CC BY
81
области и муниципальных нужд и Регламент работы Межведомственной комиссии по проверке обоснованности закупок.
Компетенция субъектов РФ не ограничивается вышеизложенными примерами. Но даже они свидетельствуют о существенном расширении полномочий органов государственной власти в области государственных закупок для нужд субъектов РФ, об упорядочении этой деятельности, а также об особенностях правового регулирования данных отношений в различных регионах, что представляет как научный, так и практический интерес.
Ю.Е. Будникова
ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ *
Одна из основных функций государства, как гласит Конституция РФ, состоит в установлении федеральной политики экономического развития Российской Федерации, что и определяет обязанность государства по регулированию экономики. При этом рыночная экономика, в отличие от экономики административно-командного типа, является системой саморегулируемой.
Однако и эта система требует регулирующего воздействия в целях достижения пропорциональности в рамках общественного воспроизводства. Периодические кризисы, потрясавшие в XIX и XX вв. капиталистическую экономику, привели к осознанию необходимости использования государственного регулирования в целях достижения стабильного и эффективного развития рынка.
Еще Дж. М. Кейнс в своей макроэкономической теории описывал необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь. По его мнению, рыночная экономика не может
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.
90 Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2015
саморегулироваться, и поэтому вмешательство государства неизбежно1 .
Россия на собственном опыте познала все «преимущества» и негативные последствия саморегулируемой экономики.
Предпринятые в 1990-х гг. политическим руководством попытки вывести экономику страны из кризиса не увенчались успехом. Организаторы экономических реформ того периода отрицали необходимость государственного воздействия на экономику, полагаясь на саморегулирование рынка, исходя из ведущей роли денежной и кредитной политики.
Применение подобной экономической модели, по мнению В.В. Лаптева, базировалось на неправильном понимании экономики как системы, включающей только горизонтальные связи, тогда как всякая система предполагает наличие и вертикальных связей. Но последние при указанном подходе игнорировались как основанные на государственном регулировании. Не учитывалось и то, что роль государственного регулирования в нашей стране всегда была значительной, а при переходе от одной экономической системы к другой неминуемо должна возрасти .
В результате использования данной либеральной модели саморегулируемой экономики без какого-либо государственного вмешательства производство за несколько лет сократилось вдвое, оказались разрушенными целые отрасли промышленности, возникло ярко выраженное социальное неравенство, произошло обнищание значительной части населения. После провала «шоковой терапии» стало очевидно, что в условиях развития рыночной экономи-
3
ки государственное регулирование должно сохраниться .
Опыт реформ прошедших лет показал, что государство нельзя рассматривать как антипод рынку. Не следует противопоставлять расширение роли государства рыночным преобразованиям. Государство и рыночная экономика не исключают, а наоборот, дополняют друг друга.
1 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег // URL: https://ru.wikipedia.org (дата обращения: 20.10.2014).
2 См.: Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в ХХ1 веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 4.
3 См.: Соколова Э.Д., Александрова С.Н. Хозяйственное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 13-15.
Невозможно отрицать участие государства в экономике даже по той причине, что существуют неэффективные, но общественно необходимые сферы экономики, в которых частный субъект не желает участвовать. Собственность в данных сферах объективно будет принадлежать государству ввиду того, что ее использование неприбыльно4. Более того, если речь идет о национальных богатствах, собственность не может переходить в частные руки, например на недра, водные ресурсы и т.д.
В России отсутствует единый законодательный акт, из которого можно было бы получить общее представление о государственном регулировании экономики. Отдельные элементы такого регулирования разбросаны по ряду федеральных законов и множеству
5
подзаконных актов .
Представляется, что к числу основных направлений государственного регулирования предпринимательской деятельности следует относить сферы, в которых государственное вмешательство в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов является необходимым и правомерным для достижения баланса между интересами общества в целом и законными интересами хозяйствующих субъектов. Этой генеральной цели подчинен ряд первоочередных задач, а именно:
обеспечение государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии; формирование государственного бюджета; защита окружающей среды и пользования природными ресурсами;
обеспечение занятости населения; обеспечение безопасности и обороны страны; реализация свободы предпринимательства и конкуренции, защита от монополизма;
соблюдение правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования.
Государственное регулирование предпринимательства может осуществляться посредством использования прямых (административных) и косвенных (экономических) методов.
4 См.: Предпринимательское право: Учебник / Под ред. Н.И. Косяковой. М., 2008. С. 323.
5 См.: Занковский С.С. Предпринимательские обязательства. М., 2012. С. 5.
Прямые методы в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения. Эти средства предполагают непосредственное властное воздействие государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов. Прямой характер применяемых при государственном регулировании административных средств выражается в принятии субъектом управления в рамках своей компетенции управленческого решения в виде правового акта управления, юридически обязательного для адресата и содержащего предписание императивного (директивного) характера на совершение определенных действий. При этом используются как меры убеждения, так и меры принуждения. К прямым методам государственного регулирования относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности, регистрация новых пищевых продуктов, материалов и изделий и т.д.
Косвенные методы основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности путем создания условий, влияющих на мотивацию должного поведения посредством материальных стимулов, таких как материальное поощрение и ответственность. К экономическим средствам относятся, прежде всего, средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.
Прямые и косвенные методы и соответственно административные и экономические средства государственного регулирования экономики имеют единые цели и задачи и всегда облекаются в соответствующую правовую форму. Любые средства, будь то административные или экономические, не могут быть применены вне правовой формы.
Существуют и такие сферы деятельности, где административные (прямые) методы достаточно эффективны, а их применение не просто желательно, а необходимо. Это обеспечение экологической безопасности общества и сохранения невоспроизводимых природных ресурсов, разработка ряда важных общенациональных стандартов и т.д.
Вмешательство государства в сферу предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов обусловлено необходимостью:
предупреждения экологических катастроф и решения экологических проблем, порождаемых свободой выбора субъектами сферы экономической деятельности;
борьбы с криминализацией предпринимательских отношений;
предотвращения экономических кризисов, социальных потрясений;
контроля за использованием общенациональных природных ресурсов;
социальной защиты наименее обеспеченных слоев населения.
В доктрине предпринимательского права большое внимание уделяется определению государственного регулирования как экономики в целом, так и предпринимательской деятельности.
Например, Е.П. Губин определяет государственное регулирование экономики как деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов6. Соответствующая деятельность направлена на упорядочение отношений в рыночной экономике7. Другие авторы под государственным регулированием экономики понимают целенаправленную деятельность государства (его органов), осуществляемую в правовой
форме, в которой реализуется экономическая политика государ-
8
ства .
Весьма существенным является вопрос о соотношении понятий «государственное регулирование экономики» и «государственное регулирование предпринимательской деятельности». Анализируя эти понятия, С.Н. Шишкин отмечает, что они соотносятся как
9
родовое и видовое .
Государственное регулирование предпринимательской деятельности - одно из основных направлений (одна из основных сфер) государственного регулирования экономики. Формы государственного регулирования экономики (например, налоговое и
6 См.: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М., 2003. С. 397.
7 См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 32.
8 См.: Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. М., 2012. С. 89.
9 См.: Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011. С. 328.
таможенное регулирование) - это, как правило, формы государственного регулирования предпринимательской деятельности, так как она в условиях рыночной экономики становится преобладающим видом экономической (хозяйственной) деятельности10.
Следуя этой логике, государственное регулирование предпринимательской деятельности, основанной на использовании природных ресурсов, можно выделить как часть от общего. Однако в данной сфере пересекаются два направления: государственное регулирование предпринимательства и управление природопользованием и охраной окружающей среды.
Управление в сфере природопользования призвано обеспечить реализацию экологических требований. Социальное значение управления в целом и государственного в частности определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния природы11.
Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой сфере в соответствии с законодательством заключается прежде всего в решении возложенных на них задач и выполнении функций государственного и отраслевого управления природопользованием. Анализ законодательства позволяет выделить ряд основных функций в качестве основных мер обеспечения рационального использования природных ресурсов: подзаконное нормотворчество, координация экологически значимой деятельности, планирование использования и охраны природных ресурсов, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг), учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, экологическое воспитание и образование, контроль за использованием и охраной объектов природы, разрешение в административном порядке споров по вопросам окружающей среды. В контексте же государственного регулирования эти функции управления в рас-
10 См.: Шишкин С.Н. Указ. соч. С. 345.
11 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 129.
сматриваемой сфере можно рассматривать как основные направления деятельности органов исполнительной власти. При этом они не сами определяют, какие управленческие функции должны осуществлять. Эти функции определены законом и смысл деятельности органов управления - в их осуществлении с наибольшей эффективностью.
Очевидно, что в сфере использования национальных природных богатств роль государства в процессе осуществления предпринимательской деятельности особенно важна, так как речь идет о стратегических ресурсах страны, и их использование должно осуществляться исключительно под контролем государства, поскольку земля и иные природные ресурсы как объект предпринимательской деятельности согласно Конституции РФ являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Вовлечение природных ресурсов в рыночный оборот порождает ответственность за экологическую обстановку в настоящее время и в будущем. Бизнес, связанный с использованием природных ресурсов, не только получает прибыль от своей деятельности, но от него зависит еще и состояние как отдельного компонента природы, так и окружающей природной среды в целом. Поэтому принципиально важно внедрение государства в предпринимательскую деятельность, основанную на использовании природных ресурсов. От этого зависит, каким образом они будут использоваться и какое это окажет воздействие на окружающую среду.
Как бы то ни было, все же нельзя укорять бизнес в том, что он только пагубно влияет на природу. Ведь результатом предпринимательской деятельности является не только прибыль отдельно взятых хозяйствующих субъектов, но и блага для всего общества и экономики страны. Например, нефтяные и газовые компании добывают и снабжают топливом различные отрасли народного хозяйства, такие как сельское хозяйство, транспорт, который обслуживает население, коммунальная сфера и т.д. Не говоря уже об электроэнергии, которую производят отдельные хозяйствующие субъекты, используя водные ресурсы, и которая сегодня является основой жизнедеятельности человека.
Учитывая сказанное, особенно актуальна поддержка государством предпринимательской деятельности, основанной на использовании природных ресурсов. В настоящее время зачастую само предприятие не в силах обеспечить внедрение эффективных систем очистки всех негативных выбросов и сбросов в окружающую при-
родную среду. Помимо финансовых проблем существуют сложности в разработке современных технологий, отвечающих всем требованиям и нормативам.
Несомненно, достаточно сложно одновременно сохранять темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических проблем сохранения окружающей природной среды для удовлетворения жизненных потребностей населения является основной задачей государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, как в России, так и за рубежом. Во многих странах проводятся работы по созданию эффективных инструментов управления этой сферой деятельности. Для решения задач по рациональному использованию природных богатств были разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, политических, исторических, социальных и этнокультурных факторов разных стран они включают в себя различные инструменты управления.
На основании изложенного можно сформулировать определение государственного регулирования предпринимательской деятельности, основанной на использовании природных ресурсов. Оно представляет собой совокупность различных мер государственного воздействия, объединенных общим знаменателем - развитием экологически безопасной экономики страны, урегулированных нормами предпринимательского и природоресурсного законодательства, с учетом государственной поддержки и государственного контроля за соблюдением законодательства и экологических требований.
Таким образом, внедрение государства в предпринимательскую деятельность, связанную с природопользованием, не только не вредно, но и необходимо. И обусловлено это тем, что отдельные субъекты предпринимательской деятельности не вправе самостоятельно распоряжаться природными ресурсами в масштабах всей страны. Поскольку, как справедливо указывает С.Н. Шишкин, каких бы сфер жизни общества ни касалось государственное регулирование, включая и экономику, главной целью его должно быть достижение общего блага12.
12 См.: Шишкин С.Н. Указ. соч. С. 13.
