CC BY
41
Курдюк Петр Михайлович Упоров Иван Владимирович
Организационно-публичные основы охраны общественного порядка в контексте соотношения полномочий федеральной полиции и муниципальной милиции
В статье исследуется проблема организационно-публичного структурирования федеральной полиции и муниципальной милиции в сфере охраны общественного порядка. Анализируются нормы Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, научные труды по заявленной теме. Обосновывается необходимость принятия закона о муниципальной милиции, разграничивающего полномочия федеральных и муниципальных органов правопорядка. Высказываются предложения по решению рассматриваемой проблемы.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, полиция, милиция, органы местного самоуправления, конституция, закон, указ, государство, полномочия.
Organizational-public basis of protection public order in the context of relation authority of the federal police and the municipal police
The article examines the problem of organizational and public structuring of the federal police and municipal police in the sphere of public order protection. The norms of the Constitution of Russia, federal laws, decrees of the President of the Russian Federation, scientific works on the stated subject are analyzed. It is noted that for more than twenty years it has not been possible to differentiate the powers of federal and municipal law enforcement agencies, which has resulted in a failure to adopt an acceptable municipal society law. Proposals for the solution of the problem under consideration are justified.
Key words: protection of public order, police, police, local self-government bodies, constitution, law, decree, state, powers.
Согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ на федеральном уровне функцию охраны общественного порядка должно выполнять Правительство РФ; такая же функция возложена на органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 132). Правительство РФ является федеральным органом государственной власти, осуществляющим исполнительную власть на федеральном уровне (ч. 1 ст. 110 Основного закона России). В соответствии со ст. 12, 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [1] министерства федерального уровня обладают соответствующими полномочиями в определенной сфере общественных отношений и ответственны перед федеральным Правительством за выполнение порученных им задач. Сфера охраны общественного порядка относится к ведению МВД России, что закреплено в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации 2011 г. [2] (далее - Положение)
(п.п. 4 п. 3 Положения). В декабре 2016 г. данное Положение было переутверждено специальным Указом Президента РФ [3], однако перечень основных задач МВД России не изменился. Кроме того, этот акт утвердил Типовое положение о территориальном органе Министерстве внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ (далее -региональный орган МВД России), в котором указывается, что «территориальные органы осуществляют свою деятельность непосредственно и (или) через подчиненные территориальные органы МВД России на районном уровне (далее - подчиненные органы), а также подразделения и организации, созданные для реализации задач и обеспечения деятельности территориальных органов» [3], при этом охрана общественного порядка неизменно входит в перечень основных задач, которые ставятся перед региональным органом МВД России, наряду с противодействием преступности, обеспечением общественной безопасности и др.
93
Непосредственно меры, связанные с охраной общественного порядка, осуществляют органы полиции, которая, как следует из ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [4] (далее - ФЗ «О полиции»), является «составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» и обеспечивает в том числе охрану общественного порядка (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О полиции»). При этом в соответствии со ст. 13 данного закона для выполнения возложенных задач органы и должностные лица имеют определенные права: «патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка» [4]. Однако, на наш взгляд, указанные виды деятельности должны составлять не права, а обязанности полиции.
В Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» [5] закрепляется, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые, в частности, возлагаются функции по «обеспечению безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки» [5]. Деятельность полиции, связанная с охраной общественного порядка, осуществляется в соответствии с государственной федеральной программой, утвержденной федеральным Правительством 15 апреля 2014 г. [6], направленной на выполнение следующих задач: «повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности» [6].
Данная деятельность органов полиции довольно подробно рассматривается в литературе. Однако заметим, что структура подразделений полиции регионального органа МВД России, как правило, включает в себя: «управление организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; отдел организации охраны общественного порядка на улицах и при проведении массовых мероприятий (отдел организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних; отдел организации охраны и конвоирования спецучреждений полиции; отдел организации исполнения администра-
тивного законодательства; центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей) ...управление (отдел) ГИБДД; патрульно-постовая служба» [7, с. 28]. На городском (районном, межрайонном) уровне типичная структура подразделений полиции, реализовывающих меры по охране общественного порядка, выглядит следующим образом: «подразделение охраны общественного порядка; подразделение участковых уполномоченных полиции; подразделение по делам несовершеннолетних; строевое подразделение охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; подразделение исполнения административного законодательства; центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей .подразделения ГИБДД; строевое подразделение патрульно-постовой службы полиции» [7, с. 31]. Нормативно закрепляются также критерии создания территориального органа полиции (например, на районном уровне отдел полиции образовывается в том случае, если численность жителей составляет не менее 20 тыс. человек).
Следует заметить, что такая структура подразделений, отвечающих за охрану общественного порядка, была разработана на рубеже 1970 г. и с тех пор практически не изменилась. Однако в Советском государстве территориальные органы внутренних дел считались подразделениями исполкомов местных советов народных депутатов, а их руководители тесно взаимодействовали как с исполкомами, так и местными партийными комитетами КПСС. Несмотря на то что прохождение службы в органах внутренних дел определялось законодательством СССР, формально начальники ОВД имели двойное подчинение (исполкому и вышестоящим начальникам), но назначались (увольнялись) по линии МВД СССР (по согласованию с местными советами). Руководители (заместители) ОВД участвовали в заседаниях исполкомов местных советов, разрабатывали и осуществляли совместные мероприятия, в том числе связанные с деятельностью добровольных народных дружин, отчитывались перед населением и т.д.
В советский период вопрос о применении иных мер по охране общественного порядка со стороны местной власти, кроме уже осуществляемых городским (районным) ОВД, не возникал, поскольку местные советы являлись нижним звеном единой государственной власти. Однако после распада СССР и принятия Конституции РФ 1993 г. на местах (городах, районах, поселках, селах) публичная власть была трансформирована в новый институт - органы местного самоуправления, которые, согласно ст. 12 Основного закона России, «.не входят в систему органов государственной власти». Как
94
следствие, возникло противоречие между полномочиями органов местного самоуправления и органов внутренних дел, которые являются частью системы государственной власти федерального уровня в сфере охраны общественного порядка. Попытки механической передачи ряда подразделений районных (городских) ОВД, входивших в милицию общественной безопасности, в ведение органов местной власти (органов местного самоуправления), предпринимаемые в 1990 гг., не дали положительных результатов (недостаточное финансирование, противоречивый статус местной милиции общественной безопасности и др.).
Однако это послужило началом поиска оптимального решения проблемы, связанной с определением круга полномочий и организационно-структурных оснований деятельности муниципальной милиции по реализации конституционной функции по охране общественного порядка, создание которой прямо предписывается Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8] (далее - ФЗ 2003 г.). В данном акте предусматривается создание муниципальной милиции в городских округах и муниципальных районах, деятельность которой должна регулироваться специальным законом (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16). Так, в законопроекте, внесенном на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ группой депутатов от фракции «Справедливая Россия» [9], указывается, что муниципальная милиция является самостоятельным органом, а ее руководитель должен избираться жителями муниципального образования. При этом муниципальная милиция трактуется как «вооруженная (военизированная) организация, которая имеет специальные средства, огнестрельное оружие, специальную полицейскую технику» [9], а также наделена таким «силовым» полномочием, как право задерживать нарушителей закона. Однако следует признать, что данный проект не учитывает реальное положение дел в муниципальных образованиях, прежде всего речь идет о финансовой (абсолютное большинство муниципальных районов и городских округов, в которых должна быть создана муниципальная милиция, являются дотационными) и кадровой составляющей (муниципальные милиционеры должны иметь надлежащую подготовку), и поэтому только в долгосрочной перспективе может рассматриваться в качестве базового.
Следует указать на еще одну коллизию, которая может возникнуть при функционировании в одном муниципальном образовании сразу двух независимых друг от друга силовых структур, выполняющих общую задачу по охране обще-
ственного порядка (федеральная полиция и муниципальная милиция). В России, как в царский, так и советском периоды, отсутствовали самостоятельные полицейские (милицейские) структуры на местном уровне, т. е. исторические традиции, по сути, не сформировались.
В данном контексте не можем согласиться с позицией, согласно которой органы местного самоуправления должны наделяться полномочиями, присущими спецслужбам. Так, по мнению А.Е. Юрицина, «органы местного самоуправления обязаны в пределах своей компетенции противодействовать экстремизму и выполнять следующие функции: предупреждение терроризма; выявление, предупреждение, пресечение террористических актов ...выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, физических лиц» [10, с. 94]. Несмотря на то что автор не ведет речь об охране общественного порядка, его суждение, на наш взгляд, характерно для сторонников передачи полномочий силовых спецслужб, связанных с осуществлением охраны общественного порядка, органам местного самоуправления. Полагаем, что этого делать не следует прежде всего потому, что противодействие экстремизму и терроризму не является и не может являться вопросом местного значения, регулируемым органами местного самоуправления самостоятельно в рамках муниципального образования. Это проблема федерального уровня, поэтому заниматься ее решением должны надлежащим образом подготовленные профессионалы.
В то же время охрана общественного порядка должна входить в перечень наиболее важных функций муниципального образования, поскольку она имманентно присуща любому территориальному органу публичной власти общей компетенции. Для этого необходимо таким образом структурировать и сформировать соответствующие полномочия органов местного самоуправления, чтобы они не дублировали функции действующих в границах муниципального образования органов федеральной полиции, на что уже обращалось внимание в литературе [11, с. 10]. Так, справедливо отмечается, что «фактическая отстраненность муниципальных органов от участия в обеспечении охраны правопорядка в условиях современной России приводит к тому, что федеральный центр несет всю полноту ответственности за обеспечение правопорядка на всех уровнях территориальной организации государства -от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий. Это порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением ка-
95
чества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели российской государственности, стагнацию организационно-правовых форм обеспечения правопорядка на территории муниципальных образований» [12, с. 24-25].
Исправить сложившуюся ситуацию, по мнению Ю.П. Соловья, может создание муниципальной милиции, которая будет финансироваться за счет средств местного бюджета и, соответственно, подчиняться органам местного самоуправления, что «возможно лишь при кардинальном пересмотре, в том числе и в законодательном порядке, всего спектра взаимоотношений государства и местного самоуправления» [13, с. 21]. Однако полагаем, что кардинальных изменений все же не потребуется, т. к. уже имеется первый опыт функционирования муниципальной милиции, которая в отсутствие федерального закона о ней де-факто создана на основании законов субъектов РФ и правовых актов местного значения. Так, в 2011 г. решением Городской думы г. Ижевска (Удмуртская Республика) была образована муниципальная милиция [14]. Организационно она представляет собой Управление муниципальной милиции местной администрации, сотрудники которого занимаются вопросами благоустройства и поддержания порядка (контролируют соблюдение тишины в ночное время, осуществление земляных работ и др.). При этом муниципальные милиционеры могут только фиксировать нарушения, проводить беседы, составлять протоколы, которые затем направляются в административные комиссии. Данный опыт показывает, что некоторое понимание участия муниципалитетов в охране общественного порядка определено.
Как видно, полномочия ижевской муниципальной милиции весьма ограничены. С другой стороны, на наш взгляд, в настоящее время отсутствуют условия для предоставления ей права применять меры государственного принуждения (включая физическую силу, спецсредства, оружие). Вместе с тем муниципалитеты наделены конституционной функцией по охране общественного порядка, целесообразность которой сомнений не вызывает (об этом свидетельствует как мировой опыт, так и логика формирования публичной власти общей компетенции). Однако осуществление указанной функции целесообразно регулировать иначе, чем предусмотрено в ФЗ 2003 г., некоторые нормы которого являются декларативными. Так, в ФЗ 2003 г. применительно к созданию муниципальной милиции в городских округах и муниципальных районах (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16) делается оговорка
о том, что указанные нормативные положения «вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции» [8]. Однако до настоящего момента такой закон не принят, а имеющиеся законопроекты (один из них рассмотрен выше) не соответствуют потребностям общества. Камнем преткновения является, как отмечалось выше, необходимость разграничения полномочий в сфере охраны общественного порядка между федеральной полицией и муниципальной милицией, входящей в систему органов местного самоуправления. Вариант исключения муниципальной милиции из сферы охраны общественного порядка неприемлем, поскольку функция охраны общественного порядка, еще раз подчеркнем, имманентно присуща территориальной публично-властной структуре общей компетенции.
С другой стороны, местное самоуправление еще не готово с организационно-финансовой точки зрения осуществлять охрану общественного порядка в необходимом объеме. Полагаем, что первым шагом может стать передача в ведение органов местного самоуправления несиловых подразделений полиции, а именно участковых уполномоченных полиции и инспекций по делам несовершеннолетних, учитывая, что, согласно ФЗ 2003 г., органы местного самоуправления (городских округов и поселений) уже сейчас обязаны предоставлять служебные помещения участковому уполномоченному полиции. Кроме того, в настоящее время законом субъекта РФ полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут наделяться органы местного самоуправления (на практике эта норма Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [15] применяется), т. е. для органов местного самоуправления указанные направления не являются новыми.
Следует предусмотреть в ФЗ 2003 г. различные формы охраны общественного порядка для муниципалитетов, не связанные с применением мер принуждения (например, патрулирование во время проведения массовых мероприятий, составление протоколов, профилактическая деятельность и др.). Что касается федерального закона о муниципальной милиции, то, на наш взгляд, он может быть разработан только после обобщения практики органов местного самоуправления по охране общественного порядка, а на это потребуется, очевидно, не менее 10-15 лет.
96
1. О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 30.06.2018).
2. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Рос. газ. 2011. 2 марта.
3. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21 дек. 2016 г. № 699. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.06.2018).
4. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 07.03.2018). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 30.06.2018).
5. Вопросы организации полиции: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 (ред. от 07.12.2016). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.06.2018).
6. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апр. 2014 г. № 345 (ред. от 31.03.2017). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.06.2018).
7. Административная деятельность полиции. Части Общая и Особенная / под ред. А.К. Дубровина. Иркутск, 2013.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2018).
9. Муниципальная милиция в Российской Федерации: проект федерального закона фракции политической партии «Справедливая Россия» в Государственной Думе / С.М. Миронов и др. М., 2015.
10. Юрицин А.Е. Взаимодействие полиции с органами государственной власти и местного самоуправления в сфере противодействия экстремизму // Вестн.Омск. юрид. акад. 2017. № 2.
11. Баликоева Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
1. About the Government of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 17, 1997 № 2-FKL (edition of 28.12.2016). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 30.06.2018).
2. Questions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: decree of the Russian President of March 1, 2011 № 248 (together with «The provision on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation») // Rus. newsp. 2011. March 2.
3. About the adoption of the Provision on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Standard provision on territorial authority of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation on the territorial subject of the Russian Federation: decree of the Russian President d.d. Dec. 21, 2016 № 699. Access from справ. legal system «ConsultantPlus» (date of access: 30.06.2018).
4. About police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FZL (edition of 07.03.2018). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 30.06.2018).
5. Questions of the organization of police: decree of the Russian President d.d. March 1, 2011 № 250 (edition of 07.12.2016). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 30.06.2018).
6. About the approval of the state program of the Russian Federation «Ensuring public order and counteraction of crime»: resolution of the Government of the Russian Federation from Apr. 15,2014 № 345 (edition of31.03.2017). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 30.06.2018).
7. Administrative activity of police. Parts the General and Special/ed. by A.K Dubrovina. Irkutsk, 2013.
8. About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL (edition of 18.04.2018). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 01.06.2018).
9. Municipal militia in the Russian Federation: the draft federal law of fraction of political party «Just Russia» in the State Duma / S.M. Mironov, et al. Moscow, 2015.
10. Yuritsin A.E. Interaction of police with public authorities and local government in the sphere of counteraction to extremism // Bull. of Omsk Law Academy. 2017. № 2.
11. BalikoyevaL.M. Powersoflocalgovernments on providing law and order: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2013.
12. Skripkina Yu.G. Interaction of local governments with law-enforcement bodies on protection of public order in the territory of the municipal unit (constitutional and legal and organizational bases): auth. abstr. ... Candidate of Law. St. Petersburg, 2009.
97
12. Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009.
13. Соловей Ю.П. Федеральный закон «О полиции» как основной источник отечественного полицейского права // Полиция - новый институт современной государственной правоохранительной системы: материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 15-16 сент. 2011 г.). Омск, 2012.
14. Об утверждении Положения об Управлении муниципальной милиции Администрации города Ижевска // Официальный сайт Администрации городского округа Ижевск. URL: http://www. izh.ru/res_ru/0_hfile_37946_1.pdf (дата обращения: 30.04.2018).
15. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федер. закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 20.06.2018).
13. Solovey Yu.P. Federal law «About Police» as main source of the domestic police right // Police - new institute of a modern state law-enforcement system: proc. of All-Russian sci.-pract. conf. (Omsk, Sept. 15-16, 2011). Omsk, 2012.
14. About the adoption of the Provision on Management of municipal militia of City administration of Izhevsk // Official site of Administration of the city district Izhevsk. URL: http://www.izh.ru/res_ru/0_hfile_37946_1.pdf (date of access: 30.04.2018).
15. About bases of a system of prevention of neglect and offenses of minors: fed. law d.d. June 24, 1999 № 120-FL (edition of07.06.2017). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 20.06.2018).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Курдюк Петр Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: mail@kubsau.ru;
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612581426.
INFORMATION ABOUT AUTHORS
P.M. Kurdyuk, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: mail@kubsau.ru;
I.V. Uporov, Doctor of History, Professor, Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; ph.: +78612581426.
98
