CC BY
58
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 24 2011
УДК 371.1
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
© Р. В. РОСТОВСКИЙ Московский психолого-социальный институт, кафедра экономики и управления e-mail: RVRostovskiy@mail.ru
Ростовский Р. В. - Организационно-экономический механизм управления сферой высшего профессионального образования // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 417-421. - В статье рассмотрены причины участия государства в сфере образования на международном уровне. Проведен анализ причин государственного участия в образовании и моделей участия отдельных стран, таких как США, Великобритания, Норвегия, Швеция, Япония и др.
Ключевые слова: образование, высшая школа, модернизация, расходы на образование, бюджетное финансирование.
Rostovskiy R. V. - The economic-organizing mechanism of management the sphere of higher professional education // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 417-421. - The causes of the government participation in the sphere of education at international standard are discussed. The models of government participation in education of different countries (USA, UK, Norway, Sweden, Japan) are analyzed.
Key words: education, higher school, modernization, education expenditure, budgetary financing.
Образование является важнейшей отраслью экономики и интереснейшей областью исследования. С позиции экономической теории образование рассматривается как услуга, приносящая положительный внешний эффект в потреблении, поскольку, когда гражданин получает образование, не только он извлекает личную выгоду, но и общество в целом также получает определенные блага. Согласно положениям экономической теории там, где присутствуют положительные или отрицательные внешние эффекты, участие государства оправдано в целях изменения использования или распределения ресурсов в интересах общественного благосостояния и эффективности. Вопрос состоит в том, каким должно быть вмешательство государства.
Современный уровень обозначенной проблемы характеризуется наблюдаемыми сегодня общественными трансформациями. Существенные трансформации функций образования связаны не только с состоянием того или иного конкретного общества, но и с изменением целеполагающих установок относительно образования, диктуемых переходом общества в постиндустриальную эпоху и превращением значительной части общественных процессов в массовые.
Формирование стратегии в мировом масштабе становится главным условием выживания. В такой ситуации значительно расширяется поле деятельности
высшей школы: ей предписывается не только готовить специалистов в традиционных сферах деятельности, но и формировать контуры цивилизации, способной разрабатывать и реализовывать эту стратегию [1].
В высшую школу все в большей степени внедряются рыночные отношения, что стимулирует трансформацию ее структуры, изменение функций, обретение новых источников финансирования, поиск новых методов обучения и контроля знаний. В связи с этим, поиск ответа на поставленный выше вопрос требует понимания частных и общественных затрат в образование и получаемых выгод, которые, в свою очередь, требуют анализа затрат и результатов каждого, к кому они переходят (табл. 1).
Данные, аккумулированные в таблице, показывают, что высшее образование обладает существенными финансовыми и нефинансовыми выгодами как для общества в целом, так и для самого студента. В целом, все указывает на то, что высшее образование является разделенной ответственностью между студентами и обществом. В связи с этим представляет научный и практический интерес рассмотрение моделей разделения подобной ответственности на примере отдельных стран.
Одной из наиболее актуальных проблем современного социально-экономического развития России является модернизация образования.
Таблица 1
Частные и общественные затраты и выгоды высшего образования [2]
Частные Общественные
Затраты Плата за обучение и учебные материалы; специальные накопления Текущие расходы на программы; студенческая поддержка; неизбежные затраты, связанные с обеспечением студентов
Финансовые выгоды Более высокая производительность и (таким образом) более высокий чистый доход Лучшие возможности работы Более высокие сбережения Личная и профессиональная мобильность Высокий уровень производства Высокие налоговые отчисления Более высокая гибкость рабочей силы Более высокое потребление Меньше зависимости от правительства
Нефинансовые выгоды Личное развитие и заинтересованность в получении образования; более высокий личный статус; лучшие условия труда; более высокое удовлетворение от работы; более высокий уровень жизни и жизненные ожидания (а также родных братьев и сестер); усовершенствованные идеи трат; больше увлечений и ценности досуга Социальная сплоченность, оценка социального разнообразия и культурного наследия Высокая социальная мобильность Более низкий уровень преступности Больше работы, направленной на пожертвования и благотворительность Более высокая способность адаптации к новым технологиям Высокое социальное/политическое участие
Вместе с тем, следует подчеркнуть, согласно данным Минфина России [3] расходы государства в Российской Федерации на образование постоянно возрастают. Так в 2010 году объем средств федерального бюджета в сфере образования составил 416,4 миллиарда рублей, что на 7,3% больше по сравнению с 2009 годом и на 26,3 % больше, чем в 2008 году.
Но растущих расходов на образование недостаточно, чтобы определить степень правительственного контроля над отраслью. Возрастание расходов можно объяснить экономической жизнеспособностью отрасли. Каковы же причины участия государства в сфере образования? Традиционно, экономическая теория объясняла эти причины исходя из соображений как эффективности, так и справедливости.
Первая причина заключается в том, что контроль над системой образования является общественным благом, которое рынок не в состоянии полностью финансировать.
Идеи теории человеческого капитала, отразив сдвиги в использовании ресурсов общества, рост роли человеческого фактора, коренным образом изменили представление о характере затрат на образование [4]. Они стали рассматриваться не столько как потребительские расходы, единовременная, безвозвратная затрата ресурсов общества на процесс обучения, а как одно из направлений инвестиций в человеческий капитал, которое увеличивает будущий поток доходов человека, фирмы и общества, а также способствует достижению справедливости, созданию «равенства шансов» в выборе направлений занятости и получении устойчивого дохода.
Ранее образование характеризовалось как отрасль, потребляющая блага и ресурсы, выделяемые государством и домохозяйствами на основе перераспределения их доходов в процессе потребления. В новых условиях она стала характеризоваться как сфера производства и инвестирования со стороны заинтересованных в ее продукте субъектов, приносящая доход в форме более высокого дохода (для домохозяйств),
повышения прибыли (для бизнеса), ускорения темпов роста и решения актуальных социальных проблем общества (для государства).
Вторая причина заключается в сложности определения доли и формирования механизмов частного инвестирования в образование. Проведенные зарубежными исследователями расчеты показывают, что рентабельность человеческого капитала, как правило, выше, чем физического. Например, в США оценка норм отдачи начального образования достигает 50-100 %, среднего - 15-20 %, высшего - 10-15 %. Значительную часть этих выгод получают домохозяйства. При этом, чем выше в стране дифференциация доходов в зависимости от уровня образования, тем выше выгоды домохозяйств и их заинтересованность в частных инвестициях в образование, тем выше доля населения в финансировании высшего образования [5]. Перераспределение доходов в высшем образовании в сторону увеличения частных капиталовложений было вызвано во многих случаях финансовым кризисом правительств [6]. Причины этих кризисов варьируются от смещения приоритетов правительств к другим общественным потребностям до проблемы собираемости налогов.
В соответствии с возникшей тенденцией получили обоснование утверждения, что правительственный вклад в высшее образование во многих странах слишком велик и, следовательно, экономически неэффективен. Частные инвесторы могут и хотят заменить общественный капитал частными вложениями в высшее образование, поскольку выгода и прибыль от такой деятельности существенна. Рынок должен регулировать допустимые пределы цен.
Один из основных политических вопросов во всем мире, сопровождающий быстрый рост цен за обучение, - вопрос о финансовой помощи студентам. Он выдвигает на первое по значимости место вопрос о реализации стратегии привлечения частных капиталовложений как гарантии доступа к образованию тем, кто не имеет достаточных средств.
В литературе идут дебаты, считать ли рост неправительственных статей доходов явлением вынужденным или, наоборот, мобилизующим. Некоторые исследователи считают, что рост доходов является в основном процессом замещения, т. е. правительственные статьи сокращаются, и организации, стремясь защитить свою операционную и финансовую базу, вынуждены изыскивать альтернативные источники доходов. Другие полагают, что возможности новых доступных источников доходов действуют мобилизующее, или что присутствует комбинация обеих тенденций.
Многие экономисты и политики отмечают снижение потребности в государственных субсидиях или, по крайней мере, необходимость ослабления давления на государственные расходы как условие сильной экономики. Потребность в высококвалифицированных кадрах приводит к хорошо оплачиваемым рабочим местам для выпускников и поэтому еще более усиливает тезис, что высшее образование является частным интересом.
Глобальное доминирование рынка как всеобщей экономической и политической философии привело к усилению роста цен на обучение. Высшие учебные заведения, постоянно стремящиеся максимизировать доходы, планомерно двигаются к увеличению платы за обучение в силу высказанных причин. Они ищут и находят другие источники финансирования, и особенно в частном секторе.
Дефицит рынка долгосрочного ссудного капитала обращает внимание на тот факт, что инвестиции в высшее образование несут в себе риск для студентов, так как они не всегда уверены в своих способностях и будущих рабочих местах. В результате чего студенты могут столкнуться с трудностями в получении ссуд от частных банков на оплату своего образования. Другими словами, и студенты, и банки будут отказываться делать инвестиции в человеческий капитал. Чтобы предотвратить недостаток инвестиций в образование, государство может вмешаться путем гарантии банковских ссуд, либо предлагая их само.
Третья причина, говорящая в пользу государственного финансирования высшего образования, относится к принципу справедливости: перераспределение между богатыми и бедными. Государственные субсидии необходимы, чтобы уравнять возможности поступления в вузы потенциальных студентов из различных социально-экономических слоев. Иначе велика вероятность того, что студенты из бедных слоев населения не смогут обеспечить себе доступ к высшему образованию.
Таким образом, финансируя высшее образование, государство обычно преследует несколько целей:
1) обеспечения «нужного» размера системы высшего образования (достижение макроэффективности);
2) распределения финансовых ресурсов между вузами в соответствие с государственными интересами, запросами студентов и работодателей (достижение микроэффективности); 3) обеспечения доступности высшего образования для всех социально-экономических групп, т. е. равенства образовательных возможностей.
Три перечисленных выше причины и вытекающие из них подходы, привели к тому, что правительства многих стран держат образование под своим контролем. Чтобы наглядно, представить конфликт существующих ранее и формирующихся сегодня подходов к объяснению роли государства в сфере образования обратимся к краткому обзору моделей участия государства в сфере образования на примере отдельных стран (табл. 2).
Сразу же оговоримся, что наш обзор не ставит своей целью охарактеризовать образовательные системы всех существующих стран мира. Наша цель - продемонстрировать упомянутый выше конфликт и показать, что в рамках инструментария, предоставляемого господствующим ныне экономическим подходом, этот конфликт непреодолим. Его решение требует изменения идеологии.
Наш анализ причин государственного участия в образовании и моделей участия на примере отдельных стран позволяет сделать определенные выводы: 1) финансирование высшего образования имеет альтернативы (табл. 3), обусловленные развитием и самого общества, и системы образования как общественного института; 2) высшее образование занимает центральное место во все более технологичной и основывающейся на знаниях экономике, является двигателем индивидуальной, социальной и экономической мобильности;
3) пример ряда стран показал: растущий спрос на образование отражает тот факт, что «образование становится еще одним потребительским товаром «верхнего звена» [7]; 4) высшее образование сталкивается с ухудшением финансового положения большинства учреждений, в особенности в той степени, в которой они зависят от государственного финансирования; 5) имеются значительные ограничения политики диверсификации доходов которые зависят от уровня промышленного развития страны, особенностей исторического, культурного и социального развития.
В любом случае неоспоримым является факт: людские ресурсы являются важнейшим источником благосостояния любой нации. Капитал и природные ресурсы все в большей степени рассматриваются как пассивные факторы современных форм производства и обслуживания, лишь капитал в виде людских ресурсов не имеет ограничений.
Однако правительства разных стран имеют неоднозначные подходы к определению оптимальной стратегии для развития производительных сил. Они пытаются найти свои пути решения этого вопроса, главным образом в социальном диалоге, нацеленном на постоянное сотрудничество.
С этих позиций вполне обоснованным является обращение внимания на следующее утверждение: экономика основана на деятельности институтов как «устойчивых привычек мышления, присущих большой общности людей» [8]. В связи с этим, проведенный анализ позволяет настаивать на признании существенными следующих фактов:
- конфликт существовавших ранее и формирующихся ныне подходов к участию государства в сфере
Таблица 2
Модели участия правительств отдельных стран в образовании
Страна Провозглашаемая цель Используемые инструменты
Велико- британия Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Все вузы финансируются на 50-60% из государственного бюджета (на основе нормативного финансирования) 2) Внебюджетные средства составляют 40-50% доходов (проведение исследований, переподготовка, повышение квалификации, обучение иностранных студентов) 3) С 1998/1999 уч. года введена плата за обучение своих студентов (1/8 от государственных затрат на обучение в год) 4) Государственное беспроцентное кредитование обучения погашается после окончания вуза
США Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Высшее образование компетенция субфедерального правительства 2) 57% вузов являются частными 3) Федеральное правительство участвует в образовании через предоставление студенческих займов и образование исследовательских фондов
Швеция Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Со студентов плата за обучение не взимается, вузы финансируются из государственного бюджета 2) Средства распределяются с учетом «достигнутого результата»: 60% правительственных средств определяется количеством зачетных баллов, полученных студентами; 40% - от числа студентов очного обучения 3) Исследования, подготовка аспирантов, капитальные затраты, оборудование, мебель - финансируются отдельно от обучения студентов
Норвегия Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Государственное финансирование выделяется парламентом за счет общих государственных грантов каждому вузу 2) Грант выделяется по единой бюджетной схеме. Бюджет для каждого вуза составляется как часть государственного бюджета, одобренного парламентом. Определяется количеством студентов 3) Государство оплачивает обучение, остальные расходы финансируются студентами. Они имеют право на финансовую поддержку (стипендии и займы на образование) 4) Капитальные расходы не отражаются в вузовских бюджетах. Оплачиваются за счет расходов государства на общие нужды 5) Затраты на исследования финансируются грантами из фондов: частных, общественных, ЕС, промышленных и государственных агентств
Новая Зеландия Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Финансовая автономия и глобальное финансирование: государство оплачивает обучение только студентов дневного обучения (EFTS) приоритетные направления, курсы и численность которых устанавливаются исключительно государством 2) Система оплаты: вузы сами определяют стоимость 1 студента, 75% платы государство финансирует напрямую. Если студент не EFTS или нуждается в средствах, он имеет право на государственный кредит, возврат которого осуществляется через налогообложение
Япония Всеобщее и максимально доступное высшее образование 1) Превалирование частного сектора в высшем образовании 2) Низкое финансирование государственного сектора
образования обусловлен трансформацией общественного устройства, что влечет за собой и трансформацию существующих привычек мышления, присущих большей общности людей;
- поиск путей (безболезненных для каждого конкретного общества) преодоления обозначившегося конфликта следует искать за пределами традиционной экономической теории, объясняющей экономические процессы с позиции ограниченности ресурсов и предельности значения экономических величин.
Таким образом, рассмотрение теоретических основ построения организационно-экономического механизма государственной политики в сфере образования логично проводить через рассмотрение всего многообразия экономико-теоретического инструментария описанных ныне методов экономического анализа.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Астахова Е. В. Высшее образование на рубеже веков: трансформация социальных функций // АЙРЕКС. Электронный журнал «Полемика». Вып. 7. (http:// www.irex.ru/press/pub/polemika/07/ast/)
2. Воссенштейн Х. Финансовое напряжение: тенденции финансирования высшего образования и политический курс в ситуации ограниченных средств // Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 3. С. 51-60.
3. http://www.minfin.ru
4. Кадочников С. М. Особенности высшего образования как экономического блага и некоторые практические следствия этих особенностей // Университетское управление: практика и анализ. 2001. № 2. С. 48-49.
5. Курбатова М. В. Проблемы становления системы частного инвестирования в высшее профессиональ-
Таблица 3
Альтернативные решения проблемы государственного участия в сфере образования
Проблема Современный подход Альтернатива
Рыночное финансирование Диверсифицированное финансирование Государственное финансирование
Общественные блага (развитие подготовленной, грамотной и решительной личности, способной справляться с различными социальными, индивидуальными, технологическими и организационными вопросами; научные исследования; информация) С помощью баланса отношений между государственным и различными типами негосударственных форм финансирования образования осуществляется реализация права гражданина на получение различных форм и уровней образования Не обеспечивает общественных благ Обеспечение общественных благ с помощью государственного сектора в образовании Обеспечение общественных благ с помощью государственного сектора в образовании
Несостоятельности рынка
Неблагоприятный отбор (бесконтрольная политика создания вузов; искажение структуры подготовки специалистов по специальностям) Должен контролироваться с помощью государственной политика в области образования Высок: искажается общественная потребность в структуре и количестве специалистов по отраслям деятельности Не является проблемой: учитываются социальный заказ как общества, так и бизнеса и семей. Высок: все услуги бесплатны, а структура формируется в рамках госзаказа, который может быть неэффективным
Сложность определения доли перенесения затрат от общества на потребителей (семьи, бизнес) Источник возрастания государственных затрат и их низкая эффективность Не существует: обучающиеся сами оплачивают образовательные услуги Потенциально опасен: часть услуг бесплатна. Общественные средства играют значимую роль. Диверсификация доходов важна, но ограничена Не существует: образование всеобщее и бесплатное
Принцип справедливости Студенты из различных социально-экономических слоев должны иметь равные возможности поступления в вузы Очень неравномерное распределение образовательных услуг, определяется рынком Все имеют возможность получить высшее образование, хотя богатые могут купить себе лучшие образование Не существует: образование всеобщее и равное
ное образование // Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 3. С. 61-68
6. Морган Э. В. Диверсификация источников финансирования в системе высшего образования: сравнительный обзор // Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 2. С. 81-90.
7. Джонстоун Д. Б. Сокращение финансирования высшего образования: стимулы и ограничения диверсификации доходов // Университетское управление: практика и анализ. 2002. № 2. С. 93-104.
8. Попов Е.В. Институт миниэкономики РАН. М.: Экономика, 2005. С. 3.
