CC BY
62
Корепина A.B.,
канд. юрид. наук, доцент Института (филиала) Московской
государственной юридической академии в г. Вологде
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОНФЛИКТАМ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЕ
Конфликт интересов возникает у лица, когда он не свободен в своем выборе. Как утверждает Д.И. Дедов, «даже формально независимые лица, которыми мы все являемся, в отдельных случаях вынуждены встать перед выбором, и часто этот выбор оказывается не в пользу тех интересов, которые нуждаются в правовой защите (публичных интересов)»2.
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2594; 2005. №1 (ч. 1). Ст. 17.
2 Дедов Д.И. Юридический метод: научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 87.
Определение конфликта интересов на государственной гражданской службе дано в статье 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 01 декабря 2007 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее — ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Под ним понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».
Обязанность предотвратить конфликт интересов, прежде всего, лежит на самом государственном служащем. Это следует из п. 12 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Служащий должен самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности 2. В случае возникновения у служащего личной заинтересованности в разрешении какого-либо вопроса, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя. Статья 19 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержит указание на письменную форму реализации данной обязанности, что, на наш взгляд, несколько усложняет процедуру предотвращения конфликта интересов. В некоторых случаях разрешение данного вопроса в устном порядке, путем обсуждения его с руководителем, позволило бы более оперативно устранить конфликт интересов (например, при формировании какой-либо комиссии или состава проверяющих коммерческой организации). В этой связи можно сослаться на зарубежный опыт. Так, Кодексом служебного поведения государственных служащих Болгарии предусмотрена возможность устного обращения служащего к руководителю в случае возникновения конфликта интересов для его разрешения 3. Кодексом ценностей и этических принципов сотрудников государственной службы Канады закреплена обязанность государственного служащего обращаться за советом к своему непосредственному начальнику в случае возникновения конфликта интересов 4.
Закрепленные ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ организационно-правовые меры преодоления конфликта интересов на государственной гражданс-
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 Чанное С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. № 11.
3 Чл. 12 Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация. Приет с Постановление № 126 на Министерски съвет от 11 юни 2004. Издателство «СИБИ», 2006., пореди-ца джобни издания.
4 http://www.formulaprava.rU/content/documents/8.doc.
кой службе можно подразделить на две основные группы: 1) предупредительные меры и 2) пресекательные меры.
Предупредительные меры направлены на создание условий по недопущению возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе. Прежде всего к ним относятся установленные законодательством обязанности, запреты и ограничения для государственных служащих (ст. 15-17 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Требования к служебному поведению гражданского служащего также способствуют этому (ст. 18 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).
Предупредительный характер носят предусмотренные законом действия представителя нанимателя, направленные на предотвращение конфликта интересов при приеме на государственную службу. Так, согласно п. 10 ст. 22 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, состав конкурсной комиссии формируется представителем нанимателя таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения. Однако конкурс проводится не для всех государственных служащих. Выпадают из числа «должностей-конкурсантов» наиболее уязвимые в этой части категории: замещаемые на определенный срок должности гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)»; должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ (п. 2 ст. 22 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Президентом РФ пока лишь дано поручение Правительству РФ представить проект Указа Президента РФ о порядке рассмотрения вопросов, связанных с обеспечением соблюдения федеральными государственными гражданскими служащими, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Президентом РФ и Правительством РФ, требований к служебному поведению и урегулированием ситуаций, когда личная заинтересованность указанных гражданских служащих влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных (служебных) обязанностей 1.
Учитывать все возможные обстоятельства, могущие вызвать конфликт интересов, представитель нанимателя обязан при заключении со служащим контракта. Он должен определить круг должностных обязанностей государственного служащего таким образом, чтобы исключить возможности его личной заинтересованности в решении того или иного вопроса (например, не определять в сферу компетенции служащего организацию, в которой работает его родственник, не давать соответствующих поручений).
1 Пункт 3 Указа Президента РФ от 03 марта 2007 г. «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов» // СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1280.
Профилактическими, несомненно, будут являться меры, используемые представителем нанимателя в процессе прохождения государственной службы. В частности, в его обязанности, согласно ч. 12 ст. 48 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, входит формирование состава аттестационной комиссии таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. Часть 4 ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ запрещает гражданским служащим, замещающим должность категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Кроме того, в соответствии с ч. 7 ст. 19 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ составы самих комиссий по урегулированию конфликтов интересов должны быть сформированы с учетом того, чтобы исключить возможность их возникновения и которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
В процессе прохождения государственной службы возможности возникновения конфликта интересов значительно увеличиваются. Это касается в большей мере тех служащих, в круг обязанностей которых входит взаимодействие с физическими и юридическими лицами. На почве прямого контактирования с указанными субъектами заводятся приятельские, дружеские отношения. За так называемую «хорошую работу», за «дальнейшее взаимное и плодотворное сотрудничество» преподносятся подарки, вознаграждения, оказываются определенные услуги.
Однако предупредительных мер, направленных на недопущение возникновения конфликта интересов в процессе прохождения государственной гражданской службы, в ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ закреплено не так уж и много. Их перечень можно было бы расширить. На наш взгляд, следовало бы: установить прямую обязанность служащего отказаться от исполнения должностных обязанностей, если это приведет или может привести к конфликту интересов; предусмотреть запрет на участие служащего в обсуждении, подготовке и исполнении правового акта, в принятии которого он заинтересован; закрепить в качестве меры, направленной на предотвращение конфликта интересов, возникшего у служащего, в обязанности которого входит осуществление процессуальных полномочий, отвод и самоотвод служащего в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации; установить периодическую ротацию кадров для органов, в круг обязанностей которых входит прямое взаимодействие служащих
с физическими и юридическими лицами; определить порядок декларирования подарков государственным служащим
Обязанности представителя нанимателя состоят в необходимости принятия им мер по пресечению и урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы (ч. 4 ст. 19 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). В помощь представителю нанимателя создается комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. В ее состав входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, что, несомненно, способствует повышению открытости и прозрачности деятельности государственных органов власти. Порядок образования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов определен Указом Президента РФ от 03 марта 2007 г. № 269 2. Конкретизация правового статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляется ведомственными правовыми актами 3.
1 Так, например, в Латвии декларирование подарков является обязательным для всех государственных служащих; в Великобритании члены парламента обязаны декларировать подарки на сумму свыше 1% от их зарплаты; члены немецкого парламента должны раскрывать информацию о подарках свыше 5.000 евро; во Франции члены парламента обязаны декларировать любой подарок независимо от его стоимости // Политика и практика конфликтов интересов в 9 странах — членах ЕС: сравнительный обзор. Доклад. Декабрь 2005. Шр://оесд-moscoworg.83.com1.ru/zip/conflict-of-interest.pdf.
2 Указ Президента РФ от 03 марта 2007 г. «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 11. Ст. 1280.
3 Приказ Минсельхоза РФ от 31 мая 2007 г. № 294 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Минсельхоза России и урегулированию конфликтов интересов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 29. 16 июля 2007 г.; Приказ ФСТ РФ от 09 июля 2007 г. № 400-к «О создании Комиссии ФСТ России по соблюдению требований к служебному поведению госу-
Плюсом Указа Президента РФ от 03 марта 2007 г. № 269 является то, что он закрепляет последствия установления факта наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также нарушения им требований к служебному поведению. Если комиссией будут выявлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) гражданского служащего, в том числе в случае неисполнения им обязанности сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также непринятия гражданским служащим мер по предотвращению такого конфликта, представитель нанимателя после получения от комиссии соответствующей информации может привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. При установлении комиссией факта совершения гражданским служащим действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы. И все же остается нерегламентированным вопрос о возможности привлечения к ответственности самого представителя нанимателя в случае непринятия им мер по противодействию конфликта интересов на государственной службе.
В юридической литературе существует мнение о том, что «нельзя вводить ответственность за конфликт интересов, так как конфликт интересов является причиной, а не результатом противоправных действий... Ответственность всегда должна наступать за причинение ущерба, т.е. за негативные результаты противоправных действий»1. Действительно, данная позиция обоснована применительно к таким видам ответственности, как уголовная 2, административная, гражданско-правовая. Реализация же дисциплинарной ответственности возможна и при отсутствии прямых после-
дарственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 32. 6 августа 2007; Приказ ФМС РФ от 13 августа 2007 г. № 176 «О Комиссии ФМС России по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 49. 03 декабря 2007; Приказ Роструда от 15 августа 2007 г. № 235-к «О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов».
1 Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 5.
2 В некоторых странах предусматривается отдельный вид уголовного преступления за конфликт интересов. В частности, во Франции установлена уголовная ответственность за так называемый «незаконный поиск интересов» в виде тюремного заключения сроком на 5 лет // Политика и практика конфликтов интересов в 9 странах — членах ЕС: сравнительный обзор. Доклад. Декабрь 2005. http://oecdmoscoworg.83.com1.ru/zip/confLict-of-interest.pdf.
дствий служебного проступка. В нашем случае дисциплинарная ответственность может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него обязанностей по предупреждению и урегулированию конфликта интересов.
Однако негативные последствия конфликта интересов могут иметь место, даже если они и не образуют состав уголовного или административного правонарушения. В этой связи, на наш взгляд, было бы правильным в ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ установить обязанность представителя нанимателя принять меры не только по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, но и по устранению его последствий, а именно по восстановлению первоначального положения сторон возникшего конфликта (например, провести повторный конкурс или аттестацию государственных служащих, чьи права и интересы были нарушены в результате возникновения ситуации конфликта интересов).
В заключении хотелось бы отметить, что создание действенных механизмов предупреждения, пресечения, урегулирования конфликта интересов, восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц является необходимым и актуальным в контексте повышения качества государственной гражданской службы. На сегодняшний день представляются возможным два варианта развития и совершенствования данного правового института в Российской Федерации: либо в рамках создания единого этического кодекса (стандарта) государственных служащих (Кодекса служебного поведения государственных служащих) (как это сделано в Великобритании Канаде 2, Италии 3), либо в рамках антикоррупционного законодательства (Федерального закона «О противодействии коррупции») (примерами могут служить Венгрия, Латвия, Польша, Чешская Республика, Германия)4.
