CC BY
90
5 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа"» на период до 2025 года»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7547.
6 URL//http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6632462/ (дата обращения: 12.03.2014).
7 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 664 «О Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока» //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 28, ст. 3898.
Э.Г. Липатов
ОРГАНИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК УСЛОВИЕ ФОРМИРОВАНИЯ «АДМИНИСТРАТИВНОГО» РЕСУРСА
В статье раскрывается содержание такого явления, как «административный ресурс». Доказывается его зависимость от степени влияния лиц, занимающих государственные должности.
Ключевые слова: государственная служба, государственная должность, политическое руководство, административный ресурс, карьера.
E.G. Lipatov
ORGANIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION AS A CONDITION OF "ADMINISTRATIVE RESOURCE" FORMATION
The article is concerned with the content of such an issue as "administrative resource". The interdependence of the given issue and people having public positions in public administration is proved.
Keywords: public administration, public position, political authorities, administrative resource, career.
Последнее время в общественном сознании сложилось устойчивое мнение о том, что политическая, экономическая жизнь российского общества развивается под сильным влиянием «административного» ресурса. Эту позицию разделяют не только представители научного сообщества, средств массовой информации, участники политического процесса, но и носители власти. При этом большинство оценок сходятся в том, что «административный» ресурс в той или иной мере характерен для любой политической системы, полностью исключить его из жизни общества невозможно, но следует максимально минимизировать. Однако нет исследований правовой природы этого явления, условий его существования.
«Административный» ресурс — это качественное состояние государственного аппарата, при котором государственные служащие находятся в такой степени зависимости от политического руководства, которая позволяет ему использовать механизм государства в целях сохранения собственной власти, давления на бизнес и политических противников. При этом в качестве политического руководства следует рассматривать ту группу лиц, которая пришла к власти в ходе политической
© Липатов Эдуард Георгиевич, 2014
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А.Столыпина (филиал РАНХиГС)); e-mail: eduard.lipatov2010@ yandex.ru 37
карьеры, опираясь на общественно-политические лозунги. К этой группе относятся лица, замещающие государственные должности в системе исполнительной и законодательной властей. Политический характер этой группы государственных должностей очевиден. Так, Президент РФ и главы субъектов Федерации получают свой статус на основе идейно-политической консолидации общества. Они приходят во власть с командой единомышленников, которые замещают государственные должности, как лица, объединенные взглядами на стратегию развития государства. Это нормальная практика демократического государства. Однако принципы демократии не допускают привлечения политическим руководством государственных служащих для организации партийного влияния.
Вместе с тем в истории новой России имеется много примеров использования государственных служащих политическим руководством в партийных интересах.
Проблема существования «административного» ресурса с особой остротой ставит вопрос об определенном разделении политического и служебного уровней механизма публичной власти. Политики на государственных должностях законодательной и исполнительной властей и корпус государственных служащих должны сосуществовать в системе определенных сдержек и противовесов. Отличие указанных уровней власти уже отмечалось в литературе. Так, В.М. Манохин подчеркивает, что различаются сферы деятельности государственной власти и государственной службы; сфера деятельности государственной власти более широкая и включает сферу государственной службы как составную часть сферы государственной деятельности; раз определенная доля государственной деятельности выведена за пределы государственной службы, необходимы лица, осущест-* вляющие эту часть государственной деятельности1. С.Е. Чаннов и М.В. Пресняков ? исходят из того, что «государственная должность» — это ключевое понятие для а. всей системы государственного управления. Государственные должности - это | политические и высшие административные должности2. На наш взгляд, суще-
1 ствует качественное отличие социального назначения деятельности на государ-| ственных должностях и государственных должностях государственной службы.
го
| Государственная служба направлена на обеспечение стабильности суще-
| ствующих правовых форм реализации власти. Деятельность на государствен-
| ных должностях политического характера опосредует отношения, связанные с
2 установлением, отменой, изменением целей и задач, стоящих перед обществом. ° Государственная служба обеспечивает стабильность государственных институ-£ тов, в пределах и рамках которых государственное руководство осуществляет | изменчивую, опирающуюся на временные союзы и коалиции политику. Сферой
0 государственной деятельности выступают консолидация общественных инте-
1 ресов, формирование новых целей и задач государственного развития, сферой
0
° государственной службы — стабильное, компетентное, профессиональное ис-
го
полнение политических решений. Важнейшая гарантия демократии — возмож-
1 ность и обязанность государственных органов достигать поставленных целей | лишь в рамках существующих полномочий, сложившихся правовых форм
реализации компетенции органов государственной власти. И роль, и назначение государственной службы в механизме разделения труда по осуществлению власти состоят именно в организационной деятельности по приданию юридической формы политическим решениям3. Именно поэтому необходима определенная независимость государственных служащих от влияния лиц, замещающих го-38 сударственные должности.
В том случае, если указанная дистанция не достигнута, появляется опасная зависимость государственных служащих от политического руководства. Служащие, весь аппарат государственной власти, его стабильность становятся заложниками политической ситуации. Приход к власти новой политической группы в подобных условиях может привести к массовой сменяемости основного контингента публичной службы по мотивам политической лояльности, а это в свою очередь чревато разрушением управляемости обществом и развалом государства. С другой стороны, сами субъекты политической власти, обладая таким мощным козырем в политической борьбе, как «административный» ресурс, теряют чувство самосохранения, утрачивают ощущение реальности и принимают гибельные для страны и для себя решения.
Формированию такой ситуации способствуют положения законодательства о государственной службе, которые закрепляют ключевую роль руководителей государственных органов (представителей нанимателя) при поступлении на государственную службу и перемещении по службе. Именно руководитель органа прохождения службы формирует конкурсную, аттестационную и другие комиссии, в ведении которых находится оценка деятельности государственного служащего или лица, претендующего на государственную должность государственной службы. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»4 устанавливает, что для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Ее состав, сроки и порядок работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом.
Кроме того, Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (в ред. от 19 марта 2014 г.)5 предусмотрено, что аттестационная комиссия создается правовым актом государственного органа в соответствии с ч. 9-12 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 2 апреля 2014 г.)6. Указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы. В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в т.ч. из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта РФ по управлению государственной службой, а также представители научных, образовательных и других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.
Приведенные положения доказывают существование ведомственного характера организации государственной службы в Российской Федерации. Все это обеспечивает номенклатурный подбор кадров, полную зависимость всего состава государственных служащих от руководства законодательной и исполнительной властей,
что в свою очередь порождает политику активного использования «административного» ресурса, а это несовместимо с демократией и правовым государством.
Представляется приемлемым использовать опыт управления государственной службы в тех странах развитой демократии, где учтена проблема разделения политического и служебного уровня государственного аппарата. Так, нами был проведен сравнительный анализ законодательства о службе России и Канады в Канадской школе государственной службы (Оттава). Характерной чертой формирования государственной службы в Канаде выступает вневедомственный характер управления государственной службой.
Личная независимость государственных служащих от политиков (руководителей органов исполнительной власти) обеспечивается наличием специальных вневедомственных органов по управлению государственной службы. В частности, в Канаде, таким органом выступает Комиссия по вопросам государственной службы - подотчетное парламенту независимое агентство, уполномоченное:
осуществлять назначения на государственную службу и в рамках государственной службы;
определять основные направления политики и отчетности; делегировать полномочия руководителям ведомств, определять сроки и условия делегирования полномочий;
проводить аудиторские проверки назначений; проводить служебные проверки при назначениях извне; проводить служебные расследования по фактам служебных подлогов и злоупотребления политическим влиянием при назначении на должность; * руководить ходом выполнения положений Закона о работе на государственной
? службе (Public Service Employment Act), касающихся политической деятельно-а. сти государственных служащих и заместителей руководителей ведомств; | предоставлять парламенту отчет о состоянии государственной службы.
1 Основная задача данного органа состоит в обеспечении соблюдения принципов | учета заслуг и достоинств и политической нейтральности на государственной
го
J службе.
§ Такая организация управления государственной службой направлена на дости-
| жение баланса внепартийности государственных служащих и поддержки прави-
2 тельства. В этом случае государственные служащие обеспечивают функциональ-° ную и корпоративную преемственность в ходе выборных циклов. Они способствуют I реализации демократических принципов, последовательно поддерживая програм-| му избранного правительства, независимо от его политической принадлежности. о Соответственно государственные служащие не должны быть связаны с той или ° иной политической партией, не могут быть политически ангажированными и
0
° зависеть от обстоятельств, препятствующих исполнению служебного долга. Од-
го
3 нако, будучи не связанными с той или иной партией, государственные служащие
1 действуют не на нейтральной территории между оппозицией и правительством, | находящимся в данный момент у власти. Долг государственных служащих состоит
в выполнении задач, поставленных правительством на повестку дня.
Очевидно, отечественное законодательство о государственной службе в части, касающейся управления государственной службой, нуждается в определенной корректировке.
Во-первых, необходимы самостоятельные органы, осуществляющие управ-40 ление в этой сфере. В ведении данных органов должны находиться вопросы ор-
ганизации и проведения кадровой политики государственной службы данного уровня публичной власти и надзор за соблюдением законодательства о службе. Указанный орган целесообразно вывести из системы исполнительной власти, наделив его особым статусом, законодательно определив порядок его формирования. Такое положение приведет к тому, что кадровые полномочия будут исключены из объема организационно-распорядительных полномочий лиц, замещающих государственные должности в сфере исполнительной и законодательной властей, что должно стать гарантией независимости государственных служащих от политического и иного давления. Данные полномочия должны быть закреплены либо за специально созданным органом по управлению государственной службой, либо частично делегированы первым заместителям руководителей государственных органов.
Во-вторых, следует предусмотреть возможность установления в структуре государственного органа исполнительной и законодательной властей «политического» аппарата, сотрудники которого не будут государственными служащими. Они будут субъектами трудовых отношений и эти отношения будут автоматически прекращаться с прекращением полномочий их руководителя. Эти сотрудники будут приниматься на должность по усмотрению руководителя. В перечень должностей политического аппарата следует включить часть предусмотренных сегодня Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должностей категории «помощники (советники)». Это должны быть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности в органах законодательной и исполнительной властей, ограниченные сроком полномочий указанных лиц. При этом важно закрепить запрет на перемещение сотрудников «политического» аппарата на должности государственной службы. Такое нововведение обеспечит законный характер вознаграждения политической партии за победу на выборах, но в то же время станет преградой для проникновения политических назначенцев в систему государственной службы, что исключает номенклатурное перерождение государственного аппарата.
В-третьих, необходимо расширить перечень государственных должностей в сфере исполнительной власти за счет не вошедших в этот перечень руководителей исполнительных органов (представителей нанимателя). Это должно распространить механизм защиты государственных служащих от партийного давления на всю систему исполнительной власти. Необходимо обеспечить единый подход в формировании исполнительной власти: руководители назначаются политическими лидерами, а государственные служащие органом по управлению государственной службой.
Представляется, что применение имеющегося положительного опыта вневедомственной организации управления государственной службой позволит нам избежать политики использования «административного» ресурса и избавит власть от соблазна вседозволенности.
1 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 108.
2 См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации: учебное пособие. М., 2011. С. 102.
3 См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Саратов, 2009. С. 120.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 439.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 437; 2014. № 12, ст. 1263.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2014. № 14, ст. 1545.
