CC BY
70
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
В. В. Федунов*, А. В. Старицын**
Организационно-правовая деятельность Таврического губернского земства в 1887—1908 гг.
Аннотация. Современные проблемы, связанные с поиском наиболее эффективных форм и методов регионального управления, оптимального размещения сферы местного самоуправления в политической системе Российской Федерации, а также существующие в регионах противоречия между главами местного самоуправления и структурами государственной власти показывают, сколь актуален, необходим и важен объективный анализ теории и истории местного управления. Приоритетным становится обращение к дореволюционной практике местного управления, без тщательного изучения которой становление современной демократической системы проблематично Представляется, что именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием регионального управления и местного самоуправления в России. На примере Таврического губернского земства авторы предприняли попытку обобщить практику организационной деятельности самоуправления на территории Крыма, его особенности и практические результаты, взаимодействие с губернским органом государственной власти, доходы и расходы бюджета, обоснование расширения круга лиц пенсионного обеспечения, правовые основания увеличения расходов на содержание дорожной инфраструктуры. Для подготовки принятия решений в губернском земстве были созданы комиссии, без положительных заключений которых вопросы на сессиях не рассматривались При написании статьи авторами использованы источники из фондов отдела редкой книги Центральной Ялтинской городской библиотеки им. А. П. Чехова.
© Федунов В. В., Старицын А. В., 2017
* Федунов Владимир Викторович, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Крымского филиала Российского государственного университета правосудия docent_yalta@mail.ru
298600, Россия, Республика Крым, г. Ялта, ул. Манагарова, д. 4
** Старицын Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент, декан факультета подготовки специалистов для судебной системы (юридического факультета) Крымского филиала Российского государственного университета правосудия aleksstar2006@yandex.ru
295053, Россия, Республика Крым, г. Симферополь, ул. Мате-Залки, д. 19
Ключевые слова: губернское земское собрание, губернская земская управа, гласные, губернатор, губернское присутствие, обязательные и необязательные расходы, эмеритальная касса, дорожный капитал.
001: 10.17803/1994-1471.2017.83.10.011-024
1 января 1864 г. в Российской империи было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. (далее — Положение 1864 г.), которое базировалось на следующих принципах: всесословного земского представительства, имущественного ценза, самостоятельности исключительно в пределах хозяйственной деятельности. Согласно указанному закону для решения хозяйственных вопросов в губерниях и уездах создаются губернские и уездные земские учреждения. Губернскими земскими учреждениями являлись губернское земское собрание и губернская земская управа (ст. 50), которые избирались на 3 года гласными уездных земских собраний (ст. 51)1.
Законодательство предусматривало проведение выборов земских гласных путем открытого голосования. Избиратели голосовали с помощью специальных шаров и избирательных урн с фамилиями кандидатов. Урны состояли из двух частей: одна для голосования «за» данного кандидата, другая для голосования «против» него. Таким образом, избиратели могли отдать свой голос как «за», так и «против» одного из кандидатов. Избранными считались те кандидаты, которые набрали наибольшее количество голосов, с учетом вычитания голосов «против».
На случай низкой избирательной активности, если количество избирателей, которые прибыли на уездный избирательный съезд, не превышало бы количества избираемых гласных, ст. 34 Положения 1864 г. предусматривала, что прибывшие избиратели без выборов зачислялись гласными. 15 октября 1866 г. было торжественно открыто первое Таврическое
губернское земское собрание, на которое прибыли 19 гласных из 25 избранных2. В него были избраны представители 5 уездов Крыма и 3 уездов Северной Таврии (Днепровского, Бердянского, Мелитопольского). Земское собрание избиралось на три года (1866—1868), после чего происходили перевыборы гласных.
Социальный состав губернского земства был приблизительно одинаков, с достаточно высоким процентом отставных военных дворянского сословия: от Симферопольского уезда военных было 3 из 4 гласных, от Феодосийского — 3 из 6, от Ялтинского — 2 из 3. В первом губернском земстве, избранным в 1866 г., малочисленным было представительство нарождающейся буржуазии — 2 гласных из общего количества 19 чел.3
Через 20 лет в составе Таврического губернского земского собрания происходят изменения, что было связано с практическими результатами крестьянской, земской, городской и судебной реформ. Так, состав гласных в период седьмого трехлетия (1885—1887 гг.) изменился. Из общего количества гласных (36 чел.) в него избираются 7 представителей крестьян-собственников от Мелитопольского, Бердянского, Днепровского и Перекопского уездов. Количество отставных военных от крымских уездных земств уменьшилось до 18 чел. В губернском земстве появляются представители юридической профессии (2 кандидата прав): от Симферопольского уезда В. И. Фурсенко и от Феодосийского уезда А. В. Новиков. Евпаторийский и Феодосийский уезды делегировали в губернское земство представителей крымских татар4. С 1885 по 1887 г.
1 Хрестомаля з icmpii держави i права УкраТни : у 2 т. / за ред. В. Д. Гончаренка. Киев, 2000. Т. 1. С. 256 ; Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // URL: https://ru.wikisource. org (дата обращения: 12 июля 2015 г.).
2 Журналы Таврического губернского земского собрания 1866 года. Симферополь, 1867. С. 1—3.
3 Журналы Таврического губернского земского собрания 1866 года. С. 767—768.
4 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания со времени открытия земских учреждений в Таврической губернии. 1866—1886. Симферополь, 1908—1909. Т. 1. С. 768 ; Прения и постановления Таврического земского собрания ХХ очередной сессии 25 января —
5 февраля. Симферополь, 1886. С. 9—10.
состоялись выборы Таврического губернского земского собрания 7-го трехлетия, действующего на основании избирательного закона по Положению 1864 г. В соответствии со ст. 53 председателем являлся губернский предводитель дворянства В. П. Попов. 15 января 1887 г. Таврический губернатор, действительный статский советник А. Н. Всеволожский открыл заседание. 16 января земское собрание утвердило свой порядок заседаний (регламент).
Согласно ст. 49 Положения губернские гласные (депутаты) Таврического земства работали на безвозмездной основе. Это было прописано следующим образом: «Гласным никаких служебных преимуществ не присвояется и содержания не полагается»5.
Заседания губернского собрания проводились 2—3 раза в год, а стенографический отчет заседаний публиковался в губернской типографии. Кроме того, материалы за 20 лет работы Таврического губернского земства опубликованы в систематическом своде постановлений губернского земства за 1887—1908 гг.6
Земское собрание избирало исполнительный орган — земскую управу, которая занималась хозяйственным управлением региона. В состав управы входило 3 человека: председатель и два заместителя. В 1887 г. на содержание управы выделялось 9 600 руб. в год, в 1888 г. сумма была увеличена до 10 800, а в 1896 г. на содержание управы выделялось 14 000 руб. С 1887 по 1894 гг. председателем Таврической губернской управы избирался Александр Хри-стианович Стевен. Председатель управы получал 5 000 руб. в год, а его заместители — по 2 400 руб. С 1901 г. заработная плата была соответственно увеличена до 7 000 руб., а членов управы — до 3 000 руб.7
С приходом к власти императора Александра III было утверждено 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях (далее — Положение 1890 г.),
которое меняло земскую избирательную систему. Владельцы недвижимости из дворян выделялись в отдельную курию, избиравшую больше половины уездных гласных. Гласных от крестьянских обществ стал выбирать губернатор из предложенных этими обществами кандидатов. Избирательных прав были лишены иудеи.
Выборность земских управ сохранилась. Тем не менее губернатор получил право приостанавливать (до решения вопроса Комитетом министров) решения земских собраний, которые ему представлялись нецелесообразными (по Положению 1864 г. административный контроль ограничивался законностью земских решений).
Также был значительно усилен административный контроль над земствами. Министр внутренних дел и губернатор стали утверждать не только председателей, но и членов земских управ. Члены земских управ стали государственными служащими (ст. 124 Положения 1890 г.). Для приглашения вольнонаемных служащих также стало требоваться согласие губернатора. Министр через свой совет и губернатор через подконтрольное ему губернское присутствие по земским делам получили право увольнять председателей и членов земских управ в дисциплинарном порядке, а также предавать их и наемных земских служащих суду за преступления по должности. Кроме того, в отличие от Положения 1864 г., которым управа была подотчетна и подконтрольна земскому собранию, по Положению 1890 г. (ст. 103) губернатор получил право производить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений8.
Советская и российская историко-правовая наука оценивает новое Положение 1890 г. как контрреформу земского самоуправления по основаниям ущемления избирательных прав
5 Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // URL: https:// ru.wikisource.org (дата обращения: 12 февраля 2016 г.).
6 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Симферополь, 1909. Т. 1. С. 1—8.
7 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 80—81, 88.
8 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. // URL: http://xn-e1aaejmenocxq.xn-p1ai/node/13679 (дата обращения: 17 августа 2016 г.).
сельского населения. увеличения избирательного ценза и усиления контроля власти над земскими самоуправлениями9.
Русский дореволюционный историк Корнилов А. А. написал в начале ХХ в. научную работу «Курс истории России XIX века», в которой иначе оценивал Положение 1890 г. Ученый полагал, что если Положение 1864 г. обеспечивало определенную степень независимости и самостоятельности земств, то Положение 1890 г. ввело земское управление в систему общегосударственных органов. Аналогичный взгляд на земскую реформу 1890 г. содержится в учебнике русской истории профессора С. Ф. Платонова10. Это нашло свое отражение в ст. 8 Положения, согласно которой законность принятых земствами решений должна подтверждаться созданным в каждой губернии госорганом в лице губернского по земским делам присутствия. Указанный государственный орган состоял из председательствующего в лице губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы, непременного члена присутствия, городского головы губернского города и одного члена от губернского земского собрания, избираемого последним из членов губернской управы или гласных собрания. Делопроизводство присутствия возлагалось на особого секретаря, назначаемого губернатором. Более того, в отличие от Положения 1864 г., по новому Положению 1890 г. (ст. 124) председатель и члены земских управ считались госслужащими.
На наш взгляд, Положение 1890 г. не привело к полному подчинению земства коронным властям. Оно оставалось самоуправлением и продолжало действовать в интересах местного населения. С 1906 г. гласные от крестьян уже не назначались губернатором из числа выборных от волостей, а избирались съездом этих выборных. Попытки губернаторов активно
использовать свои контрольные полномочия вызывали конфликты с земствами и местным дворянством. Контрреформа 1889 г. вызвала недовольство как земских кругов, так и общественного мнения. Положение 1890 г. действовало до 1917 г.
В то же время роль губернатора как представителя государственной власти неизмеримо возросла. Согласно ст. 5 Положения губернатор осуществляет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений.
В соответствии со ст. 90 Положения 1864 г. полномочия губернатора состояли в утверждении земских смет, разделении земских путей сообщения на губернские и уездные, отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных, изменении направления земских дорог, учреждении выставок местных произведений, временном устранении от должностей членов земских управ11.
По Положению 1890 г. (ст. 12) губернатор, если не признает возможным согласиться с решением большинства членов присутствия, приостанавливает исполнение «означенного решения» и безотлагательно представляет дело министру внутренних дел, который или делает предложение губернатору о приведении решения в исполнение, или входит в Правительствующий Сенат с представлением об его отмене.
Таким образом, губернаторская власть контролировала не только решения губернского земства через губернские по земским делам присутствия, но и само присутствие, призванное контролировать решения земства.
Выборы земских самоуправлений Таврической губернии по новому Положению 1890 г. состоялись в период их девятого трехлетия деятельности (1891—1893 гг.), поскольку полномочия гласных предыдущего созыва не были окончены. В Таврическое губернское земское собрание уездные земства делегировали 29 гласных: от Крымских 5 уездов — 15 гласных, от 3 уездов Северной Таврии (Мелито-
9 История государства и права СССР / под ред. О. И. Чистякова, И. Д. Мартысевича. М. : МГУ, 1985. Ч. 1. С. 219—220 ; Исаев И. А. История государства и права России : курс лекций. М. : БЕК, 1993. С. 190 ; История отечественного государства и права : учебник / под ред. О. И. Чистякова. М. : БЕК, 1998. Ч. 1. С. 276.
10 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М. : Высшая школа, 1993. С. 407 ; Платонов С. Ф. Учебник русской истории. СПб., 1914. С. 447—448, 474—476.
11 Положение о губернских уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. URL: http://vasilievaa.narod. ru/4-3.htm (дата обращения: 22 августа 2016 г.).
польский, Бердянский, Днепровский, Перекопский) — 14 гласных. В целом состав губернского земства с 1885 г. не изменился, менялись его председатели. В разные годы председателями были предводители дворянства В. П. Попов (1887 г.), В. В. Олив (1888 г.), П. Н. Казначеев (1896 г.), С. Б. Скадовский (1898—1904 гг.), с 1905 по 1908 гг. менялись Н. П. Чабовский, С. Б. Скадовский, А. А. Нестроев.
В соответствии со ст. 58 Положения 1890 г. избранные гласные приводились к присяге, причем каждый по закону своей веры. Так, у гласных православной веры принимал присягу священник Аполлинарий Попов, мусульманской веры — мулла Абдул-Куфус Эфенди, а гласный Дуван Эвра Исаакович за отсутствием духовного лица караимского вероисповедания давал присягу председателю губернского земского собрания.. Обязанности гласного исполнялись безвозмездно12.
Председателями губернской управы с 1880 по 1892 г. избирались А. Х. Стевен — сын первого директора Никитского ботанического сада Х. Х. Стевена, В. П. Попов (1884 г.), П. И. Щаст-ливцев (1898 г.), Я. Т. Харченко (1903 г.) и др.13
В составе Таврического земского собрания образовывались комиссии, занимающиеся обсуждением и подготовкой решений, выносимых на заседания. С 1887 по 1891 г. было создано 13 комиссий: ревизионная (1887 г.), страховая (1889 г.), дорожная (1889 г.), комиссия по распределению налога с городских не-движимостей (1887 г.), комиссия по богоугодным заведениям и приюту (1887 г.), санитарная комиссия (1892 г.), статистическая комиссия (1901 г.) и др.14
Важные задачи лежали на ревизионной комиссии, проверявшей бухгалтерскую отчетность губернской и уездных земских управ Таврической губернии. Она состояла из трех человек. К полномочиям ревизионной комиссии относились вопросы приобретения и хранения ценных бумаг, расходования денежных средств и отчетности, расчетные листы для земских
пенсионеров. С 1891 г. собрание поручило ревизионной комиссии выдавать заключения по ходатайствам лиц и выдаче пособий и стипендий. В 1894 г. ревизионная комиссия занималась изучением состояния дел в эмеритальной (пенсионной) кассе. Изучение документов Таврического губернского земства показало важнейшую роль ревизионной комиссии, без согласия которой не принимались решения, связанные с земскими деньгами. 23 января 1896 г. по предложению гласного губернского земства от Феодосийского уезда С. С. Крыма был избран постоянный состав ревизионной комиссии, поскольку предыдущая не смогла полностью выполнить свои обязанности из-за того, что некоторые ее члены были временными. Губернское земское собрание постановило избрать постоянную ревизионную комиссию в составе 4 гласных. Более того, в 1897 г., по инициативе гласного Фальц-Фейна, было разрешено привлекать к работе ревизионной комиссии специалиста — счетовода (бухгалтера) для проверки отчетности губернской управы. В 1898 г. состав ревизионной комиссии увеличился до 8 человек.
Изучением состояния дорог, мостов, обоснованием выделения денежных средств на их строительство и ремонт занималось две комиссии губернского земства. В 1899 г. была создана дорожная комиссия, задачей которой было определение сети дорог, которые должны быть шоссированы. В ее функции входил учет дорог как государственных, губернских и земских, в том числе и железнодорожных. В данную комиссию вошли 14 гласных губернского земства всех уездов губернии, в том числе от Симферопольского уезда А. Х. Стевен, от Ялтинского — В. А. Рыбицкий, от Феодосийского — А. С. Грамматиков. Во исполнение закона от 1 июня 1895 г. о дорожном капитале 12 января 1896 г. была образована комиссия дорожного капитала, в которую вошли сначала председатели земских управ губернии, в 1898 г. комиссия пополнялась гласными гу-
12 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 1. С. 6. ; Там же. 1887—1908. Т. 11. С. 10, 53—54, 82, 83, 85, 88.
13 Журналы заседаний Таврического губернского земского собрания ХХХ11 очередной сессии 15—25 января 1898 года. Симферополь, 1898. С. 2.
14 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 16—52.
бернского земства. К полномочиям комиссии относились выделение денежных средств на строительство и содержание дорог, что составляло основную часть обязательных расходов. Именно вторая комиссия дорожного капитала распределяла денежные ресурсы за счет сборов за использование дорог.
Комиссия по распределению государственного поземельного сбора состояла из 4 человек, а в комиссии по распределению казенного (государственного) налога на недвижимое имущество в городах было избрано 10 человек.
15 января 1887 г. была образована комиссия по богоугодным заведениям и приюту в составе 8 человек, в задачу которой входили обсуждение вопросов оказания благотворительной медицинской помощи. Богоугодными заведениями в современной терминологии являлись медицинские учреждения, содержащиеся за счет губернского земства. К ведению комиссии относились вопросы организации врачебно-санитарного дела, содержания сиротских приютов, финансирования указанных учреждений.
Кроме того, в 1887 г. были образованы еще ряд комиссий, а именно: Сакская комиссия (3 чел.), занимавшаяся содержанием Сакской грязелечебницы; комиссия по народному образованию (4 чел.); сельскохозяйственная комиссия, занимавшаяся вопросами увеличения ветеринарного персонала, страхования скота, борьбы с болезнями животных. Санитарная комиссия была образована 12 декабря 1892 г. для борьбы с холерой. В нее вошли председатели уездных управ и 4 гласных губернского земства. Эмеритальная комиссия занималась начислением пенсий бывшим служащим земства и пособий их семьям. Статистическая комиссия была создана в 1901 г., в ее функции входили страхование недвижимости, взимание оценочно-статистического сбора, производство оценки недвижимых имуществ. Комиссия по ветеринарным вопросам была образована 10 декабря 1887 г., занималась профилактическими мерами по борьбе с эпидемиями, разработкой правил прогона скота по территории губернии, принимала на работу ветеринарных врачей, обобщала опыт работы по бактерио-
логии, по методикам, разработанным ветеринарными институтами империи. Комиссия по разным вопросам была образована 15 декабря 1888 г. В нее вошли губернская управа и председатели уездных управ. Она занималась пополнением продовольственного капитала, т.е. давала согласие на выдачу ссуд лицам, занимавшимся сельским хозяйством, а также рассматривала ходатайства безземельных татар о наделении землей за счет вакуфных земель и создании татарских училищ15.
Таким образом, комиссии Таврического губернского земского собрания отражали содержание ст. 2 Положения 1890 г. о предметах ведения земств. Указанные комиссии создавались постепенно, по мере расширения круга задач, требовавших обсуждения и принятия решений.
Структура губернской земской управы оставалась неизменной и состояла из председателя и трех заместителей. В каждый новый срок избрания на очередное трехлетие председатель губернской управы докладывал о распределении обязанностей между членами управы, которые утверждались собранием. Таковыми являлись председатели управ А. X. Стевен, П. И. Щастливцев, Я. Т. Харченко и др. Так, избранная в 1898 г. на очередное трехлетие губернская управа состояла из председателя П. И. Щастливцева и трех заместителей — С. И. Гарковенко, В. В. Конради и В. И. Фурсенко, которые разделили между собой функциональные обязанности по кураторству вопросов земского хозяйства. Так, председатель П. И. Щастливцев осуществлял общий надзор по управе и подведомственным учреждениям, заведовал строительно-дорожным отделом, принимал участие в заседаниях комиссий, губернского присутствия и т.п. Член управы С. И. Гарковенко заведовал делами по общественному призрению (благотворительности), страхованию, народному продовольствию, богоугодными заведениями, Сакской грязелечебницей, исполняя обязанности ее директора, заменял председателя в его отсутствие. Второй член управы В. В. Конради заведовал делами по сельскому хозяйству, торговле, промышленности, медицине и ветеринарии.
15 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 23—52.
В 1898 г. смета расходов на содержание членов управы было определена в 14 500 руб. Жалование председателя была определено в 5 000 руб., членам управы — 3 000 руб. В 1901 г. зарплата председателя была увеличена до 7 000 руб., зарплата членов управы оставалась до 1908 г. на прежнем уровне16.
В составе губернской земской управы работали канцелярия и бухгалтерия. С 1894 г. сведения о служащих или аппарате управы официально публиковались. Сначала в аппарат губернской управы принимали отдельных специалистов, специализировавшихся на отдельных хозяйственных вопросах, как то: санитарный врач, энтомолог, агроном, техник по дорожной и строительной части. По мере усложнения хозяйственных задач в губернском земстве стали создаваться структурные подразделения по специальным направлениям деятельности. В 1880-х гг. было создано страховое управление. В 1897 г. губернское собрание приняло решение о создании при губернской управе технического бюро в составе одного инженера и двух техников, контролирующих качество дорожных и строительных работ. 23 января 1898 г. губернское собрание приняло решение о расширении технического бюро, введя новые высокооплачиваемые должности старшего техника инженера (3 600 руб.), помощника инженера (2 400 руб.), чертежника (600 руб.), делопроизводителя (1 000 руб.). Всего на содержание бюро было выделено 10 560 руб., в том числе на приобретение инструментов, закупку материалов, выплату командировочных. Содержание бюро оставалось неизменным до 1908 г.
К 1911 г. структура Таврической губернской управы была окончательно сформирована и отражала реальные задачи ее хозяйственной деятельности. При председателе управы Я. Т. Харченко (с 1900—1905 гг.) были созданы отделы: бухгалтерия (3 чел.), народного образования (2 чел.), общественного призрения
(1 чел.), санитарный (3 чел.), статистический (4 чел.), страховой (4 чел.), технический (4 чел.), сельскохозяйственный (3 чел.). Всего в управе работало 24 специалиста и 4 члена управы, обслуживающие все хозяйственные вопросы Таврической губернии17.
Важным событием в жизни Таврического губернского земства было создание собственной типографии. 12 декабря 1899 г. член губернской управы В. И. Фурсенко озвучил перед губернским земским собранием предложение об издании систематического свода постановлений Таврического земства. 1 декабря 1900 г. было принято решение о выделении на издание 500 руб., в 1903 г. выделено 1 000 руб. Составлением свода занимался В. И. Фурсенко. 3 декабря 1903 г. собрание приняло решение о создании собственной типографии, выделив 13 255 руб. В 1905 г. типография Таврического губернского земства начала работу, на ее содержание дополнительно было выделено 22 621 руб., в 1906 г. — 18 692 руб. Рабочий день сотрудников типографии составлял 8 часов18.
Типография публиковала отчеты заседаний губернского земства начиная с 1886 г. Самым значительным событием стало опубликование в 1909 г. двух томов систематического свода постановлений Таврического губернского земского собрания с 1866 по 1908 гг. Это уникальный первоисточник, из которого мы черпаем информацию и знания, анализируем деятельность губернского органа самоуправления в сфере его хозяйственной деятельности за 40 лет.
За второй 20-летний период (1886—1908 гг.) деятельности Таврического земства произошли существенные изменения в формировании и обеспечении пенсионного фонда губернских земских служащих, называвшегося эмеритальной кассой. Как писалось ранее, начало формирования пенсионного фонда было положено в 1874 г. принятием первого Устава эмеритальной кассы, которым устанавливались размеры и сроки пенсионного обеспечения,
16 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 85—87.
17 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 90, 92—93, 110, 228—232 ; Справочная книга по г. Симферополю 1911 г. Симферополь : Изд. Симферопольского городского управления, 1911. С. 234.
18 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 102—104.
пополнение кассы за счет отчислений участников кассы, право на пенсию родственников первой очереди в случае смерти земского служащего или его осуждения по уголовному делу с лишением всех прав и состояния.
Длительный период разработкой нового пенсионного обеспечения земских служащих Крыма через эмеритальную кассу занимался земский эксперт А. П. Казанаклы, которому 13 марта 1905 г. губернское земство выразило благодарность. Теперь фонд кассы формировался из отчислений 1 % губернской сметы доходов. В 1887 г. были внесены изменения в Устав эмеритальной кассы в части ее наполнения с четырех предметов земского обложения: земли, городской недвижимости, промысловых статей и торговых документов. Сумма фонда составила 1 082 руб. Кроме того, формировалось пособие фонду эмеритальной кассы, которое составило в 1888 г. 2 580 руб., увеличилось в 1899 г. до 10 161 руб., в 1903 г. — до 10 789 руб., в 1908 г. пособие составило более 15 000 руб.
Изменения коснулись и расширения круга лиц участников эмеритальной (пенсионной) кассы в части усиления социальной направленности в пенсионном обеспечении. Если по Уставу 1874 г. участниками кассы могли быть только служащие губернского земства, то по Уставу 17 декабря 1887 г., утвержденному министром внутренних дел, губернское собрание постановило допустить к участию в кассе служащих при больницах и арестных домах, дворников, кормилиц и т.д., если они проявят желание. Кроме того, вводилась категория необязательных участников эмеритальной кассы, в которую входили лица, не назначаемые земством, а именно: секретари крестьянских и воинских присутствий, служащие в мировых съездах, учителя прогимназий, городских училищ и народных школ. 14 декабря 1887 г. губернское земство постановило учителей церковно-при-ходских школ к участию в эмеритальной кассе не допускать. 27 января 1891 г. губернское земское собрание утвердило сумму и порядок выплаты взносов в эмеритальную кассу. К 1 июня 1901 г. на учете в эмеритальной кассе Таврического земства состояло 177 человек с правом на пенсию в общей сумме 45 984 руб., в том
числе лиц, выслуживших полную пенсию и состоящих на службе, — 112 человек с правом на пенсию в сумме 42 466 руб.
9 декабря 1903 г. комиссия губернского земства по эмеритальной кассе приняла решение по значительному увеличению выплаты пенсий, изменив требования к трудовому стажу в сравнении с Уставом 1874 г. Так, было установлено 5 сроков для зачета выслуги пенсии, а именно: полная пенсия в 3/4 жалования устанавливалась за выслугу в 27 лет, в 2/3 — начислялась за выслугу 24 года, за 21 год — 11, за 18 лет — У, за 15 лет — При этом отмечалось, что в случае потери трудоспособности все сроки сокращаются на 6 лет. Пенсия исчислялась по-новому исходя из среднего жалования за все время службы земского служащего. 17 января 1905 г. Таврическое губернское земское собрание постановило, что работающие пенсионеры пенсию не получают19.
22 декабря 1911 г. министр внутренних дел Российской империи утвердил новый Устав пенсионной кассы служащих в земстве Таврической губернии. Согласно ч. 1 Устава целью этого документа является выдача пенсий и единовременных пособий «участникам ея и их семействам». Участниками кассы могли быть все лица обоего пола, находящиеся на платной службе в земских управленческих органах или содержащиеся за счет земских учреждений (школы, амбулатории и т.п.) Таврической губернии, за исключением лиц, которым при поступлении на службу в земства исполнилось 50 лет. Средствами пополнения кассы являлись: обязательные вычеты с зарплат служащих в размере 6 % годового дохода, добровольные взносы, пособия от губернского и уездных земств, иные поступления. Порядок и способ выплат были тщательно расписаны. Участие в кассе прекращалось в связи с прекращением трудовых отношений в земстве. Начисление пенсий производилось путем расчетов, указанных в специальных таблицах, опубликованных на последних страницах Устава. Вдовы земских служащих также имели право на пенсию. Прекращение выплат было предусмотрено по следующим основаниям: смерти вдовы, лишения всех прав и состояния (осуждение по уголовному делу), вступления в новый брак, по-
19 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1887—1908. Т. 11. С. 116—117, 119, 121, 124—125, 129, 135, 137—139.
ступления в монашество, явки мужа, признанного без вести отсутствующим. Дети-сироты также имели право на получение пенсии отца при следующих условиях: наличия у отца трудового стажа на земской должности не менее 5 лет, смерти кормильца, если он состоял или был пенсионером в кассе, лишения родителя всех прав и состояния, нахождения родителя без вести отсутствующим. Круглым сиротам размер пенсии увеличивался на 50 %. Пенсии полусиротам не должны были превышать 300 руб.20
Таким образом, новый пенсионный устав по юридической технике значительно опережал предыдущие, подробно регламентировал широкий круг его участников, расчеты назначения пенсии, пенсионный возраст, право родственников первой очереди на получение пенсии в связи со смертью участника пенсионной кассы и по иным обстоятельствам.
Согласно ч. 1, 11 разд. 2 Положения 1890 г. к полномочиям губернского земства относились распоряжение денежными средствами и имуществом, находящимися в их ведении, а также заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями (доходами и расходами), денежными и натуральными.
Доходы Таврического губернского земства составляли средства, взимаемые из губернского сбора, который состоял из обложения земли и лесов, промышленных заведений (заводы, мельницы, трактиры, склады и т.д.). Расходы Таврического губернского земства делились на обязательные и необязательные. К первым относились денежные средства, выделенные на строительство дорог, мостов, благотворительность, пенсии, содержание полиции и т.д. Ко вторым — расходы на содержание земских учреждений, их собственности, различные пособия нуждающимся семьям, образование, медицину, борьбу с сельскохозяйственными вредителями, организацию ярмарок и т.д.
Статистические данные расходов Таврического земства в период с 1868 по 1899 г. впечатляют, они основываются на доходах и возмож-
ности вложения больших средств в социальные статьи бюджета. Так, в 1868 г. смета расходов губернского земства составляла 97 530 руб., из которых обязательными являлись суммы в 31 603 руб., а необязательными (социальными) — в 24 500 руб. В 1870 г. бюджет земства по расходам был утвержден в сумме 47 939 руб. Расходы увеличились: утверждены в сумме 20 040 руб., а необязательные составили 27 890 руб. Еще более социальная направленность бюджета проявилась в 1875 г., в котором общая сумма доходов составила 98 684 руб. При этом обязательные расходы составили 25 427 руб., а необязательные (социальные) — 72 256 руб.21
В конце Х1Х в. ситуация с расходом бюджета значительно увеличилась благодаря увеличению доходной части. В 1896 г. доходы губернского земства составили 915 961 руб., а в 1898 г. увеличились до 1 078 064 руб. По-прежнему сохранялась социальная направленность расхода бюджета, что составило около 500 тыс. руб. (около 50 %). Основная часть обязательных расходов распределялась на содержание дорожной инфраструктуры губернии22.
Содержание дорог являлось одним из важнейших направлений деятельности Таврического губернского земства, на которые выделялись основные суммы обязательных расходов. Согласно ст. 68 Положения от 1 января 1864 г. и п. 12 ст. 68 Положения от 12 июня 1890 г. к полномочиям губернского земства относились содержание дорог, переправ и установление сборов с лиц, по ним проезжающих. На заседаниях Таврического губернского земского собрания в 1866—1867 гг. были определены полномочия губернского и уездных земств, установлен специальный налог в виде дорожной повинности с населения и его распределение на содержание дорог и мостов. Кроме того, был утвержден список дорог ии мостов общегубернского значения, находящихся на содержании губернской управы При этом утвержденный список дорог и мостов не имел
20 Устав пенсионной кассы служащих в земстве Таврической губернии. Симферополь : Типография Таврического губернского земства, 1912. С. 7—10.
21 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 1. С. 489—492.
22 Журналы заседаний Таврического губернского земского собрания ХХХ11 очередной сессии ... С. 6, 8, 13, 24, 28, 26, 40.
для земства юридического значения, поскольку указанные объекты недвижимости находились в ведении государства. Губернское земское собрание, начиная с 1868 г., неоднократно поднимало вопрос перед правительством о передаче шоссейных дорог в Крыму в ведение земства. До фактической передачи объектов земства не имели правовых оснований вносить в бюджетные расходы целевое финансирование строительства и ремонта дорог, мостов, переправ. В 1866—1872 гг. губернское собрание отдельными постановлениями выделяло средства на ремонт, строительство конкретных дорог, мостов и переправ в Симферопольском, Феодосийском, Евпаторийском уездах губернии. 9 декабря 1872 г. губернское собрание приняло решение о прокладке грунтовой дороги Алушта — Судак и поручила губернскому технику произвести предварительные изыскания о возможности проведения работ, выделив ему 400 руб. На заседании 30 мая 1884 г. по предложению губернского гласного от Феодосийского земства Н. А. Султан Крым-Гирея было решено продлить дорогу до Феодосии «ввиду важности ее для края».
21 мая 1873 г. губернская управа доложила гласным о своих расчетах ежегодных затрат на ремонт шоссейных дорог в сумме 45 700 руб. и единовременной затрате в 69 800 руб. Таким образом, общая ежегодная сумма годового финансирования содержания дорог в Таврической губернии предварительно составила по тем временам огромную сумму — более 115 тыс. руб. В 1875—1880 гг. на заседаниях губернского собрания многократно обсуждалось состояние дорог в городах Крыма: Симферополе, Евпатории, Керчи, Феодосии, Старом Крыму и др. Была создана постоянная комиссия из представителей губернского земства и городских дум, определявшая первоочередность выделения средств на ремонт городских дорог. В 1882 г. было решено выделять на городские дороги из губернского земского сбора 10 000 руб. в течение 38 лет.
В 1885 гг. губернское земское собрание утвердило смету расходов на строительство и ремонт дорог в сумме 37 151 руб. При распределении обязательных расходов на 1886 г. значительное увеличение расходной части на 15 тыс. руб. произведено на капитальный ремонт дорог23.
Согласно Положению 1890 г. к полномочиям земства относилось заключение соглашений с правительством о принятии земством на себя содержания шоссейных дорог (п. 16 ст. 62).
Законом от 5 апреля 1883 г. Министерству путей сообщения было предоставлено право передавать на срок до 25 лет шоссейные дороги в юрисдикцию земств на основании договора. 27 января 1884 г. губернское собрание уполномочило управу от его имени вести переговоры с представителями министерств24.
Таким образом, Таврическое губернское земство по истечении 20 лет своей деятельности не имело на своем балансе дорог, находящихся на территории губернии, фактически финансируя объекты государства, а не земства, не закладывая в бюджет обязательных расходов земства.
Фактически Положение от 1 января 1864 г. относительно статуса дорог, находящихся в ведении земств, не было выполнено, в связи с чем Таврическое земство выделяло из губернского сбора единовременные пособия по статье «обязательные расходы» на содержание дорог. Лишь в 1889 г. началась передача дорог в управление Таврического земства, которая была завершена в 1897 г. Передававшиеся государством дороги классифицировались на губернские и уездные. Губернские дороги (шоссейные), как бывшие государственные, финансировались из казны через субсидии до половины их стоимости. Кроме того, губернский сбор выделялся и на содержание дорожных сооружений, переправ и мостов. К уездным дорогам (грунтовым) относились скотопогонные, торговые, они финансировались уездными земствами25.
23 Прения и постановления Таврического губернского земского собрания XX очередной сессии 25 января — 5 февраля 1886 г. Симферополь, 1886. С. 16—46, 49—50.
24 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 1. С. 163—169, 194, 434, 436—441.
25 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 1 (приложение № 69). С. 239—239, 244—250, 246, 258—261.
Ситуация с финансированием дорог Крыма резко изменилась к лучшему после принятия Закона от 1 июня 1895 г. о губернском дорожном капитале, в котором в бюджетах особой статьей фиксировались поступления на составление дорожного капитала. Это был в современном понимании дорожный фонд, куда шли налоговые поступления, предназначенные для содержания дорог. Эта статья доходного бюджета формировалась, во-первых, из дополнительного денежного налога с населения, которым все земства заменили натуральную дорожную повинность еще в 1860—1870-е гг. Во-вторых, по закону от 1 июня 1895 г. органы самоуправления были освобождены от уплаты казне взносов на содержание судебных учреждений и учреждений по крестьянским делам, от издержек на потребности мировой юстиции (кроме расходов на арестные помещения) и губернских статистических комитетов. Эти освобожденные суммы также направлялись уездными и губернскими управами на образование данного капитала и использовались на содержание шоссейных и грунтовых дорог местного значения, переправ, мостов, а также на технический надзор за ними. При этом часть средств шла непосредственно в текущую смету, а часть — в основной дорожный фонд. Постановлениями Таврического губернского земского собрания стали утверждаться сметы обязательных расходов, в которые внесены суммы по выплате средств с дорожного сбора на содержание дорог с распределением по уездам.
Наибольшее финансирование дорог в Крыму приходилось на Симферопольский (53 540 руб.), Феодосийский (61 136 руб.), Евпаторийский (13 400 руб.) уезды. Это было обоснованно, так как указанные уезды отчисляли в губернское земство наибольший процент от своих доходов, составлявший от Феодосии 13 %, Симферополя — 12 %, Евпатории — 9 %. Расходы на содержание дорог ежегодно увеличивались. Если в 1897 г. по Таврической губер-
нии в 1897 г. расходы составили 128 934 руб., в 1898 г. было открыто финансирование дорог в сумме 217 574 руб. из дорожного сбора, то в 1902 г. сумма увеличилась до 296 625 руб., а в 1908 г. расходы на дороги утверждены в сумме 299 433 руб. Средства использовались на строительство новых и ремонт существующих шоссейных и грунтовых дорог. На основании ст. 5 Закона от 1 июня 1895 г. распоряжение дорожным капиталом находилось в ведении Таврического земства, на что имелось распоряжение Сената о запрете передачи этих полномочий уездным земствам. Технический надзор за качеством выполняемых работ осуществляло техническое бюро из четырех специалистов26.
19 декабря 1899 г. Губернским собранием были утверждены проект правил и инструкции по расходованию дорожного капитала и производству работ.
Разработка и принятие указанных нормативных актов были необходимы из-за неоднократных протестов губернатора, а также вмешательства Комитета министров в 1896— 1898 гг. по поводу неправильного перераспределения дорожного капитала27. Указанный документ упорядочил деятельность земства в соответствии с Законом от 1 июня 1895 г. Таким образом, дорожный капитал, или, другими словами, фонд, создавался при исполнительном органе — губернской земской управе, являвшейся его распорядителем. Расходовался дорожный капитал на строительство новых и реконструкцию существующих путей сообщения и дорожных сооружений. Из фонда выделялись средства на содержание технических служб и надзор за состоянием земских шоссе.
Анализ смет в структуре обязательных расходов Таврического земства на дороги в конце Х1Х — начале ХХ в. позволяет сделать вывод, что они составляли около половины денежных средств и 1/5 в бюджете всех расходов.
1906 г. стал знаменательным для гласных Таврического губернского земства. 20 фев-
26 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 1. (приложение № 69). С. 3, 5—6, 8 ; 217—218, 219—220, 225, 228, 230, 232—233, 238—239, 244— 250 ; Журналы заседаний Таврического губернского земского собрания ХХХ11 очередной сессии ... С. 32—33, 41.
27 Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 11. С. 255.
раля 1906 г. император Николай II подписал Манифест об изменениях организации Государственного совета, который стал верхней палатой законодательного органа империи. Все законопроекты, принятые Государственной думой, должны были поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императора. В избираемую часть Совета входили и представители от земских собраний. В 1906 г. от Таврического губернского земского собрания депутатом Государственного Совета был избран гласный Е. В. Рыков28. Дальнейшая его судьба авторам пока неизвестна.
На основании изложенного историко-пра-вового материала можно сделать следующие выводы и обобщения:
— согласно Положению 1864 г. губернские земские управы как органы исполнительной и распорядительной власти были подотчетны и подконтрольны представительному органу в лице Губернского земского собрания. Контроль губернаторской государственной власти ограничивался утверждением решений губернского земства, перечисленных в ст. 90 Положения, а контроль Министерства внутренних дел — утверждением постановлений земств по вопросам, перечисленным в ст. 92 указанного Положения. После принятия Положения от 12 июня 1890 г. лица, возглавляющие земские управы, были объявлены государственными служащими, что, соответственно, повлекло их соподчиненность и подконтрольность органам государственной исполнительной власти в лице губернатора и губернского по земским делам присутствия и на основании того же Положения — проведение ревизий (проверок) управ. Более того, служащие управ назначались на должности с разрешения губернаторской администрации (ст. 107). В то же время анализ заседаний Таврического губернского земского собрания позволяет утверждать, что гласные самоуправления имели свою позицию по различным вопросам хозяйственного развития региона и не были послушными исполните-
лями губернаторской власти, что подтверждается многочисленными отклонениями протестов губернатора и передачей спорных вопросов на рассмотрение Сената или Комитета министров;
— всестороннее изучение надзорных отношений по линии «губернатор — земство» также позволяет сделать вывод о том, что земства в отведенной им законодательством сфере сохраняли самостоятельность и независимость в течение всего исследуемого периода. На наш взгляд, учреждение нового надзорного органа — губернского по земским и городским делам присутствия — следует расценивать как важнейший этап в развитии административной юстиции, так как разрешение конфликтов и выяснение разногласий между властью и самоуправлением становилось на правовую основу и приобретало цивилизованный характер;
— организационная структура губернской управы в исследуемый период формировалась постепенно — от простой к сложной, достигнув к 1908 г. оптимального результата для решения задач по хозяйственному управлению регионом;
— вопросы доходов и расходов губернского земства тщательно прорабатывались комиссиями Губернского земского собрания. Без их согласия выделение денежных сумм, направляемых на обязательные и необязательные расходы, гласными не обсуждалось. Статические данные о доходных земских бюджетах более чем за 40 лет показывают, что доходы органов самоуправления неуклонно возрастали;
— организация пенсионного обеспечения в первые 20 лет работы Таврического губернского земства (1868—1888 гг.) осуществлялась за счет выплат эмеритальной кассой пенсий работникам аппарата земства и их семьям. Во втором двадцатилетии (1888—1908 гг.) система пенсионного обеспечения была усовершенствована после утверждения на государственном уровне Устава эмеритальной кассы, которым был значительно расширен круг лиц, подлежа-
28 См.: Xрестоматiя з iсторií держави i права. С. 299—300 ; Исаев И. А. История государства и права России : курс лекций. С. 215 ; Систематический свод постановлений Таврического губернского земского собрания ... 1866—1886. Т. 11. С. 165.
щих пенсионному обеспечению. Теперь он включал сотрудников медицинских учреждений и работников образования, находившихся на содержании губернской управы; — существенным организационным мероприятием Таврического земства стали передача с 1895 г. на баланс самоуправления дорог, получивших статус губернских и местных, и создание на основании закона специального дорожного фонда, который пополнял-
ся из освобождения земства от ряда расходов выплат на содержание учреждений по крестьянским делам, мировой юстиции, статистических комитетов и т.п. Освобожденные суммы направлялись уездными и губернскими управами на образование данного капитала и использовались на содержание шоссейных и грунтовых дорог местного значения, переправ, мостов, а также на технический надзор за ними.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Исаев И. А. История государства и права России : курс лекций. — М. : БЕК, 1993. — 245 с.
2. История отечественного государства и права / под ред. О. И. Чистякова. — М., 1998. — Ч. 1. — 342 с.
3. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. — М. : Высшая школа,1993. — 445 с.
4. Платонов С. Ф. Учебник русской истории. — СПб., 1914. — 493 с.
5. Федунов В. В. Историко-правовые аспекты выборов земских самоуправлений Таврической губернии во II пол. XIX в. // Ученые записки Таврического национального Университета. — Серия : Юридические науки. — Т. 27 (66). — 2014. — № 1. — С. 69—74.
Материал поступил в редакцию 8 января 2017 г.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ACTIVITY OF THE TAURUS PROVINCIAL ZEMSTVO IN 1887—1908
FEDUNOV Vladimir Viktorovich — PhD in History, Associate Professor of the Department of the Theory and History of Law and the State at the Crimean Branch of the Russian State University of Justice docent_yalta@mail.ru
298600, Russia, Republic of Crimea, Yalta, ul. Managarova, 4
STARITSYN Aleksey Valentinovich — PhD in Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Training Specialists for the System of Courts (Faculty of Law) at the Crimean Branch of the Russian State University of Justice
aleksstar2006@yandex.ru
295053, Russia, Republic of Crimea, Simferopol, ul. Mate-Zalki, 19
Abstract. Current problems associated with the search for the most effective orms and methods of regional administration, the most efficient allocation of local self-government facilities in the political system of the Russian Federation, as well as the conflicts existing in the regions between the heads of local self-government and the bodies of State authority show the relevance, necessity and importance of an objective analysis of the theory and history of local government. The recourse to the pre-revolutionary practices of local self-government, a thorough examination of which predetermines the emergence of a modern democratic system, becomes a priority. It seems that this is where we can find answers to many questions put on the agenda by the modern development of regional administration and local self-government in Russia. Using the Taurus Provincial Zemstvo as an example, the authors attempt to generalize local self-government organizational activities on the territory of Crimea, their peculiarities and practical output, their interaction with provincial state authorities, income and expenditure of the budget, justification of the expansion of the number of people included into the pension provision scheme, determination of legal grounds for the increase in costs of maintenance of the road infrastructure. In the Provincial Zemstvo, commissions were set up to elaborate a decision-making procedure and without their affirmative conclusions the issues would not be subject to any consideration. When writing the paper, the authors used the collection of the Rare Books Department of the Chekhov Central Yalta City Library.
Keywords: Provincial Zemstvo Assembly, provincial zemstvo council, member of the town council, governor, provincial office, compulsory and non-compulsory expenses, old age insurance scheme (emeritus fund), road capital.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Isaev I. A. Istorija gosudarstva i prava Rossii : kurs lekcij. — M. : Bek, 1993. — 245 s.
2. Istorija otechestvennogo gosudarstva i prava / pod red. O. I. Chistjakova. — M., 1998. — Ch. 1. — 342 s.
3. KornilovA. A. Kurs istorii Rossii HIH veka. — M. : Vysshaja shkola,1993. — 445 s.
4. PlatonovS. F. Uchebnik russkoj istorii. — SPb., 1914. — 493 s.
5. Fedunov V. V. Istoriko-pravovye aspekty vyborov zemskih samoupravlenij Tavricheskoj gubernii vo II pol. HIH v. // Uchenye zapiski Tavricheskogo nacional'nogo Universiteta. — Serija : Juridicheskie nauki. — T. 27 (66). — 2014. — № 1. — S. 69—74.
