CC BY
345
Финансовый контроль
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
т. б. Терехова,
старший преподаватель кафедры «Финансы» Финансовая академия при Правительстве РФ
коренные перемены в социально-экономическом строе россии и в методах управления экономикой сделали неизбежным радикальное преобразование одного из важнейших инструментов управления финансами — государственного финансового контроля. Адекватная система государственного финансового контроля является одним из непременных условий успеха экономических реформ и важным инструментом борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. создание отлаженной системы государственного финансового контроля следует рассматривать как важнейший фактор дальнейшего развития российской экономики.
для решения этих задач необходима реализация целого комплекса мероприятий по совершенствованию государственного финансового контроля в российской Федерации по следующим направлениям:
1) создание системы государственного финансового контроля;
2) формирование нормативно-правовой и методической базы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности;
3) повышение роли государственного финансового контроля в сфере обеспечения финансовой безопасности государства.
Создание системы государственного финансового контроля. Одним из направлений совершенствования государственного финансового контроля в российской Федерации является построение единой системы государственного финансового
контроля. системный подход к организации государственного финансового контроля предполагает, прежде всего, определение его места и роли в системе контроля, осуществляемого государством в целом, а также формирование концептуальных основ государственного финансового контроля и его важнейшей сферы — бюджетного контроля. В этой связи необходимо:
• привести теоретическую и методологическую базу в соответствие с современными условиями;
• разработать концептуальные основы и уточнить нормативное правовое обеспечения деятельности контрольных органов;
• реформировать организационную структуру и соответственно изменить распределение функций и сфер деятельности органов государственного финансового контроля;
• создать научно-исследовательскую и учебную базы деятельности органов государственного финансового контроля, сформировать систему кадрового обеспечения;
• организовать адекватную информационную инфраструктуру;
• повысить уровень материально-технического и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.
Важным шагом на пути построения эффективной системы государственного финансового контроля в российской Федерации является разработка и принятие ряда законов. например, федерального закона «О государственном финансовом контроле», в котором необходимо определить такие понятия, как «государственный финансовый контроль»,
«внешний и внутренний финансовый контроль»; определить и закрепить статус высшего органа государственного финансового контроля. Следует также уточнить полномочия контрольных органов в соответствии с четко сформулированными целями и задачами их деятельности. От этого зависит степень результативности проводимых органами государственного финансового контроля мероприятий и формирование единой методической базы и технологии проведения государственного финансового контроля. В законе «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ» следует определить принципы, цели и задачи их деятельности, функции, характер полномочий, а также направления взаимодействия с органами государственной власти, другими органами государственного финансового контроля, правоохранительными органами.
Совершенствование государственного финансового контроля в российской Федерации требует решения такой актуальной проблемы, как создание стандартов контрольной деятельности. В российской Федерации должна быть создана единая унифицированная система стандартов, органично объединяющая все виды и направления финансового контроля в российской Федерации. Стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, могут служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля (государственный финансовый, внутрихозяйственный, аудиторский).
Методическим обеспечением контрольной деятельности каждого органа государственного финансового контроля являются, как правило, самостоятельно разрабатываемые ими регламенты, инструкции. Необходимость в этой связи стандартизации и унификации разработки методического обеспечения государственного финансового контроля очевидна. Кроме того, действующее законодательство не дает определения таким основным понятиям в контрольно-ревизионной деятельности органов государственного финансового контроля, как ревизия, проверка, а также надзор и мониторинг, не устанавливает их отличительных особенностей, целей и задач, не определяет прав, обязанностей и порядка деятельности сотрудников контрольных органов.
Важным направлением совершенствования государственного финансового контроля является четкое определение полномочий органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. к сожалению, на сегодняшний день
отсутствует единый подход к определению понятий «внешний» и «внутренний» государственный финансовый контроль. Придание Счетной палате рФ статуса высшего постоянно действующего органа государственного финансового контроля рФ позволило бы Счетной палате рФ приобрести подлинную организационную и функциональную самостоятельность, расширить и более четко установить ее права по проведению независимого внешнего государственного финансового контроля. кроме того, Счетная палата рФ одновременно с приданием ей статуса высшего органа государственного финансового контроля страны должна быть наделена правом законодательной инициативы. Предложение о наделении Счетной палаты рФ правом законодательной инициативы обусловлено тем, что для законодательной власти остается проблемой обеспечение обоснованности принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение их адекватности реальным направлениям финансовой и бюджетной политики государства.
Следовало бы также предусмотреть право Счетной палаты рФ самостоятельно обращаться в суд с исками по результатам выявленных нарушений бюджетного законодательства, которые привели к потерям для бюджета, ущербу для государства. Так, например, положения ст. 15 и 23 Федерального закона «О Счетной палате российской Федерации» предусматривают, что материалы об ущербе, причиненном государству, и нарушениях законов, влекущих уголовную ответственность, передаются Счетной палатой рФ в правоохранительные органы. Данные правовые нормы позволяют Счетной палате поставить вопрос перед прокуратурой и другими следственными органами о возбуждении уголовного дела по материалам, полученным в ходе проведения ревизий и проверок. к сожалению, данный закон не предусматривает права Счетной палаты рФ обратиться в суд с иском о взыскании с проверяемых государственных органов и коммерческих организаций ущерба, причиненного государству, в порядке гражданского судопроизводства.
необходимо также обеспечить исполнение предписаний Счетной палаты рФ, направленных по результатам ревизии государственным органам и коммерческим организациям. Это может быть достигнуто либо установлением штрафов, взыскиваемых с руководителей учреждений и организаций в административном порядке, либо тем, что будет предусмотрена уголовная ответственность за неисполнение предписаний Счетной палаты рФ;
в таком случае следует внести дополнения в ныне существующую ст. 287 Уголовного кодека РФ.
Еще одним из важнейших направлений совершенствования государственного финансового контроля является современное информационное обеспечение, позволяющее существенно сократить сроки контрольных мероприятий, особенно на стадии подготовки к проверке и оформлению заключительных документов. создание информационной системы становится многоэтапным процессом, в котором, в первую очередь, должны формироваться внутренние информационные системы, расширение функциональных и технических возможностей которых позволит в конечном итоге создать единую информационную систему, адекватную современным задачам формирования законодательства и методологии государственного финансового контроля. совершенствование государственного финансового контроля также необходимо осуществлять на базе новых информационных технологий в соответствии с требованиями и текущим состоянием информационных ресурсов органов исполнительной власти.
использование новых информационных технологий должно стать фактором повышения эффективности государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности Российской Федерации. В связи с этим необходимо:
• формирование единого информационного пространства, для чего, в свою очередь, необходима информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов, автоматизация учета контрольных мероприятий и обеспечение обмена соответствующей информацией между контрольными органами и т. п.;
• усиление совместной работы органов государственного финансового контроля с надзорными органами, что должно позволить значительно увеличить объем получаемой от финансовых организаций и обрабатываемой информации;
• совершенствование системы защиты информации с целью предотвращения ущерба государственным интересам из-за разглашения, утраты, утечки, искажения, уничтожения информации и ее незаконного использования;
• создание системы антивирусной защиты информационных систем и баз данных органов государственного финансового контроля, осуществление эффективного совместного контроля со специалистами Центра безопасности связи ФсБ России.
Формирование нормативно-правовой и методической базы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. Важнейшим направлением деятельности высших органов государственного финансового контроля в Российской Федерации является контроль за эффективностью использования государственных средств и государственной собственности (аудит эффективности). Учитывая тот факт, что важнейшим направлением реформирования бюджетного процесса сегодня является повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, значение внедрения в практическую деятельность органов государственного финансового контроля аудита эффективности трудно переоценить.
Этот факт предопределяет направления дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля, ориентируя контрольно-счетные органы не только на проверки целевого использования бюджетных и внебюджетных средств, законности принимаемых органами исполнительной власти или отдельными должностными лицами управленческих решений, но и на анализ их деятельности с позиций ее эффективности и результативности.
Важным этапом внедрения аудита эффективности в практическую деятельность органов государственного финансового контроля в Российской Федерации является его законодательное обеспечение. следует дополнить нормативную правовую базу государственного финансового контроля рядом положений, в частности:
— определить аудит эффективности государственных расходов как деятельность, направленную на анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимального положительного общественного эффекта;
— определить аудит эффективности государственных расходов как направление деятельности контрольных органов;
— определить критерии и показатели эффективности функционирования органов (организаций), деятельность которых является объектом проведения аудита эффективности государственных расходов;
— определить понятие «неэффективное использование бюджетных средств» как такое, которое связано с нарушением бюджетного зако-
нодательства и является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства;
— сформулировать и законодательно определить соответствующие меры принуждения за неэффективное использование бюджетных средств, внести необходимые изменения в Бюджетный кодекс РФ.
Следует отметить, что действующая система мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства на сегодняшний день недостаточно действенна, в связи с чем можно предложить следующее. Во-первых, следует определить две различные категории нецелевого использования бюджетных средств (неправомерное внебюджетное и несанкционированное внутрибюджетное) и внести соответствующие необходимые изменения в Бюджетный кодекс РФ. Во-вторых, необходимо установить уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций за внебюджетное нецелевое использование полученных бюджетных средств. В-третьих, действенным рычагом в борьбе с нецелевым использованием бюджетных средств является внесение необходимых изменений и уточнений в Бюджетный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. По нашему мнению, следует исключить штрафные санкции для государственных организаций за нецелевое использование бюджетных средств, усилив при этом ответственность конкретных должностных лиц, принявших решения о нецелевом использовании бюджетных средств. В целях усиления ответственности должностных лиц, осуществляющих свои властные полномочия в ходе бюджетного процесса, следует также выработать критерии определения ущерба, причиненного государству, при распоряжении и использовании бюджетных средств и внести соответствующие дополнения в Бюджетный кодекс РФ. Кроме того, следует внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ, определив порядок привлечения к ответственности должностных лиц государственных учреждений и организаций за причинение государству ущерба в крупном (особо крупном) размере.
В системе государственного финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, необходимо более четко определить полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Так, действующие нормативные правовые акты (например, Положения), регулирующие их деятельность, практически не содержат положений, раскрывающих права и обя-
занности этих органов по осуществлению именно финансового контроля.
Повышению эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации будет способствовать внесение следующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ:
• дать определение понятию «бюджетный контроль», что позволит более четко определить полномочия органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере, избежать дублирования осуществляемых функций, конкретизировать цели и задачи деятельности;
• раскрыть содержание понятий «внешний» и «внутренний» контроль применительно к формам контроля исходя из положений ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, что позволит уточнить правовой статус органов, осуществляющих контроль в системе законодательной (представительной) и исполнительной власти, а, следовательно, и более четкому разграничению их полномочий;
• четкое определение ряда ключевых понятий, необходимых для оценки характера использования бюджетных средств, как, например, «эффективность», «рациональность», «нецелевое» использование бюджетных средств, а также более четкая регламентация мер ответственности за несоблюдение установленных требований.
Повышение роли государственного финансового контроля в сфере обеспечения финансовой безопасности государства. Одной из основных причин, тормозящих усилия органов государственной власти по созданию конкурентоспособной многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического роста, повышение уровня жизни населения, развития государства и общества, их защищенности от экономических угроз, является нестабильность финансовой системы России. Возросшие экономические возможности позволяют сегодня направлять дополнительные финансовые ресурсы в социальную сферу; значительных финансовых затрат требует реализация национальных проектов. В то же время реалии современной российской действительности демонстрируют «провалы» в реализации усилий государства, что связано, в первую очередь, с высоким уровнем экономической преступности, недопустимо опасным уровнем коррумпированности органов государственной власти всех уровней, наличием и возрастанием различных угроз финансовой стабильности государства в целом.
В связи с этим проблемы, связанные с необходимостью создания государственного правового механизма обеспечения финансовой безопасности, с повышением результативности деятельности органов государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности, требуют незамедлительного решения.
Первоочередной задачей является разработка Концепции финансовой безопасности, которая должна содержать теоретические и методологические основы обеспечения финансовой безопасности и противодействия нарушению норм финансового права, а также определять внутренние и внешние угрозы национальным интересам Российской Федерации в сфере экономики и финансов. иными словами, следует сформулировать критерии, позволяющие судить о соблюдении органами государственной власти, а также всеми субъектами хозяйствования требований финансовой безопасности Российской Федерации. Необходимо уделить в Концепции финансовой безопасности место проблемам государственных заимствований, их эффективного использования, а также вопросам мониторинга финансовых операций и легализации преступных доходов, борьбе с коррупцией, особенно важно выделить орган, занимающийся проблемами финансовой безопасности и взаимодействия с другими контрольными органами. При этом Концепция национальной безопасности должна учитывать положения таких документов, как: Концепция национальной безопасности Российской Федерации, принятая 17 декабря 1997 г.; Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г.; Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 28 июня 2000 г.
Дальнейшее развитие концептуальных основ обеспечения финансовой безопасности должно найти свое отражение в Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В данной концепции должны быть определены основные элементы национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также стратегические цели и основные направления развития.
Важная роль в решении названных проблем отводится органам государственного финансового контроля, среди которых особое место занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу
(Росфинмониторинг) 1, созданная в целях противостояния угрозам финансовой безопасности, финансированию терроризма. следует отметить, что эффективность взаимодействия органов и институтов, обеспечивающих финансовую безопасность государства, находится в прямой зависимости как от эффективности деятельности каждого из них в отдельности, так и от эффективности их взаимодействия друг с другом. В этой связи необходимо четко определить границы взаимодействия между органами контроля по выделенным направлениям,
1 Деятельность Росфинмониторинга в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации
за короткий период своего существования можно оценить как,
несомненно, результативную и эффективную. В 2006 г. Росфин-
мониторинг участвовал в работе по организации подписания и ратификации Конвенции совета Европы об отмывании, аресте и
конфискации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма, которая была принята в мае 2005 г. в Варшаве. Внедрение и эксплуатация автоматизированной системы сбора и обработки информации от финансовых и иных организаций позволила увеличить объем получаемой и обрабатываемой информации. согласно официальным данным Росфинмониторинга по состоянию на 1 января 2007 г. в базе данных сообщений об операциях содержится около 12 500 000 сведений на общую сумму около 107 трлн руб. Развитие новых форм взаимодействия и информационного обмена Росфинмониторинга с надзорными органами позволило повысить результативность проводимых проверок. совместными усилиями Пробирной палаты России, Росстрахнадзора и Федеральной службы по финансовым рынкам в ходе проверок в 2006 г. выявлено более тысячи операций на общую сумму около 20 млрд руб., сведения по которым не были представлены в Росфинмониторинг. На основании соглашения
об информационном взаимодействии осуществляется совместная работа с Банком России. Количество сообщений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, представленным Кредитными организациями в Росфинмониторинг в 2006 г. возросло в 3,5 раза в сравнении с 2004 г. Росфинмониторинг принимает участие в работе Комитета по вопросам противодействия легализации преступных доходов, который был создан под эгидой Ассоциации российских банков. Росфинмониторинг проверяет соблюдение организациями, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, законодательства в установленной сфере деятельности. Всего на учете в Росфинмониторинге состоит около 9 тыс. организаций, не имеющих надзорных органов. В 2006 г. по результатам собственных проверок Росфинмониторин-гом выявлено свыше 4,6 тыс. операций, подлежащих обязательному контролю, на сумму свыше 20 млрд руб.
Росфинмониторингом проводится работа по изучению типовых методов и способов легализации преступных доходов и финансированию терроризма; результаты работы находили свое отражение в разработке типологий отмывания преступных доходов.
Международная деятельность Росфинмониторинга осуществляется в рамках международных организаций — ФАТФ, группы «Эгмонт», Комитета совета Европы «МАНиВЭЛ», Евразийской группы противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) и др. При проведении финансовых расследований Росфинмониторинг осуществляет взаимодействие с финансовыми разведками более чем 80 стран. с января 2006 г. представитель Российской Федерации является заместителем Председателя «МАНиВЭЛ».
отсутствия пересечений по выполняемым функциям, ответственность руководителей органов государственного финансового контроля и нарушителей финансового законодательства.
Важным аспектом усиления роли государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности также является создание системы оценки его эффективности. В этой связи необходима разработка с учетом международных стандартов и требований научно обоснованных качественных и количественных критериев и показателей эффективности, а также налаживание комплексной системы статистической отчетности всех компетентных органов, включая правоохранительные, о выявлении, раскрытии, расследовании преступлений данной сферы, а также о преследовании совершивших их лиц.
В целях дальнейшего совершенствования организации государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности необходимо:
• дальнейшее развитие методологии национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• четко определить круг субъектов, которые обязаны осуществлять меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• создать эффективный механизм, направленный на сужение сферы теневой экономики;
• укреплять международное сотрудничество в области розыска, конфискации и репатриации денежных средств и доходов, полученных преступным путем и незаконно вывезенных за рубеж;
• следует также усилить меры ответственности за совершение деяний, направленных на финансирование терроризма и сопряженных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем;
• уточнить круг субъектов, обязанных осуществлять меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
• совершенствование правоприменительной практики по делам, связанным с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма; в этой связи следует, например, разработать эффективные методики выявления, раскрытия и расследования уголовных дел в данной сфере, решить
вопрос о введении специализации следователей, прокуроров и судей по делам о преступлениях, связанных с легализацией преступных доходов, и финансированию терроризма;
• решить существующие проблемы правового регулирования регистрации и лицензирования кредитных организаций в качестве ключевого элемента в системе противодействия легализации преступных доходов, так как существует серьезная необходимость создания системы превентивных мер по недопущению криминального капитала в кредитные организации на этих стадиях;
• разработать специальные критерии для проведения контроля за осуществлением операций, отнесенных к разряду «иных», то есть «необычных» (в смысле подозрительных) сделок. Такие операции должны выявляться организацией из общей массы проводимых операций в соответствии со специальными критериями, однако действующее законодательство не предусматривает четких критериев выявления операций, подлежащих выборочному контролю;
• расширить перечень операций, подлежащих обязательному контролю за счет «необычных» сделок, имеющих такие четко определенные формальные признаки; в частности, к ним, по нашему мнению, относятся: «анонимный счет», «анонимный получатель», «сообщение клиентом сведений, не соответствующих действительности», «использование клиентом недостоверных сведений и поддельных документов, относящихся к сделке или личности клиента (представителя, посредника, контрагента)»;
• предоставить кредитным организациям право расторжения договора банковского счета в одностороннем порядке при наличии обоснованных подозрений в том, что данный счет используется в целях легализации преступных доходов2;
• внести дополнения и уточнения в действующие нормативные правовые акты, которые позволили бы сократить использование наличных денежных средств при осуществлении финансовых операций;
• усилить механизм межведомственного взаимодействия и укрепления международного сотрудничества;
2 Такая норма применяется в экономически развитых странах, однако ее применение связано с необходимостью внесения изменений в гражданское законодательство.
• организовать взаимодействие Росфинмонито-ринга с Федеральным казначейством по вопросам осуществления текущего финансового контроля за бюджетными организациями, в том числе разработать положение о взаимодействии Росфинмониторинга и Федерального казначейства по обмену информации, связанной с осуществлением финансовых операций бюджетными организациями и предоставлением данной информации по запросу Росфинмониторинга;
• разработать положение по обмену информацией Росфинмониторинга и Счетной палаты РФ в вопросах легализации преступных доходов от нецелевого использования бюджетных средств;
• совершенствовать систему мониторинга финансовых операций, связанных с рынком ценных бумаг;
• развивать кадровый потенциал деятельности органов государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности; в целях обеспечения единого порядка организации и проведения обучения, непрерывности процесса обучения государственных гражданских служащих в сфере финансовой безопасности, постоянного углубления и обновления их профессиональных навыков необходимо создание системы организации и проведения обучения работников в сфере государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности;
• организовать поэтапную подготовку кадров в сфере финансовой безопасности со стажировками и повышением квалификации в органах государственного финансового контроля. Важным фактором усиления роли государственного финансового контроля в области финансовой безопасности Российской Федерации является повышение его действенности за привлечением и использованием иностранных займов. В связи с этим необходима реализация следующих мер: (а) усиление координации действий по управлению государственным долгом между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ; (б) принятие единой методологии учета долговых обязательств; (в) создание единой системы и за-
конодательное определение мер ответственности за неэффективное управление государственным долгом; (г) создание адекватной системы учета и контроля за иностранными займами; (д) создание единой системы мониторинга внешних заимствований (включая частный сектор) для проведения обоснованной оценки состояния долговой устойчивости Российской Федерации.
Единая система управления государственным долгом является инструментом постепенного решения долговой проблемы путем поэтапного сокращения объема долга и экономии расходов бюджета на его обслуживание и погашение. Необходимо обеспечить единство в управлении внутренним и внешним долгом, создать единую систему управления и координации государственными обязательствами и активами. Осуществление контроля привлечения и использования средств займов международных финансово-экономических организаций должно быть нацелено на их оценку с точки зрения их необходимости, а также эффективного использования полученных средств.
Привлечение и использование займов должно осуществляться на основе принципов законности, целесообразности и эффективности.
Реализация предложенных направлений совершенствования государственного финансового контроля и его важнейшей составной части — бюджетного контроля — позволит обеспечить функционирование государственного финансового контроля в Российской Федерации как целостной системы и поднять на новый качественный уровень управление государственными финансовыми ресурсами.
Кроме того, реализация указанных направлений совершенствования государственного финансового контроля будет способствовать усилению его роли в обеспечении финансовой безопасности Российской Федерации, что, в свою очередь, позволит: поднять на новый качественный уровень управление государственными финансовыми ресурсами; обеспечить устойчивость экономического развития и устойчивость платежной системы, предотвратить утечку капиталов за границу из реального сектора экономики; позволит гарантировать независимость государства, стабильность его экономики и социальной сферы.
