CC BY
53
основные направления сотрудничества бизнеса и государства в вопросах модернизации экономики
И. н. квасов,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры государственного и муниципального управления E-mail: inkv1@yandex.ru
Омский государственный технический университет
Рассматривается общая ситуация на мировом рынке высоких технологий, выявляются тенденции в распространении новых технологий в России, формулируются ключевые проблемы государственной инновационной политики страны. Особое место в статье отведено взаимодействию частного бизнеса и государства в освоении рынка высоких технологий, выявлены формы и инструменты частно-государственного партнерства в России и зарубежных странах.
Ключевые слова: модернизация, высокие технологии, инновационная политика, частные компании, частно-государственное партнерство, инструменты частно-государственного партнерства.
Призывы модернизировать промышленность и внедрять инновационные продукты в 2009 г. звучали едва ли не чаще, чем в 1980-х гг. лозунги о гласности и перестройке. На сегодня слова подкрепляются делом: Президент РФ Дмитрий Медведев лично выступил инициатором создания Комиссии по модернизации и технологическому развитию и возглавил ее. Основными задачами комиссии ее глава видит всяческое содействие ключевым направлениям технологического прорыва. Приоритетными являются: энергоэффективность и энергосбережение (в том числе разработка новых видов топлива), ядерные, космические, медицинские технологии. Особое внимание уделяется разработке стратегических информационных технологий, включая создание суперкомпьютеров и программного обеспечения.
Для эффективной реализации указанных мероприятий на территории России необходимо тщательное изучение зарубежного опыта в вопросах взаимодействия власти и бизнеса, которое направлено на модернизацию экономики.
Частно-государственное партнерство (ЧГП) с различным успехом развивается во многих странах мира. Характерно, что наибольшего распространения эта концепция достигла в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного секторов.
В данный момент ЧГП получило наиболее широкое распространение в Великобритании, немного меньше — в Канаде, Австралии, Франции и других странах. Все активнее развивается ЧГП в Европейском Союзе и США.
Особого внимания заслуживает британский опыт. Британская форма ЧГП — это так называемая «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, или PFI). Она заключается в том, что частный сектор строит объекты с использованием собственных ресурсов, затем эксплуатирует их в течение определенного времени, получая от этого доход. Доход может быть либо от непосредственной эксплуатации данного объекта, либо в виде платежей от государства. Основным оператором проектов ЧГП со стороны государства является компания Partnership UK. Сотрудники этой компании не являются чиновниками. Они получают зарплату не из бюджета, а исходя из того, насколько успешно реализованы проекты. Наблюдательный совет компании насчитывает порядка 45 чел., начиная от министра. Данная компания не является бюрократической структурой, это своего рода акционерное общество, или «общество на паях». Доля государства в этой компании — 49 %, доля бизнеса — 51 %.
Можно говорить о двух разновидностях проектов ЧГП в Великобритании. В одном случае частный партнер берет на себя бизнес-риски, но в дальнейшем получает прибыль от эксплуатации
- 27
объекта. Например, строительство и эксплуатация платной дороги. Получаемый доход, естественно, будет зависеть от качества самой дороги и количества пользователей. Таким образом, в ход вступают рыночные принципы при проектировании и строительстве дорог.
Другая форма этого партнерства — когда государство платит заранее фиксированную и оговоренную сумму за существование и работоспособность объекта. При этом государство берет на себя все риски по его использованию, частный партнер от этих рисков освобожден. Таким примером может служить больница. Частный партнер строит больницу, привлекая финансирование, затем сдает ее в эксплуатацию. После этого он отвечает за техническое содержание этой больницы (уборка, техническое состояние здания и оборудования). Все медицинские услуги остаются за государством, оно же определяет, сколько там будет находиться пациентов. Если государственные прогнозы не оправдались, частный партнер от этого не страдает. Больница работоспособна, готова к приему пациентов, и к частному партнеру не может быть никаких претензий, он получает оговоренную в контракте плату. Это две основные формы ЧГП, они широко распространены в Британии и по тем же принципам повторяются в других странах.
Исследования показывают, что в Великобритании и в Европе ЧГП имеет все основания для
дальнейшего развития. В числе наиболее заметных примеров — британский проект Future Strategic Tanker Aircraft и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo [6]. По существующим прогнозам, в будущем будут также возрастать количество и средняя стоимость частно-государственных контрактов.
В развивающихся странах и странах с переходной экономикой в 1995—2005 гг. в инфраструктурных отраслях между органами публичной власти и частным бизнесом было заключено примерно 2,5 тыс. партнерских соглашений, которые включали инвестиционные обязательства на сумму более 750 млрд долл. [3]. Но если до 2002 г. наблюдался постоянный рост частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то затем наблюдается их сокращение (табл. 1). В частности, в регионах Европы и Центральной Азии в 2001 г. имело место резкое падение частных инвестиций в инфраструктуру — до 6,5 млрд долл., что в 3,5 раза меньше уровня предыдущего года и в 2,5 раза — уровня 2002 г.
Среди факторов, определивших столь заметное падение объема инвестиционных обязательств со стороны частного сектора, следует указать возросший уровень рисков и низкую платежеспособность конечных потребителей в странах с невысокими доходами населения.
Действительно, передача ответственности от государства частному сектору сопровождается
Таблица 1
Инвестиции в инфраструктурные проекты с участием частного сектора в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в 1995—2006 гг., млрд долл. [3]
Направление Год Всего
инвестиций 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Регион мира
Восточная Азия и 2,6 4,3 9,6 14,6 18,6 24,7 33,2 41,3 12,2 16,0 17,5 16,1 210,6
Океания
Европа и Центральная 0,1 0,4 1,4 1,5 4,3 9,4 12,2 15,7 12,9 9,9 22,9 6,5 97,1
Азия
Латинская Америка 14,6 12,7 16,2 19,0 19,2 19,7 28,8 54,3 75,6 38,7 38,3 23,2 360,5
и Карибские острова
Ближний Восток и 0,0 _а 0,0 3,6 0,4 0,1 0,4 5,6 3,2 2,9 4,1 2,4 22,8
Северная Африка
Южная Азия 0,4 0,8 0,1 1,4 3,3 4,1 6,5 6,7 2,7 4,9 4,2 4,6 39,6
Африка 0,1 0,0 0,1 0,0 0,8 0,9 1,5 4,8 2,7 4,7 3,4 4,6 23,4
Сектор экономики
Электроэнергия 1,3 1,3 8,9 11,1 15,2 20,9 30,6 48,7 24,6 14,4 26,4 10,0 213,3
Природный газ, транс- - - 4,0 4,6 1,8 4,1 3,0 3,3 6,5 3,7 2,3 1,2 34,5
портировка и распре-
деление
Телекоммуникации 6,2 13,5 7,9 10,9 20,3 20,1 29,7 45,4 57,3 43,3 45,3 31,7 331,4
Транспорт 10,3 3,3 4,6 5,7 8,9 12,0 17,4 21,7 18,4 8,9 11,6 12,4 135,3
Водоснабжение - 0,1 2,0 7,9 0,5 1,8 1,9 9,3 2,4 6,9 4,8 2,2 39,7
и водоотведение
Всего... 17,8 18,2 27,3 40,1 46,6 58,9 82,6 128,4 109,3 77,1 90,9 56,9 754,2
передачей соответствующих рисков: от коммерческих до инвестиционных. И если риски покажутся частному оператору (а точнее — стоящим за ним инвесторам) «неприемлемыми», то он предпочтет отказаться от деятельности, с которой они связаны, так как премия за риск (в виде требуемой доходности на вложенный капитал) закладывается в цену, рост которой ограничен социально-политическими факторами.
В Обзоре, подготовленном Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирным банком в 2002 г., ряд международных компаний-операторов, управляющих объектами водопроводно-канализационного хозяйства, был опрошен на предмет оценки ими степени рисков, связанных с участием в инвестиционных проектах в водопроводно-канализационном хозяйстве в различных странах Содружества Независимых Государств (СНГ), а также Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Ключевыми факторами риска, упомянутыми частными компаниями-операторами, являются: низкие тарифы на водоснабжение, риск разрыва договорных отношений, макроэкономические риски и риск политического вмешательства [3].
За рубежом государство оставляет за собой только общий контроль за реализацией проекта, а также предоставляет финансовые гарантии частным компаниям, реализующим проект. При этом четко обозначаются условия соглашения, а также права и обязанности сторон. Частные компании несут ответственность за техническую и организационную стороны реализации проекта, а государство обеспечивает финансирование или его регулирование.
Механизмы ЧГП применяются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и т. п.
По данным национального доклада «Риски бизнеса в ЧГП», в мире выделяются следующие социальные сферы применения инструментов ЧГП [6]:
• здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и другими объектами в сфере здравоохранения);
• спорт (строительство стадионов и иных спортивных сооружений);
• образование (строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий,
оснащение школ и университетов современным оборудованием);
• культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов);
• судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем);
• жилищно-коммунальное хозяйство (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения).
Таким образом, можно заключить, что проникновение механизмов ЧГП в развитых странах происходит практически во все сферы деятельности, даже в те, которые традиционно считались прерогативой государства. Например, по данным отчета правительства Великобритании, с мая 1997 г. было реализовано 150 проектов ЧГП с общими инвестициями 12 млрд фунтов стерлингов. Инвестиции были направлены на строительство 35 новых больниц, реконструированы 520 школ, 4 тюрьмы, реализованы 28 контрактов на поставку вооружений и др. По мнению того же источника, с помощью ЧГП достигаются следующие цели:
1) повышается качество государственных услуг;
2) расширяется номенклатура предлагаемых «общественных благ»;
3) снижаются расходы на содержание объектов, участвующих в ЧГП;
4) повышается эффективность использования государственной собственности;
5) за счет частных средств решаются насущные общественные проблемы, которые не были бы решены исключительно за счет бюджета страны.
Опыт Великобритании, несомненно, является чрезвычайно успешным, однако даже при успешной реализации многих проектов британцев смущает значительный рост государственных обязательств. По оценкам британского правительства, уже существующие проекты в ближайшие 30 лет потребуют 50 фунтов в год на каждого налогоплательщика в стране. Кроме того, возникают проблемы с профсоюзами, так как часто происходит сокращение персонала, привлекаются на работу менее квалифицированные работники из развивающихся стран.
Отметим, что проекты ЧГП развиваются не только в странах с развитой экономикой. По данным Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) [8], достаточно успешно реализуются проекты по строительству платных дорог
- 29
на условиях ЧГП в таких странах, как Венгрия и Чехия, но в то же время неудачным был опыт финансирования дорог в Румынии и Таиланде. Проекты дорожного строительства в рамках ЧГП пользуются большим успехом в Восточной Европе. Большой интерес к проектам ЧГП со стороны частного сектора проявляют строительные подрядчики, операторы, финансовые инвесторы, банки, организации, специализирующиеся на инвестициях в облигации и т. д.
Управляющий директор ING Wholesale Banking Давид Астераки описывает проект дороги М6 в Венгрии: «Мы начали в конце января 2004 года. Финансовое закрытие произошло в декабре 2004 года. Согласно нашему опыту это беспрецедентно «быстрый» проект. Для сравнения: ирландское правительство в свое время организовало проект строительства объездной дороги М8, где ING организовало финансирование, и на подписание концессионного соглашения потребовалось 2 года» [8].
Контракт на проектирование, строительство, финансирование, эксплуатацию и техническое содержание автомагистрали М6 сроком на 22 года был заключен с консорциумом компаний Bilfinger Berger BOT GmbH, Porr Infrastruktur GmbH и Swietelsky International Bau GmbH. Трасса М6 — двухполосная магистраль, имеющая 10 развязок и 54 моста, протяженностью 58 км, начиная с района Эрди Тето (юго-западнее Будапешта) и до пересечения с автомагистралью M8 в районе г. Дунауйва-рош. Общая стоимость проекта составила около 480 млн евро. Из них 411 млн евро представляют собой кредиты, привлеченные на срок 20,5 лет.
Эта автомагистраль уже открыта. Рефинансирование было обеспечено непосредственно перед завершением строительства и проведено на облигационном рынке, где ЕБРР приобрел значительную часть облигационного выпуска.
Почему проект был столь успешным? Важно выяснить, какой опыт, полученный в ходе этого проекта, может оказаться полезным применительно к российским проектам ЧГП. Давид Астераки выделяет следующие моменты.
Мощная политическая поддержка. Проекту была оказана значительная помощь со стороны правительства и Министерства экономики и транспорта. Команда, которая вела переговоры по проекту, имела прямой доступ к руководству министерств и ведомств.
Хорошо организованный порядок принятия решений по проекту в государственном секторе. Был проведен тендер, на который были представлены материалы по проекту, включая договор и все
30 -
приложения, и созданы прозрачные критерии по выбору победителей тендера.
Разумный подход к требованиям рынка. К моменту запуска проекта уже была проделана большая работа по получению необходимых разрешений и приобретению участков земли. В мировой прессе шла публикация сообщений о проекте. Был составлен качественный информационный пакет материалов с полной детализацией проекта, первоначальным описанием, матрицей рисков и механизмом оплаты, который не претерпел изменений в течение проекта.
Стандартное распределение рисков. Распределение рисков было основано на рыночных стандартах, что минимизировало временные затраты и затраты на юридических консультантов. Государство приняло на себя все риски, связанные с получением разрешительных документов на зем-леотводы, прав на землю и т. д.
Отсутствие у частного сектора риска недостаточной интенсивности движения. У частного сектора очень ограниченная возможность управлять риском, связанным с объемом трафика, даже если он готов это делать. Механизм платежей за эксплуатационную готовность снизил риск недостаточной интенсивности движения и позволил улучшить соотношение цена—качество и ускорить процесс выбора частного партнера.
Стандартный контракт и прямой договор правительства с финансирующими организациями. Размер компенсации финансирующим организациям со стороны правительства в случае преждевременного расторжения договора по вине технического подрядчика, в соответствии с договоренностью, составлял 65 % от стоимости проекта.
Опытные профессиональные консультанты у государственного сектора. Оплата услуг высококвалифицированных консультантов может быть высокой, однако их участие дает ряд преимуществ, включая привлечение опытного концессионера на наиболее выгодных для государства условиях.
Еще одна важная деталь: рабочим языком проекта стал английский язык, несмотря на то, что контракт регулировался венгерским законодательством. Поскольку английский является международным языком для ведения бизнеса, это позволило снизить затраты на ведение переговоров и подготовку документации по проекту.
По данным материалов конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства», в России и мире при большой схожести, тем не менее, сохраняется существенная разница в оснащенности инструментами ЧГП (табл. 2).
Таблица 2
Оснащенность инструментами ЧГП в России и за рубежом [6]
Инструменты Мир Россия
Программные государственные + +
инвестиции
Федеральные таможенные и налоговые + +
льготы
Концессии + +
Особые экономические зоны + +
Инвестиционный фонд + +
Венчурные инвестиции + +
Инструменты поддержки экспорта + -
Единый орган по ЧГП + -
Национальное агентство по привлечению + -
инвестиций
Национальные агентства по развитию + -
территорий
Можно отметить, что пока в России не реализуются инструменты, связанные с созданием специализированных государственных органов по привлечению инвестиций и реализации проектов ЧГП. Ранее уже отмечалось, каким образом ЧГП реализуется в Великобритании. В странах Европейского Союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга ЧГП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС [2]. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента — так называемые «глобальные ссуды», выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов ЧГП занимаются также структуры ЕБРР и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная финансовая корпорация №С, специализирующаяся на поддержке частных инициатив).
В отдельных странах также действуют системы поддержки инициативных совместных проектов государства и частного бизнеса. Так, в ФРГ участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.
Контрольные и регулирующие функции в сфере ЧГП от имени государства могут осуществляться
либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики , лесного хозяйства и др.). Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.
В развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). При этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского Союза отдельными аспектами ЧГП ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде — министерство финансов, в Австралии — министерство провинций [4].
В большинстве стран, применяющих механизмы ЧГП, существуют специализированные государственные учреждения, регулирующие использование ЧГП. Поэтому и в России можно рекомендовать создание подобных государственных организаций на федеральном и региональном уровнях. Подобные организации могут выполнять как координирующую, так и регулирующую функции, обеспечивать необходимую политическую поддержку проектов, что является чрезвычайно важным фактором в условиях России. Данный орган может выполнять следующие регулирующие функции:
1) надзор и контроль за исполнением договоров ЧГП;
2) организация и ведение переговоров с потенциальными участниками;
- 31
3) разработка информационных материалов по привлечению инвесторов;
4) при изменении внешних факторов в процессе осуществления договора ЧГП выработка предложений по корректировке условий, в частности тарифов, цен, факторов риска и др.;
5) защита интересов инвесторов от неправомерных действий других государственных органов, в том числе прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;
6) защита интересов государства при исполнении договоров ЧГП, в частности, контроль за соблюдением сроков осуществления строительных работ, соблюдения требуемого качества работ и предоставляемых услуг;
7) прием и рассмотрение жалоб со стороны потребителей товаров и услуг;
8) в случае производственных и финансовых сложностей при осуществлении проекта принятие мер по сохранению уже осуществленных инвестиций, поиск новых партнеров и источников финансирования проекта.
В принципе данный набор функций мог бы быть расширен или изменен в зависимости от масштабов регулирования или особенностей региона. Рассмотрев некоторые особенности применения ЧГП в мире, необходимо провести анализ текущего положения проектов ЧГП в России.
До кризиса 2008—2009 гг. в России наблюдались сравнительно высокие темпы роста экономики. Несмотря на уверенный экономический рост и другие позитивные тенденции последних лет, перед Россией все еще стоят сложные проблемы в области экономического развития. Они включают прежде всего высокий физический износ инфраструктурных объектов, диспропорции в экономическом развитии регионов, низкий уровень инвестиций, социальные проблемы, демографический кризис, проблемы низкой конкурентоспособности обрабатывающих отраслей промышленности и многие другие.
При этом важнейшей проблемой развития является то, что рост экономики не сопровождается опережающим ростом инфраструктурных отраслей, который, в свою очередь, является непременным условием дальнейшего поступательного развития экономики. Недостаточное развитие транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры становится препятствием как для реализации
перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей. Таким образом, интересы государства и частного капитала во многом совпадают.
Отметим, что в 2006—2009 гг. государством был предпринят целый ряд практических действий по началу реализации проектов ЧГП, а именно:
• отобраны победители на подготовку обоснования инвестиций 10 комплексных транспортных проектов, которые планируется реализовывать на основе концессии;
• в рамках развития венчурного финансирования с участием средств федерального и региональных бюджетов созданы: Российская венчурная компания — фонд фондов с капиталом в 15 млрд руб., который будет финансировать фонды (до 49 % капитала, остальная часть — частные инвестиции), осуществляющие в свою очередь инвестиции в инновационные проекты;
• 12 региональных венчурных фондов, капиталы которых сформированы из средств муниципальных бюджетов и частных инвестиций; а также произведено 2 дофинансирования фондов, созданных в 2005 г., в результате чего общая сумма государственного финансирования в венчурные проекты составила 1,872 млрд руб.
• в рамках создания особых экономических зон (ОЭЗ) государство стремится привлечь инвесторов в регионы, строя за счет бюджетных средств инфраструктуру особых экономических зон, снижая для резидентов ОЭЗ административные барьеры, вводя ряд таможенных и налоговых льгот. Начали работу четыре технико-внедренческие зоны в Санкт-Петербурге, Зеленограде, Дубне и Томске, а также две промышленно-производственные зоны в Липецке и Елабуге, в которых уже появились первые резиденты;
• одобрены проекты создания семи туристско-рекреационных особых экономических зон в Краснодарском и Ставропольском краях, Республике Бурятия, Иркутской, Калининградской областях, Алтайском крае и Республике Алтай;
• объявлен конкурс на выбор концессионера для реализации первого крупного проекта в области строительства платных дорог — Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге (табл. 3).
Важно отметить, что среди подготовленных к реализации проектов ЧГП особую роль играют инфраструктурные проекты. По данным уже упоминаемого исследования Ассоциации менеджеров [7],
Таблица 3
Крупнейшие российские проекты ЧГП [8]
Название проекта Общая стоимость проекта, млрд руб. Источники финансирования
Инвестиционный фонд РФ, % Региональный бюджет, % Частные инвестиции, %
Строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге 99,952 (в ценах на 01.01.2010) 32 17 51
Строительство Орловского тоннеля под Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути 31,673 (в ценах на 01.01.2010) 33 32 35
Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автодорогу с федеральной автомобильной дороги М1 (Беларусь) Москва-Минск 17,257 (в ценах на 01.01.2010) 58 42
Строительство скоростной дороги Москва — Санкт-Петербург на участке 15-58-й км 54,933 (в ценах на 01.01.2010) 47 53
Комплексное развитие Нижнего Приангарья 213,915 (в ценах на 01.01.2015) 16 84
Строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске 130,297 (в ценах на 01.01.2010) 29 71
Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области 167,774 (в ценах на 01.01.2015) 13 87
наибольший интерес у представителей компаний вызвали проекты в сфере развития транспортной инфраструктуры. Это направление выбрали 64,8 % респондентов. Такой ответ вполне закономерен, так как потребность в развитии дорог в России очень велика, а все более увеличивающийся парк автотранспортных средств говорит о растущем спросе на современные дороги. Более того, развитие и повышение качества автодорожной сети неоднократно провозглашалось одним из важнейших направлений деятельности государства. По оценке экспертов, потребность российской инфраструктуры в сфере транспорта (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты) в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г. составляет примерно 100—120 млрд долл.
Второй по приоритетности областью оказалась сфера ЖКХ, набрав 55,1 % голосов. Во многих населенных пунктах России ЖКХ находится в критическом состоянии и требует срочного обновления. Очевидно, что без привлечения ресурсов частного сектора государство самостоятельно не сможет решить этот вопрос. Несмотря на традиционную дотационность сектора ЖКХ, многие из существующих объектов могут быть потенциально интересными для делового сообщества. По существующим оценкам, потребности в финансировании сферы ЖКХ составляют примерно 80—100 млрд долл.
Третье место с 35,2 % голосов участников исследования заняла сфера энергетики. Несмотря на то, что энергетика является одним из наиболее прибыльных направлений для частного сектора при развитии проектов ЧГП, планируемая приватизация отрасли пока является наиболее удобной для компаний, интересующихся инвестированием в объекты ЖКХ.
Четвертое и пятое место с незначительным разрывом заняли строительство (29,5 %) и промышленность (28,4 %). Такой ответ представителей компаний отчасти объясняется тем, что за исключением очень крупных объектов в сфере строительства и промышленности, компании самостоятельно привлекают инвестиции и не имеют значительной потребности в использовании схемы ЧГП.
Здравоохранение, образование, культура и спорт пока не привлекают значительного внимания компаний, хотя в стране существует значительная потребность в развитии этих важнейших социальных направлений.
Исследование показывает, что частный сектор в настоящий момент проявляет особый интерес к реализации проектов в форме ЧГП, прежде всего в инфраструктурных объектах. Инфраструктурные проекты приоритетны не только для бизнеса, но и для государства, так как им присущ наибольший мультипликативный эффект (обеспечение роста
- 33
во всех секторах экономики). Кроме этого, даже самые сильные регионы не могут справиться с этой проблемой самостоятельно.
Можно сказать, что особое значение в России имеют проекты ЧГП в области транспортной и коммунальной инфраструктур. Мировой опыт показывает, что в процессе подготовки и реализации затратные инфраструктурные проекты проходят полноценную проверку на предмет потенциальной эффективности, что радикально снижает риски. Адекватное разделение рисков — сердцевина любого проекта ЧГП, именно этим они отличаются от прочих форм взаимодействия государства и бизнеса, например от государственных закупок.
В этой связи особое значение приобретают правовые условия реализации подобных проектов. По мнению президента Национального совета по развитию ЧГП Александра Баженова [7], российская власть пока понимает ЧГП, скорее, как совместный с частным сектором государственный бизнес, в то время как в мировой практике ЧГП является особым финансово-юридическим гражданским институтом, который характеризуется четко определенными в законодательстве и контракте обязанностями сторон и разделением рисков. Поэтому, несмотря на то, что ряд ныне реализуемых проектов претендует на статус ЧГП, с точки зрения мировых стандартов ни один из них таковым не является.
Иностранные эксперты в оценках менее радикальны. Руководитель управления по кредитованию объектов инфраструктуры британской группы ^ВС Джеффри Спенс [8] отмечает, что в каждой стране модель партнерства реализуется по-своему. «Развитие системы ЧГП в России также будет иметь свои уникальные особенности и потребует решения ряда сложнейших задач. В частности, организации долгосрочного проектного финансирования и рефинансирования в крупных размерах. Поэтому для успешной реализации проектов ЧГП в России, наверняка, потребуется активная поддержка государства — как в финансовом плане, так и в плане принятия на себя части риска».
Для наилучшего понимания особенностей российских проектов в области транспортной и коммунальной инфраструктуры рассмотрим некоторые примеры конкретных проектов.
Крупнейшие в России проекты в области транспортной инфраструктуры реализуются в Санкт-Петербурге. Ответственным за организацию таких проектов является Комитет по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга. Когда приоритетный для Санкт-Пе-
34 -
тербурга инвестиционный проект ЧГП переходит к практической стадии реализации, под него создается управляющая компания — городское открытое акционерное общество, деятельность которого координируется Комитетом по инвестициям и стратегическим проектам. Комитет по инвестициям и стратегическим проектам также активно занимается совершенствованием правовой базы в сфере инвестиционной политики. Вслед за вступлением в силу Федерального закона «О концессионных соглашениях» был подготовлен аналогичный закон Санкт-Петербурга [5]. Кроме того, все инвестиционные нормы законодательства обобщены в Едином инвестиционном кодексе Санкт-Петербурга, который, как ожидается, будет принят в ближайшее время. Основной целью его принятия является предоставление инвесторам возможности найти все, что касается инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге. Активно совершенствуется налоговое законодательство, вводятся налоговые льготы для инвесторов, уменьшается стоимость аренды и выкупа земли (в силу принципиальной важности данного момента для инвесторов).
На сегодня наиболее динамичное развитие получили два проекта ЧГП: проект платной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) и «Орловский тоннель».
Западный скоростной диаметр будет выполнять важную транзитную функцию, соединяя юг и север города по западной стороне. Строительство ЗСД позволит обеспечить автомобильные перевозки по направлениям их наибольшей концентрации и подключить транспортный узел города к сети автомобильных дорог России. Дорога условно разделена на три участка:
• Южный участок ЗСД — соединяет дорогу на Москву с морским портом, который в настоящее время активно развивается и является одним из крупнейших портов на Балтике;
• Центральный участок ЗСД — частично проходит над морем по эстакадам, это наиболее дорогостоящий участок. Его задача разгрузить исторический центр и мосты;
• Северный участок ЗСД является самым дешевым, однако его роль также чрезвычайно высока. В месте пересечения с кольцевой автодорогой находятся две промышленные зоны, одна из которых представлена компанией «Ниссан», вторая — производителями автомобильных компонентов. Это наглядно свидетельствует о том, что Западный скоростной диаметр способствует вовлечению новых городских территорий в хозяйственный оборот.
Строительство Орловского тоннеля под Невой, делящей город на две части, позволит повысить пропускную способность Волго-Балтийского водного пути и будет способствовать формированию автодорожной связи центра Санкт-Петербурга с основными внешними автодорогами в любое время суток. На сегодняшний день существует несколько вариантов реализации проекта строительства тоннеля, и одна из целей концессионного конкурса — выбрать наиболее эффективное техническое решение. Инвестор не регламентируется ни траекторией прохождения трассы, ни местоположением развязок, ни даже диаметром тоннеля. За счет этого предполагается значительно сократить стоимость строительства и привлечь современные технологии.
И Западный скоростной диаметр, и Орловский тоннель получили государственную поддержку из Инвестиционного фонда РФ. Это связано с тем, что эти проекты имеют как региональное, так и общероссийское значение, повышая транзитный потенциал и региона, и страны в целом. Каждый проект делает это по-своему. Западный скоростной диаметр — напрямую, через развитие направления Москва-Хельсинки. Орловский тоннель под Невой позволяет увеличить время разводки мостов. Это дает возможность повысить количество судов, проходящих по Неве и тем самым нарастить объемы перевозок водным путем, что тоже существенно, поскольку транспортные потоки по Неве в значительной степени экспортные. По схеме финансирования доля участия Инвестиционного фонда РФ одинакова и составляет порядка трети стоимости проектов финансирования в Инвестиционный фонд РФ. Минимальный порог Инвестиционного фонда РФ - это участие частного инвестора на уровне 25 %, однако в действительности требуется больше. Поэтому по Орловскому тоннелю частный инвестор участвует в объеме 33 %. Это связано с тем, что ожидаемая окупаемость не очень велика. Зато в случае с ЗСД доля частного инвестора доведена до 50 %. В настоящее время по обоим проектам уже закончено проектирование.
Представленные проекты показывают, что развитие дорожного строительства имеет существенное мультипликативное действие на развитие городов, регионов и страны в целом. Увеличение пропускной способности транспортных магистралей не только способствует повышению комфорта при транспортировке пассажиров и грузов, но и влияет на создание рабочих мест, развитие малого и среднего бизнеса и, как следствие, рост поступлений налоговых доходов в бюджет.
В сфере ЖКХ в России уже успешно функционируют некоторые проекты ЧГП, в частности,
бурное строительство нового жилья на юге Москвы привело к высокой потребности в очистке сточных вод, в связи с чем возникла необходимость в строительстве очистных сооружений канализации в районе Южное Бутово. Для реализации проекта была выбрана модель BOOT с периодом строительства 17 мес. и периодом эксплуатации 12,5 лет [1].
В 1996 г. по решению правительства Москвы была создана конкурсная комиссия, которая провела открытый международный тендер за право строительства станции очистки сточных вод на условиях BOOT. Конкурсные торги проходили в один этап, победителя определяли правительство Москвы и «Мосводоканал» по следующим критериям: использование новейших технологий очистки сточных вод, наиболее выгодные финансовые условия строительства и последующей эксплуатации станции; минимальные сроки строительства.
Основными участниками международного тендера были пять крупных компаний из Германии, Великобритании и Франции. Победителем торгов стала немецкая компания «ВТЕ Вассертехник ГмбХ», с которой в том же году было подписано соглашение типа BOOT1 на проектирование, финансирование, строительство и последующую эксплуатацию станции очистки сточных вод с доочисткой и обеззараживанием ультрафиолетом, рассчитанной на очистку бытовых сточных вод от 250 тыс. жителей.
Строительство начато в 1997 г., уже год спустя станция была сдана в эксплуатацию и до 2011 г. будет находиться в управлении «ВТЕ Вассертехник ГмбХ».
Модель BOOT для станции очистки сточных вод в Южном Бутово, права и обязанности сторон и основные финансовые аспекты определяются генеральным договором, заключенным между правительством Москвы и победителем международного тендера — компанией «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» в конце 1996 года. Генеральный договор, которым были зафиксированы предельная инвестиционная стоимость, процентная ставка, сроки и график строительства, конкретизируется рядом отдельных договоров, в частности: инвестиционным договором (строительство и финансирование); договором о создании совместного предприятия, осуществляющего в будущем эксплуатацию очистной станции; договором об эксплуатации станции очистки сточных вод; договором на прием и очистку сточных вод. В течение 20 лет после пуска
1 BOOT (build, own, operate and transfer — строительство, владение, управление, передача).
- 35
станции в эксплуатацию (с 1999 по 2018 г.) московское правительство компенсирует проектной компании затраты, связанные с финансированием строительства станции, после чего станция переходит в собственность правительства.
Для обеспечения профессиональной эксплуатации станции проектная компания и ГУП «Мо-сводоканал» создают совместное предприятие ЗАО «СТАЭР», которому собственник станции (проектная компания) на основании агентского договора передает построенные сооружения в эксплуатацию. По договору с «Мосводоканалом» совместное предприятие осуществляет бесперебойный прием и очистку сточных вод. При этом «Мосводоканал» по действующим в городе тарифам собирает плату за услуги с абонентов и рассчитывается с ЗАО «СТАЭР» по обоснованному двуставочному тарифу, состоящему из двух частей: ежегодного фиксированного платежа, предназначенного для покрытия условно-постоянных затрат на эксплуатацию станции, и переменного платежа (в зависимости от объемов очистки сточных вод).
Передача станции в полностью функциональном состоянии в собственность правительства Москвы произошла 30.06.2001. Для контроля за состоянием станции, а также обновлением оборудования создана наблюдательная комиссия, в состав которой вошли представители московского правительства и «Мосводоканала». В настоящее время этот проект успешно реализуется.
Опыт «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» показывает, что даже в отсутствие концессионного законодательства, но при определенных благоприятных условиях, можно привлечь в сектор ЖКХ значительные инвестиции — по крайней мере в города с крепкими бюджетами и сравнительно высокими доходами населения.
Таким образом, следует выделить четыре основных фактора, обеспечивающих принципиальную осуществимость проектов ЧГП в Российской Федерации:
1) необходимость привлечения инвестиций в
государственный сектор экономики;
2) твердая политическая воля руководства страны на внедрение и развитие ЧГП;
3) работа по совершенствованию нормативно-правовой основы сотрудничества государства и бизнеса;
4) уже реализовано большое количество инвестиционных проектов ЧГП.
Список литературы
1. Зайко А. Инфраструктура в складчину // Ежемесячный журнал об индустрии «Энергия промышленного роста», апрель 2006 г., № 4 [5]. С. 18-20.
2. Исправникова Н. Р. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Глобализация и социальные изменения: матер. науч. конф. М., 2006.
3. Мартусевич Р. А. Ограничения на участие частного сектора в управлении коммунальной инфраструктурой: уроки из зарубежного опыта // Студенческий семинар профессора Е. Г. Ясина: сборник докладов. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2004.
4. Михеев В. А Государственно-частное партнерство в реализации приоритетных национальных проектов // Приоритетные национальные проекты: первые итоги и перспективы реализации. Сборник научных работ. Редкол.: Пивоваров Ю. С.(отв. ред.) и др. М., 2007.
5. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: Закон Санкт-Петербурга от 20.12.2006 № 552-64. URL: http://www. uprav78.ru/about/clause/70/39323.
6. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве: национальный доклад. М.: Ассоциация менеджеров, 2007.
7. СаксДж. Рыночная экономика в России / пер. с англ. М.: Экономика, 1994.
8. Частно-государственное партнерство в России: финансирование проектов в условиях международной конкуренции. Матер. междунар. конф. М.: ЗАО КПМГ, 2007.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
