gazeta.ru/social/news/2012/06/29/n_2413549. shtml
