CC BY
696
Организация предупреждения преступлений в современных условиях
Жубрин Р. В.*
Аннотация. В статье рассматриваются организационные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц по предупреждению преступлений. В современных социально-экономических условиях утратили свою актуальность советские подходы к предупреждению преступности, что требует выработки новых подходов к организации предупредительной деятельности. Изменилась совокупность субъектов предупредительной деятельности, в число которых помимо государственных органов и органов местного самоуправления входят и субъекты хозяйственной деятельности, а также граждане и общественные организации. Предупреждение преступности в условиях ее глобализации включает в себя международный уровень, соответственно национальные системы строятся согласно международным принципам предупреждения преступности. В качестве элементов организационного процесса предупреждения преступности на национальном уровне выделяются информационно-аналитическая деятельность, планирование, взаимодействие субъектов предупредительной работы при ведущей организующей роли органов государственной власти и местного самоуправления в системе предупреждения преступлений.
Ключевые слова: превенция, предотвращение, стратегическое управление, планирование, криминальные деяния, международные принципы криминологической деятельности, субъекты превенции.
Многообразие субъектов предупреждения преступности, к которым помимо органов государственной власти и местного самоуправления относятся юридические лица различных организационно-правовых форм и физические лица, в том числе специалисты, выполняемых ими функций, требует надлежащей организации их предупредительной деятельности. Без этого невозможно решить задачу обеспечения точного и полного исполнения требований законов, согласованного достижения общей цели предупреждения преступности [1].
В советской криминологической литературе подчеркивался системный характер предупреждения преступности в социалистическом обществе, предполагающий общую целенаправленность, взаимодействие элементов, результативность1. Несмотря на широкую совокупность субъектов предупредительной деятельности, отсутствие единого центра управления предупреждение преступности в советских условиях действительно можно было рассматривать как систему, учитывая руководящую роль партийных органов в государственной
1 Теоретические основы предупреждения преступлений / Под ред. В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Г.М. Миньковско-го. М.: Юрид. лит., 1977. С. 48.
и общественной жизни2. В 90-е годы ХХ века из-за изменений в государственном устройстве и управлении предупреждение преступности во многом утратило системный характер, в настоящее время данная система восстанавливается, что требует исследования составляющих ее элементов и определение перспектив развития.
В систему предупреждения преступности входят субъекты криминологического предупреждения, наделенные соответствующими полномочиями, и несущие юридическую ответственность за реализацию мер предупреждения преступности. Указанные субъекты могут привлекать иные государственные органы, юридических и физических лиц в процессе реализации мер предупреждения на добровольных началах или в рамках общего социального управления.
Организация предупреждения преступности в современных условиях базируется на международных принципах криминологического предупреждения, предусматривающих ведущую роль правительственных органов в предупредительной деятельности; социально-экономическое развитие
2 Косоплечев Н.П., Левакова Э.Н., Сидоренко Е.Н. Роль прокурора в организации предупреждения преступности в районе, городе. М., 1990. С. 5.
* Жубрин Роман Владимирович, доктор юридических наук, заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: rzhubrin@yandex.ru
и широкое участие; сотрудничество и партнерство; устойчивость и подотчетность3. Согласно указанным принципам правительства должны сделать предупреждение преступности неотъемлемой частью своих структур и программ в области борьбы с преступностью, определив в рамках системы управления четкие обязанности и задачи по организации предупреждения преступности, путем создания соответствующих центров или координационных структур; разработки плана по предупреждению преступности; установления взаимодействия и координации между соответствующими правительственными учреждениями и ведомствами; налаживания партнерских отношений с неправительственными организациями, деловыми кругами, частным сектором, профессиональными объединениями и общинами; привлечения обще-ственности4.
Таким образом, организующим звеном системы предупреждения преступности выступают органы государственной власти и местного самоуправления, которые устанавливают стандарты предупредительной деятельности посредством нормативного правового регулирования, контролируют их исполнение субъектами предупреждения преступности, привлекают к ответственности за их нарушение, непосредственно принимают и реализуют управленческие решения в своей деятельности.
В качестве иных субъектов предупредительной деятельности следует выделить юридические лица различных организационно-правовых форм, в том числе общественные организации, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Специфика деятельности указанных лиц по предупреждению преступлений заключается в ограниченности их полномочий по сравнению с государственными органами. В большинстве случаев указанные лица исполняют требования законодательства о реализации мер предупреждения преступлений, юридические лица могут принимать локальные нормативные акты, направленные на профилактику преступлений на их территории, реализовать меры охраны имущества. Кроме того ими может обеспечиваться частичное
3 Руководящие принципы для предупреждения преступности Приняты Резолюцией 2002/13 ЭКОСОС ООН от 24 июля 2002 г. Официальный сайт ООН. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/ecosoc/docs/2002resolutions.shtml (дата обращения 15.06.2015).
4 Сборник стандартов и форм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. URL: http://www.antipytki.ru (дата обращения
18.02.2016).
финансирование предупредительной деятельности.
Основой для разработки мер предупреждения преступлений является информационно-аналитическая деятельность, которая является одним из условий успешной организации предупреждения преступности, определения его приоритетных направлений. Недостатки информационно-аналитической деятельности отрицательно влияют на результаты предупредительной деятельности, приводя к тому, что знания о состоянии преступности, факторах, ей способствующих, фрагментарны, неполны. Можно предлагать множество планов предупреждения преступности, но они должны соответствовать состоянию преступности, возможностям субъектов предупредительной деятельности, поэтому информационно-аналитическая деятельность включает в себя оценку состояния, динамики, структуры преступности, факторов, ей способствующих, прогноз развития ситуации, оценку результативности мер предупреждения с разработкой предложений по их
совершенствованию5.
Криминологическое прогнозирование как элемент информационно-аналитической деятельности позволяет работать на упреждение, включая в поле зрения субъектов предупреждения преступности не только проявившиеся, но и зарождающиеся угрозы безопасности в различных социальных сферах. В настоящее время следует отметить расширение использования преступниками электронных технологий, некоторые характеристики которых могут использоваться в преступных целях, например, анонимность, неуловимость, высокую скорость обмена информацией, слабый надзор со стороны государства.
Результаты информационно-аналитической деятельности используются для принятия планов и программ предупреждения преступности на федеральном, региональном или местном уровнях. В планах определяется последовательность выполнения намеченных мероприятий, что создает условия для эффективного использования сил и средств, достижения наилучших результатов в деятельности при меньших затратах. Как организационный элемент планирование состоит в обосновании и определении конкретных заданий, сроков, целей и путей их реализации, то есть программы действий (мероприятий) на предстоящий период [2]. Планирование предупреждения преступности также призвано объединить действия различных звеньев системы криминологического предупреждения,
5 Аналитическая деятельность прокурора по профилактике преступности/ А.Н. Ларьков, О.А. Евланова и др. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 8.
как по вертикали, так и по горизонтали в целях осуществления целенаправленного взаимодействия по приоритетным направлениям деятельности [3]. Результатом планирования следует считать разработку специфических видов управленческих решений - планов, которые охватывают практически все стороны управления и используются в деятельности системы предупреждения преступности.
Планирование предупреждения преступности осуществляется в рамках стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Согласно закону задачи обеспечения национальной безопасности России реализуются посредством выработки и осуществления документов стратегического планирования, к которым относятся ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы.
Как правило, для исполнения стратегического документа в сфере предупреждения преступности разрабатывается комплексная программа, предусматривающая совокупность целевых мероприятий, исполнение которых становится основным элементом предупредительной деятельности в определенном временном периоде. Так, одним из главных средств обеспечения общественной безопасности согласно утвержденной 14.11.2013 Президентом Российской Федерации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации является принятие и сопровождение целевых программ, в том числе федеральных, региональных, муниципальных, по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов. В ее развитие Правительством Российской Федерации принята государственная программа «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», основная часть которой реализуется МВД России. Аналогичные программы реализуются и на региональном и местном уровнях. Принимаются также ведомственные целевые программы, предусматривающие меры по предупреждению преступности.
Декларируемыми целями программ выступают обеспечение контроля над криминальной ситуацией на территориях, в том числе снижение доли особо тяжких и тяжких преступлений, преступлений против собственности, а также профилактика преступлений против личности, семейного насилия, снижение уровня наркомании и алкоголиза-
ции, пропаганда здорового образа жизни, создания обстановки спокойствия на улицах и в общественных местах.
Вместе с тем, изучение региональных программ предупреждения преступности показывает, что в них нет единого подхода к участию правоохранительных органов в их реализации. В большинстве субъектов Российской Федерации правоохранительные органы участниками (исполнителями) программ профилактики преступности не являются, так как осуществление предупредительной деятельности предполагается в рамках возложенных на них служебных задач. В других регионах в качестве соисполнителей профилактических мероприятий выступают территориальные управления правоохранительных органов, в ряде регионов правоохранительные органы включаются в список участников программ с пометкой «по согласованию». Другой проблемой реализации программ предупреждения преступности является их недостаточное финансирование, средства региональных и местных бюджетов для реализации программных мероприятий зачастую не выделяются.
Кроме того, подавляющее большинство комплексных программ разработано без учета состояния в них проблемной ситуации с преступностью; структура городских и районных комплексных планов не соответствует структуре соответствующих областных (краевых) программ; по существу, отсутствует преемственность и в документах, и в организации борьбы с преступностью на территории различного уровня; мероприятия комплексных программ должным образом не увязаны с позициями планов экономического и социального развития территорий [4].
Устранение указанных недостатков требует от органов государственной власти и местного самоуправления выработки единых подходов к предупреждению преступности в рамках межведомственного взаимодействия и координации на федеральном, региональном и местном уровнях, осуществляемого специальными органами, например, Правительственной комиссией по профилактике правонарушений, руководство и организационно-практическое обеспечение деятельности которой возложено на МВД России.
Главами субъектов Российской Федерации образованы постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка [5]. Их основными задачами являются обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области; анализ эффективности деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации; разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка; организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Большое значение в организации предупреждения преступности имеет координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Результаты обобщения практики предупреждения преступности используются для подготовки координационных совещаний правоохранительных органов, на которых рассматриваются актуальные проблемы организации предупредительной работы, разрабатываются мероприятия по повышению эффективности взаимодействия в этой сфере. Для участия в координационных совещаниях целесообразно привлекать представителей всех государственных органов, осуществляющих контроль исполнения законов о предупреждении преступлений.
На повестке дня таких совещаний стоят вопросы совершенствования сотрудничества правоохранительных и контролирующих государственных органов в целях противодействия преступности, включающие в себя выработку единых подходов по этому вопросу; развитие ведомственного и вневедомственного контроля деятельности государственных органов по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений.
Иными формами координационной деятельности в рассматриваемой сфере являются межведомственные совещания, межведомственные рабочие группы, направление совместных информационных писем, бюллетеней (сборников) и других информационных изданий, проведение семинаров, конференций и иных мероприятий для повышения квалификации работников правоохранительных органов.
Опыт работы прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о высокой эффективности в сфере предупреждения преступлений деятельности постоянных межведомственных рабочих групп, состоящих из сотрудников прокуратуры, правоохранительных и государственных контролирующих органов [6]. Успех межведомственных групп объясняется использованием комплекса средств, включающих прокурорский надзор, государственный контроль, оперативно-розыскную деятельность и следствие. Основываясь на имеющемся опыте, возможно принятие нормативно-правового акта, регламентирующего деятельность таких групп.
Можно выделить несколько направлений совершенствования сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов в предупреждении преступлений: выработка единых подходов к противодействию правонарушениям, в том числе преступлениям, обмена информацией; развитие законодательства, предусматривающего обязанность государственного органа направлять имеющиеся материалы о правонарушениях с признаками преступлений по подведомственности, привлекать специалистов других органов для проведения проверок, в том числе разработка приказов, положений и иных подзаконных актов, где предусматривается порядок взаимодействия, алгоритм рассмотрения материалов с признаками преступлений; совершенствование организации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов по выявлению правонарушений, выявление трудностей, возникающих при сотрудничестве; обучение сотрудников, внедрение методик оценки эффективности совместной работы.
Взаимодействие органов государственного и муниципального контроля между собой позволяет повышать эффективность работы посредством обмена информацией, организации совместных проверок, исключает дублирование, пробельность надзора. В целях улучшения взаимодействия между государственными органами соответствующего уровня заключаются соглашения.
Значительным профилактическим потенциалом обладает сотрудничество органов государственного контроля и организаций, которое может осуществляться в форме просветительской деятельности, проведения обучения, предоставления необходимых сведений и методической информации. Большое значение имеет обеспечение доступа организаций в рамках предупредительной деятельности к базам данных правоохранительных и контролирующих органов. Одним из развивающихся направлений сотрудничества является взаимодействие государственных органов и саморегулируемых организаций, направленное на обеспечение законности в различных экономических сферах.
Перспективным направлением профилактики преступности является сотрудничество государственных органов с институтами гражданского общества. Одним из направлений такого взаимодействия стало общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, закупок для государственных нужд, профилактика коррупции. Необходимо также развивать сотрудничество государственных органов с гражданами, которые могут отстаивать свои и общественные законные интересы как индивидуально, так и коллективно, используя
различные механизмы от разного рода собраний по месту жительства до общественных организаций.
Управление системой предупреждения преступности требует надлежащей оценки ее эффективности. В качестве таковой целесообразно рассматривать систему количественных и качественных показателей, с помощью которых производится определение результатов предупреждения преступности. Основным критерием оценки работы субъектов криминологического предупреждения должна являться степень защищенности граждан и общества от неправомерных действий, что тесно связано с состоянием законности и правопорядка в различных сферах общественной жизни.
Оценка эффективности предупреждения преступности предполагает достижение социально значимых результатов. В качестве таковых могут рассматриваться снижение количества преступлений, изменение структуры преступности со снижением доли или количества тяжких и особо тяжких преступлений, снижение количества правонарушений, детерминирующих преступность, снижение числа лиц, отнесенных к группе риска, уменьшение ущерба от совершенных преступлений. Для каждого вида преступлений могут быть выработаны отдельные целевые показатели с учетом специфики их детерминации.
В качестве других показателей предупредительной деятельности могут быть выделены данные о количестве проведенных профилактических мероприятий, предотвращенных преступлениях, числе лиц, привлеченных к различным видам ответственности в рамках реализации мер по предупреждению преступности. В сочетании с данными о состоянии преступности указанные сведения могут дать представление о правильности и результативности выбранных направлений профилактики преступности.
Оценка эффективности работы правоохранительных органов должна базироваться не только
на формальных показателях, но и на криминологических и социологических исследованиях. В современных условиях успешно применяются экономические методы оценки предупреждения преступлений. Так, по результатам борьбы Банка России с сомнительными операциями в истекшем году объем незаконного вывода денег за рубеж сократился более чем вдвое, а обналичивания - более чем на треть за год. В другом случае принятые прокуратурой совместно с Минобороны, Минпромторгом и правительственной военно-промышленной комиссией меры привели к реальным качественным изменениям, сказавшимся на повышении качества продукции военного назначения, а в ряде случаев к снижению ее стоимости почти в два раза. Укрепилась государственная дисциплина в сфере гособо-ронзаказа, пресечено использование теневых схем, направленных на хищение бюджетных средств и вывод активов в оффшоры, преднамеренное банкротство крупных оборонных предприятий6.
Дальнейшее развитие системы предупреждения преступности требует взаимодействия всех государственных органов и поддержки общественности и предпринимателей. Решению данной задачи способствовало бы принятие на правительственном уровне по аналогии с Национальным планом противодействия коррупции плана предупреждения преступлений, который позволил бы целенаправленно воздействовать на факторы, способствующие преступности. В плане может быть отражен комплекс мер по обеспечению прозрачности собственности и управленческой деятельности, повышению эффективности государственного контроля, обеспечению взаимодействия государства с общественными организациями, совершенствованию международного сотрудничества по предупреждению преступлений.
Литература
1. Жубрин Р.В. Основы профилактики легализации преступных доходов / Дисс.. .докт. юрид. наук. М., 2013. С. 167.
2. Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2012 году: сб. науч. докл. / под общ. ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 89.
3. Кобец П.Н. Современное состояние теории предупреждения преступности и ее роль в оптимизации борьбы с преступлениями // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 19-21.
4. Панова Е.А. Оценка эффективности программ раннего предупреждения преступлений: на материалах США // Международное публичное и частное право. 2014. № 2. С. 41-46.
5. Ступаченко Е.В. Исторические и правовые аспекты создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 11. С. 40-43.
6. Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 397.
6 Рабочая встреча с Генеральным прокурором Юрием Чайкой/ http://www.kremlin.ru/events/president/news/46616 (дата обращения 15.04.2014).
Organisation of crime prevention under today's conditions
Roman Zhubrin, Doctor of Science in Law, Deputy Director of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow.
Abstract. Organisational foundations of crime prevention activities of public authorities and local self-government bodies, juridical and natural persons are considered in the paper. Soviet approaches to crime prevention lost their relevance under today's social and economic conditions, which requires developing new approaches to the organisation of prevention activities. The repertory of subjects of prevention activities has changed: now they include economic entities as well as citizens and non-governmental organisations, in addition to public authorities and local self-government bodies. Crime prevention under the conditions of globalisation of crime includes its prevention at the international level, and national systems are accordingly being built in compliance with the international principles of crime prevention. The following elements of the organisational process of crime prevention at the national level can be identified: informational and analytical activity, planning, co-operation of subjects of prevention activities considering the leading role of public authorities and local self-government bodies in the crime prevention system.
Keywords: prevention, strategic management, planning, criminal acts, international principles of criminological activity, subjects of prevention.
References
1. Zhubrin R.V. Osnovy profilaktiki legalizatsii prestupnykh dokhodov, diss...dokt. iurid. nauk. Moskva, 2013, p. 167.
2. Nauchnoe obespechenie deiatel'nosti organov prokuratury v 2012 godu: sb. nauch. dokl., pod obshch. red. O.S. Kapinus, Akad. Gen. prokuratury Ros. Federatsii. Moskva, 2013, p. 89.
3. Kobets P.N. Sovremennoe sostoianie teorii preduprezhdeniia prestupnosti i ee rol' v optimizatsii bor'by s prestupleniiami, Rossiiskaia iustitsiia, 2012, No. 1, pp. 19-21.
4. Panova E.A. Otsenka effektivnosti programm rannego preduprezhdeniia prestuplenii: na materialakh SShA, Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo, 2014, No. 2, pp. 41-46.
5. Stupachenko E.V. Istoricheskie i pravovye aspekty sozdaniia postoianno deistvuiushchikh koordinatsionnykh soveshchanii po obespecheniiu pravoporiadka v sub'ektakh Rossiiskoi Federatsii, Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2014, No. 11, pp. 40-43.
6. Zhubrin R.V. Bor'ba s legalizatsiei prestupnykh dokhodov: teoreticheskie i prakticheskie aspekty, M.: Wolters Kluwer, 2011, p. 397.
