CC BY
395
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НЕСЕНИЯ СЛУЖБЫ НАРЯДАМИ ДОРОЖНО-ПАТРУЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ГИБДД МВД РОССИИ
Ю.Н. Калюжный
(начальник кафедры административного права и административной деятельности ОВД Орловского юридического института МВД России, кандидат юридических наук; kaluzhniy-y@yandex.ru)
В статье рассматриваются вопросы, связанные с основными направлениями совершенствования контроля и надзора, осуществляемых подразделениями дорожно-патрульной службы, за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, высказываются предпосылки дальнейшего вектора развития рассматриваемых подразделений.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, дорожно-патрульная служба, контроль дорожного движения.
Дорожно-патрульная служба (далее
- ДПС) является структурным подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Ежегодно в целях выполнения одной из важнейших задач ДПС - обеспечения соблюдения участниками дорожного движения Правил дорожного движения в целях сохранения жизни, здоровья и имущества, защиты законных прав и интересов граждан и юридических лиц, а также интересов общества и государства, обеспечения безопасного и бесперебойного движения автотранспорта - подразделениями ДПС в России проводятся тысячи разнообразных мероприятий по профилактике дорожнотранспортной аварийности, выявляются десятки миллионов нарушений Правил дорожного движения и иных нормативов, регламентирующих безопасность дорожного движения, налагаются штрафы, исчисляемые десятками миллионов рублей, около миллиона водителей лишаются права управления транспортными средствами.
Вместе с тем следует признать, что во многих регионах России данная служба действует недостаточно эффективно. Личный состав подразделений ДПС зачастую несет службу не в районах «очагов аварийности», его действия направлены не на профилактику, а на выявление как можно большего количества правонарушений. Ситуация осложняется тем, что
сотрудникам ДПС постоянно приходится выполнять действия, не связанные напрямую с обеспечением безопасности дорожного движения, за счет подчиненности не только руководству Госавтоинспекции, но и начальникам управлений МВД, ГУМВД, УМВД по субъектам Российской Федерации, что негативно отражается на состоянии аварийности, т.к. контрольно-надзорная деятельность инспекторского состава ДПС ослабляется из-за изменений, вносимых в расстановку личного состава.
Правовая основа деятельности ДПС определяется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции», Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения», Наставлением по организации деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 марта 2009 г. № 186 дсп «О
Раздел 8. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности
128
мерах по совершенствованию деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», и иными нормативными правовыми актами МВД России, а также законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их полномочий.
Федеральным законом «О полиции» закреплена принципиально новая социальная модель деятельности органов внутренних дел, изменена профессиональная идеология ОВД [1]. Акцент делается исключительно на правоохранительной деятельности. Отныне полиция считается не «карающим органом», не институтом государственного принуждения, она призвана в первую очередь защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности и охранять общественный порядок.
Анализ положений Федерального закона «О полиции» позволяет применительно к деятельности ДПС утверждать, что контроль дорожного движения как способ правоохранительного воздействия на нарушителей должен сочетаться с методами и стилем работы, приоритет в которых должен отдаваться убеждению и профилактике правонарушений, оказанию помощи гражданам и организациям при неукоснительном соблюдении законности, что не прослеживается в настоящее время в работе значительного количества нарядов ДПС.
Законодательная и иная нормативноправовая, а также нормативно-техническая база не позволяет в настоящее время сформировать оптимальную структуру государственного управления, внедрить современные формы и методы деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Принятые нормативные акты по восполнению существующих правовых пробелов посвящены регламентации различных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Вместе с тем действующая правовая основа де-
ятельности по обеспечению безопасности дорожного движения еще несовершенна [2, с. 2]. Следует отметить, что дальнейшее развитие ДПС должно основываться на обновленной нормативно-правовой базе, которая бы абсолютно точно определяла:
1. Компетенцию, полномочия и роль ДПС в системе государственных органов, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения.
Только четкое распределение функциональных обязанностей всех составляющих государственной системы управления в сфере дорожного движения может определить основные векторы развития рассматриваемой службы, позволит выявить истинные показатели оценки эффективности ее функционирования.
В связи с реформированием Министерства внутренних дел Российской Федерации, в частности Госавтоинспекции, в управленческих звеньях ГИБДД распространено мнение о необходимости дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности ДПС, повышения ее административно-правового и социального статуса, максимального отстранения от выполнения несвойственных функций, а также отстранения других служб ОВД от вмешательства в действия участников дорожного движения [3]. С 1998 г. утверждение «отстранение других служб ОВД от вмешательства в действия участников дорожного движения» стало официальной позицией МВД России, по которой контроль соблюдения Правил дорожного движения является исключительной компетенцией сотрудников ГИБДД и частично участковых уполномоченных (см. п. 5 приказа МВД России от 1 июня 1998 г. № 329 «О реформировании деятельности Госавтоинс-пекции МВД России», действовавшего до 2 марта 2009 г.). Эта тенденция видна и по результатам анализа приказа МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию», она также закреплена в п. 4 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской
Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 [3]. По нашему мнению, возникает необходимость в переработке следующих нормативных правовых актов: Положения о Госавтоинспекции, Наставления по организации деятельности ДПС ГИБДД МВД России, Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.
2. Порядок осуществления дорожнопатрульной службой административноюрисдикционной деятельности, которая является одним из важнейших факторов, определяющих состояние общественных отношений в такой социально значимой области общественной жизни, как обеспечение безопасности дорожного движения.
Именно в сфере административноюрисдикционной деятельности возникает много конфликтных ситуаций, в которые втянуты, по сути, все субъекты права: и граждане, и государственные и муниципальные органы, и предприятия, и организации. От того, насколько рассматриваемые правоотношения урегулированы, оптимизированы и однозначно воспринимаемы, в конечном итоге зависит формирование условий взаимопонимания субъектов правоотношений, осознание участниками движения необходимости и неизбежности применения мер административного воздействия к нарушителям. В таких условиях следует признать абсолютно неприемлемым осуществление производства по делам об административных правонарушениях на основании методических рекомендаций, а не нормативного правового акта, либо на основании ведомственных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.
В частности, в соответствии с п. 146 Административного регламента Минис-
терства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, сотрудникам ДПС предписано, что основанием для задержания транспортного средства является выявление административных правонарушений, предусмотренных ч. 4 ст. 12.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (повторное совершение управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо передача управления лицу, находящемуся в состоянии опьянения) [3]. Однако ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ «Задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации» не предусматривает возможность задержания транспортного средства при выявлении правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 12.8 КоАП РФ.
Представляется необходимым устранить этот пробел, приведя права сотрудников ДПС по выявлению и пресечению тех или иных нарушений законодательства в области дорожного движения в соответствие с их компетенцией по документированию этих правонарушений и применению мер административного воздействия.
Кроме того, должно быть принято решение о том, имеют ли право сотрудники ДПС осуществлять контроль технического состояния транспортных средств на линии. Если да, то это право должно касаться всего личного состава и не ограничиваться теми или иными условиями путем издания ведомственных нормативных документов. Указанное позволит привести контрольнонадзорную функцию службы к разумному единообразию и в конечном итоге повысит уровень соблюдения законности в действиях ее личного состава. Продолжится работа и по применению различных технических средств сотрудниками ДПС, в том числе и видеорегистраторов, установленных в машинах Госавтоинспекции, а также видеокамер на постах.
Только при устранении правовых противоречий действия сотрудников Го-савтоинспекции по обеспечению транспор-
Раздел 8. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности
130
тной безопасности будут восприниматься участниками дорожного движения как необходимость. Безусловно, контрольнонадзорная деятельность ДПС и работа по административно-правовому воздействию на нарушителей правил дорожного движения совершенствуется [4].
Обновление нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции, должно решить еще одну задачу - оптимизировать ее структуру и фактическое содержание. Деятельность ДПС непосредственно регулируется законами, подзаконными актами, ведомственными нормативными правовыми документами. Чрезмерное и большей частью несогласованное «распыление» норм, нередко сходных по предмету регулирования, является серьезным обстоятельством, затрудняющим их однозначное понимание и практическое применение. В связи с этим нормативной правовой базе, регулирующей функционирование ДПС, необходимо придать системность, исключающую дублирование одних и тех же положений в различных документах.
Отдельным направлением дальнейшего развития ДПС является совершенствование форм и методов надзора за дорожным движением. Эффективность контроля за соблюдением установленных правил в сфере безопасности дорожного движения, выявление и своевременное пресечение правонарушений на дорогах во многом определяются правильностью выбора приемов (способов) несения дорожно-патрульной службы, форм ее организации, а также соответствующих вариантов расстановки имеющихся сил и средств.
Нормативными правовыми актами закреплены следующие основные формы несения службы нарядами ДПС ГИБДД МВД России:
- контроль за дорожным движением в пешем порядке;
- контроль за дорожным движением на патрульном транспортном средстве в движении или стационарном положении;
- осуществление контрольных функций на стационарных постах ДПС, контрольно-пропускных пунктах;
- регулирование дорожного движения;
- сопровождение транспортных средств;
- несение службы нарядами ДПС на средствах авиации (вертолеты, дирижабли и др.).
На наш взгляд, в ближайшей перспективе должна быть продолжена работа по сокращению стационарных постов. Уже сегодня очевидно, что они ограничены в возможностях осуществления надзора за дорожным движением. Несение службы на постах сохранится лишь для выполнения узконаправленных задач при проведении конкретных мероприятий. Госавтоинс-пекция уже отказывается от такой формы существования стационарных постов, как контрольные посты полиции, в связи с достаточно большим количеством личного состава, задействованного в несении службы, и малой эффективностью в решении задач, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения.
Вертолетное патрулирование поменяет свою направленность. Как весьма дорогостоящее, оно недостаточно эффективно в надзоре за движением автотранспорта. Безусловно, вертолетное патрулирование позволяет осуществить большой охват транспортных потоков и обнаружить нарушителей Правил дорожного движения достаточно быстро, однако задокументировать эти нарушения пока невозможно, а передавать сведения о них наземным нарядам ДПС для последующего разбирательства нецелесообразно, поскольку такие разбирательства в большинстве случаев будут вызывать конфликтные ситуации.
На наш взгляд, применение вертолетов необходимо для оценки дорожной обстановки на автомагистралях и оперативной доставки сотрудников Госавтоин-спекции и спасательных служб к местам серьезных дорожно-транспортных происшествий, экстренной эвакуации с мест ДТП пострадавших, а также для коррекции действий автомотопатрулей при преследовании скрывающихся на автотранспорте преступников.
В настоящее время практикуются открытый, скрытый и смешанный методы контроля за дорожным движением с ис-
Юридическая наука и правоохранительная практика пользованием патрульного автотранспорта. Вполне вероятно, что скрытый и смешанный методы надзора будут постепенно терять свою актуальность. Процесс совершенствования законодательства, в том числе определяющего процедуру привлечения лиц к административной ответственности, потребует документального подтверждения факта совершения административного правонарушения. Эта проблема будет решаться путем оснащения службы приборами фото- и видеофиксации, применение которых в тактическом плане не вполне согласуется с названными выше методами надзора за дорожным движением.
Исходя из перечисленных выше факторов, а также анализа важнейших функций дорожной полиции в зарубежных странах, можно сделать вывод о том, что в основе деятельности сотрудников ДПС сохранят актуальность следующие направления:
- оказание помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;
- устранение причин, создающих транспортные заторы и иные угрозы непрерывности и безопасности движения;
- предупреждение, выявление и пресечение нарушений нормативов, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие правонарушения;
- оказание помощи гражданам, пострадавшим при ДТП;
- проведение учета данных происшествий и расследование по ним;
- участие в мероприятиях по розыску угнанных, похищенных и скрывшихся
__________________________________[Ш.
с мест ДТП транспортных средств, охране общественного порядка.
Успех реализации указанных направлений будет зависеть от того, насколько правильно будет организована деятельность ДПС в складывающихся исторических, экономических и социальных условиях государства.
1. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Нургалиев Р.Г. Тревожные будни дорог [Электронный ресурс] // Рос. газ. URL: http://www.rg.ru/2009/09/23/nurgaliev. html (дата обращения: 30 июля 2011 г.).
3. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185: ред. от 31 дек. 2009 г. // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 30 июля 2011 г.).
4. Выступление Главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Российской Федерации Виктора Кирьянова 10 февр. 2010 г. в рамках «Правительственного часа» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.gibdd.ru/documents/ pdf/stenogramma-10.02.2010.pdf (дата обращения: 30 июля 2011 г.).
