CC BY
67
УДК 658.58
Ю.А. Акиньшин, заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии e-mail: 00_akinshin@rosregistr.ru
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБОРОТОМ НЕДВИЖИМОСТИ: ОПЫТ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ЗАЙМА МБРР
Совершенствование законодательства в сфере земли и иной недвижимости, создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, содержащего сведения обо всех объектах недвижимости, облагаемых имущественными налогами, является важнейшей задачей государства в сфере управления оборотом недвижимости и обеспечения гарантии прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество.
Ключевые слова: государственное управление, управление оборотом недвижимости.
Создание современной государственной системы земельного кадастра Российской Федерации началось в 1996 году и столкнулось с целым рядом проблем, главными из которых были отсутствие четкого понимания принципов формирования законодательной базы и недостаточное финансирование.
Излишняя политизация "земельного вопроса", споры вокруг нового Земельного кодекса Российской Федерации затормозили продвижение всех технических законов, связанных с землей. В результате первым в 1998 году появился закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и лишь в 2000 году закон "О государственном земельном кадастре". Отсутствие закона сдерживало завершение разработки методических и технологических документов кадастрового учета, широкое внедрение программно-технических комплексов, организацию обучения специалистов.
Кроме того, недостаточно также осуществлялось финансирование мероприятий по созданию современной государственной системы земельного кадастра.
Вместе с тем, по оценке Всемирного банка, рынки земли и недвижимости в Российской Федерации по стандартам стран с рыночной экономикой оставались недостаточно развитыми и эффективными. Это объяснялось отсутствием ясности по вопросам землевладения, сложными и дорогостоящими процедурами, связанными со сделками с объектами недвижимости, и нежеланием муниципальных властей переключаться с арендных платежей за землю, находящуюся в муниципальном владении, на потенциальные налоговые платежи за приватизированную землю. Информация об объектах недвижимости также формировалась неэффективным образом в
сильной зависимости от текущих плановых, фискальных и административных целей. Связь между кадастром и пользователями информации государственного и частного сектора была признана слабой и ненадежной [1].
Данная оценка была поддержана Правительством Российской Федерации. В характеристике проблемы, изложенной в подпрограмме «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002-2007 годы), указано следующее: «Системы учета земли и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, а также при получении информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения информации об объектах недвижимости необходимо обратиться в каждую из систем»[2].
Сведения об объектах недвижимости содержатся в базах данных систем государственного земельного кадастра, технического учета объектов капитального строительства, а также водного, лесного и других при-родно-ресурсных кадастров. В то же время правовая основа для объединения учета земли и иной недвижимости определена Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".
В системах учета имеет место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного ввода данных, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах.
Только 7,7 процента от общего числа дел, находящихся в архивах организаций технической инвентаризации, были переведены в электронный вид. Для создания государственного кадастра недвижимости необходимо провести инвентаризацию и ввести в государственный кадастр недвижимости сведения о более чем 42 млн. земельных участков и 70 млн. иных объектов недвижимости.
Отсутствие современной цифровой картографической основы и адресных цифровых планов при проведении государственного кадастрового учета недвижимости создает проблемы с определением географического положения и согласованием границ земельных участков и объектов недвижимости, что является негативным фактором при регистрации права собственности и иных вещных прав на землю.
Указанные недостатки сказываются на инвестиционной политике и объемах ипотечного кредитования, поскольку не позволяют инвестору
быть уверенным в надлежащем обеспечении исполнения обязательств, а также использовать недвижимое имущество как полноценный ликвидный актив.
Другой важнейшей проблемой в сфере земельно-имущественных отношений является неурегулированность вопросов, связанных с реформированием системы имущественных налогов. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в 2006 году введен порядок исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельного участка. Следующим шагом должно стать реформирование действующих налогов на имущество физических и юридических лиц и введение единого налога на недвижимость. Решение этой задачи невозможно без создания государственного кадастра недвижимости, содержащего сведения обо всех объектах недвижимости, облагаемых имущественными налогами.
Исследование, проведенное Российским центром земельного законодательства и экономики, показало, что «... эти отрицательные черты рассматриваются в качестве причины того, что значительное количество недвижимости не записано налоговыми органами и не участвовало в арендных взаимоотношениях; цивилизованный рынок недвижимой собственности отсутствует; недвижимость не используется для накопления капитала; инвестиции в недвижимость упали до самой нижней отметки; недвижимость редко используется в качестве обеспечения займов; данные относительно ресурсов недвижимости разобщены и распределены между различными агентствами; существует четырнадцать территориально ориентированных государственных кадастров и регистров в стране, которые управляются независимо безо всякой связи друг с другом. Как следствие этих отрицательных черт экономика страны характеризуется: недоплатами государственных поступлений; бегством капитала за границу; старением основных средств и износом инфраструктуры; хроническим недостатком оборотных средств; отсутствием надлежащего государственного отношения к национальному богатству; замедлением хода структурной реорганизации экономики»[1].
В целях решения указанных проблем Правительством Российской Федерации была утверждена федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002-2007 годы), а затем подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006 -2011 годы)»[2]. Целью программы являлось создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан, а также создание системы государственного кадастра недвижимости, обеспечивающей гаран-
тии прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирование полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
К разработке и реализации программных мероприятий Правительством Российской Федерации был привлечен Международный банк реконструкции и развития (далее - МБРР), участие которого обеспечивало доступ к международному опыту и лучшей мировой практике, долгосрочному финансированию на льготных для России условиях и международную сертификацию проводимой Правительством политики.
Соглашение о займе № 4800-Яи между Российской Федерацией и МБРР для финансирования Проекта «Развитие системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости» (далее - Проект) с суммой займа в 100 млн. долларов США было подписано 24.08.2005г. и вступило в силу 21.12.2005 г. Срок завершения Проекта - конец 2011 года.
Основные цели Проекта:
- создание условий обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество;
- совершенствование системы налогового администрирования, создание полного и достоверного источника информации, используемого для целей взимания земельного налога и в перспективе налога на недвижимое имущество;
- совершенствование государственных услуг, оказываемых гражданам, организациям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.
Для достижения указанных целей в рамках Проекта должны были быть решены следующие задачи:
- создание единой системы государственного кадастрового учета, обеспечивающей индивидуализацию и идентификацию объектов недвижимости;
- обеспечение информационного наполнения государственного кадастра недвижимости;
- обеспечение развития института налоговой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения, проведение кадастровой оценки объектов недвижимости;
- сокращение временных издержек при государственном кадастровом учете объектов недвижимости и получении сведений из государственного кадастра недвижимости;
- создание механизма доступа к информационным ресурсам государственного кадастра недвижимости, развитие сервисных услуг на основе портальных Интернет/Интранет технологий.
Проект предусматривал совершенствование законодательства в сфере земли и иной недвижимости, автоматизированной информационной системы государственного кадастра объектов недвижимости, проведение тестирования и выработку рекомендаций по совершенствованию методики массовой оценки недвижимости в целях налогообложения, создание системы мониторинга рынков недвижимости, создание системы обмена данными с информационной системой государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, развитие электронных услуг, оказываемых системой государственного кадастра объектов недвижимости внешним пользователям кадастра.
Реализация Проекта призвана:
- повысить эффективность государственного управления оборотом недвижимости на основе создания информационного ресурса по учету и оценке недвижимости, реестра прав, применения прогрессивных информационно-коммуникационных технологий, взаимодействия с внешними органами исполнительной;
- улучшить инвестиционный климат и усилить конкуренцию посредством защиты прав собственности;
- создать предпосылки для введения системы имущественного налогообложения, основывающейся на налоге на недвижимость.
Анализ опыта западных стран по организации национальных кадастровых систем показывает, что слепое копирование модели какой-то отдельной страны в Российской Федерации нецелесообразно из-за влияния множества национальных факторов. Поэтому был выбран путь адаптации передового опыта зарубежных стран в условиях российской действительности. Мероприятия по созданию кадастра объектов недвижимости в России, разработанные на основе указанных исследований, включены в компоненты Проекта.
На основе изучения зарубежного опыта по налогообложению недвижимости, обобщения практики работы по вопросам учета земель в Российской Федерации, сформулированы принципиальные положения организационно-технологической системы оценки недвижимости как компонента системы налогообложения недвижимости, основанной на стоимости (рисунок).
Основные элементы системы включают в себя следующее:
- организация и идентификация всех подлежащих налогообложению объектов недвижимости;
- проведение инвентаризации с целью определения всех важнейших характеристик объектов, подлежащих налогообложению;
- мониторинг рынка недвижимости;
- оценка стоимости каждого объекта недвижимости;
- организация разбора ситуаций по оценке недвижимости при апелляциях налогоплательщиков;
- передача информации в налоговую службу;
- подготовка и высылка налогового уведомления собственникам недвижимости.
Государственная составляющая системы обеспечивает ведение налоговой политики в виде законов и норм, контроля, финансовых отчислений и других видов поддержек и тд
Система налогообложения недвижимости Составляющая системы управления государством
/ Система налогообложения недвижимости
содержит информацию о рьиочной стоимости, ф сметных лредложениях, нормативных стсимостях (диапа'зонах стоимостей), налоговых пошлинах и ^-'платежах, свойствах недвижимости и тд.
Система управления государством
-Налоги, сборы-
обранные налоговые отчисления-
Направление запрссоз на предоставление услуг. Например, изменение в налоговом законодательстве
Рыночная составляющая \ включает информацию о фрынке недвижимости (цены продаж, доходность, новые направпения, новые структуры и разработки, разрушение и ухудшение качества недвижимости, информация о налогах и ставках капитализации недвижимости) и т.д.
Объединенная социальная, экономическая, рыночная система
Предоставление услуг, "Например, изменение методик-
Система налогообложения недвижимости как составляющая системы
государственного управления
По итогам проведенного анализа в целях практической реализации системы налогообложения недвижимости в Проект (Компонента «Развитие системы налогообложения недвижимости») были включены работы по следующим темам:
- разработка и внедрение автоматизированной системы мониторинга рынка недвижимости;
- разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости в Российской Федерации;
- анализ социально-экономических последствий введения налога на недвижимость на основе результатов массовой оценки недвижимости;
- разработка мероприятий по введению в Российской Федерации налога на недвижимость на основе результатов массовой оценки объектов недвижимости и их тестирование в городе Москве.
Цель данного компонента Проекта - создать организационно - технологическую среду эффективной реализации Проекта, обеспечить оценку результативности на основе системы индикаторов, интегрально отражаю-
щих качественный и количественный эффект внедрения результатов Проекта.
Были приняты следующие принципы управления реализацией проекта:
- разработка единого, структурированного представления проекта и четкое описание его основных элементов;
- построение команды и адекватной организационной структуры управления проектом, соответствующей структуре проекта и условиям его реализации;
- обеспечение функционирования процессов управления проектом, взаимодействия участников.
В основу разработки и реализации проекта были положены методы и инструменты теории управления проектами:
1. Представление результатов и работ проекта было предусмотрено в структурированном виде:
- дерево целей и результатов;
- структурная модель проекта по фазам жизненного цикла;
- структурная декомпозиция работ проекта;
- организационная структура проекта;
- матрица распределения ответственности и распределения работ по исполнителям;
- сетевая модель последовательности выполнения работ проекта;
- дерево ресурсов, дерево стоимости;
- структура и описание рисков проекта.
Структурирование проекта образует основу системы управления, на базе которой обеспечивается взаимодействие всех участников проекта, регламентируется принятие управленческих решений и ведется документирование. Основными документами, обеспечивающими реализацию данного, принципа являются: Устав/паспорт проекта, Структурированная модель проекта, План проекта.
2. Построение команды и адекватной организационной структуры управления проектом:
- делегирование власти и возложение ответственности за достижение целей на определенных исполнителей: руководителя проекта и членов команды управления;
- интеграция участников, обеспечивающая баланс ответственности, полномочий и реальной власти основных участников проекта.
3. Процедуры, обеспечивающие подготовку, согласование, утверждение и реализацию управленческих решений по основным контурам управления:
- управление целями, составом работ и календарное планирование.
- управление договорами и поставками.
- управление документооборотом и коммуникациями.
- управление кадрами и другие.
4. Процедуры отчетности, управления изменениями, качеством, рисками:
- описание типовых процессов управления проектами на уровне компании (Корпоративный стандарт) и на уровне конкретных проектов;
- типовые формы документов и отчетов, другие документы.
5. Информационные технологии ведения проектной документации:
- база данных проекта;
- средства планирования;
- мониторинг;
- отслеживание критических точек проекта.
Данные подходы использованы в разработке организационной модели управления Проектом и программной среды мониторинга Проекта.
Создание организационной модели управления и системы автоматизации контроля хода реализации Проекта основано на разбиении всех процессов закупочного процесса на отдельные шаги, с однозначным описанием входа и выхода каждого шага, условий перехода к очередным шагам, нормировании работ, определении ответственного лица за выполнение каждого шага процесса, календарном планировании работ, создании информационного депозитария проекта и формировании сообщений отклонений от плана с описанием причин.
Оценка результативности работы проектных работ обеспечивалась системой индикаторов.
Анализ международной практики оценки оказания услуг использован при выборе показателей оценки Проекта. Существенные параметры -своевременность предоставления услуги, минимизация времени ожидания услуги, удовлетворенность работой системы обслуживания и др., а также при проектировании работ по теме «Анализ хода реализации проекта на основе контрольных оценок, внесение предложений по повышению эффективности мероприятий проекта»[3].
В текущем году завершается реализация проекта и можно подвести предварительные итоги, дать оценку эффективности использования такого инструмента организационно-экономического механизма государственного управления оборотом недвижимости в Российской Федерации как привлечение средств займа МБРР, применения методов и инструментов теории управления проектами.
Эффективность реализации Проекта можно оценить ростом объема начисленных налогов на недвижимость, включения в оборот стоимости объектов недвижимости, обеспечения защиты инвесторов и развития бизнеса на основе прозрачности учетно-регистрационных процедур, стабильности и прогнозируемости доходов регионального и местного бюджетов на основе комплексного учета земельных участков и объектов капитального строительства, систематической оценки стоимости недвижимости для це-
лей налогообложения, электронного взаимодействия с Налоговой службой, интеграции информационных ресурсов по учету и регистрации прав на объекты недвижимости и создания информационного пространства данных для целей эффективного управления недвижимостью.
За период реализации проекта достигнут следующий эффект (таблица).
Показатели эффективности реализации Проекта
№ Показатель 2006 год 2010 год
1 Начислено имущественного налога 252,8 млн. руб. 584,8 млн. руб
2 Количество земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости 36 920 104 49 666 664
3 Рост числа учетных действии при ведении Кадастра недвижимости, а именно:
количество заявлений о постановке 1 482 451 2 470 038
на Государственный кадастровый учет (ТКУ)
количество земельных участков, по- 1 461 575 2 383 800
ставленных на ГКУ
4 Количество заявлений о внесении изменений в сведения кадастра недвижимости 664 226 2 200 416
5 Количество заявлений о выдаче сведений из Государственного кадастра недвижимости 4 625 571 10 828 371
6 Сокращение среднего времени, затрачиваемого клиентом при решении вопросов в кадастровых органах (раб. дней)
физические лица в 2007- 35 19,6
юридические лица в 2007 - 29 19,4
7 Увеличение количества обрабатывае- до начала окончание Про-
мых заявок в расчете на одного со- Проекта - 2 екта - 6,2
трудника
8 Снижение числа этапов, требующихся до начала окончание Про-
клиенту при сделках с недвижимо- Проекта - екта - три эта-
стью четыре этапа па в связи с исключением требований технической
Окончание
№ Показатель 2006 год 2010 год
инвентаризации
для вторичных
сделок с не-
движимостью
9 Сокращение среднего времени для оформления новых обмеров объектов до начала Проекта - 2 окончание Проекта - 20 раб.
недвижимости месяца дней
10 Проведение тестирования методики до начала окончание Про-
массовой оценки объектов недвижи- Проекта - 0 екта - 100
мости в целях имущественного налогообложения (в % от общей террито-
рии РФ)
11 Уменьшение временных затрат на до начала окончание Про-
проведение сделки с недвижимостью Проекта - 4 екта - 20 раб.
(в части постановки на кадастровый учет) месяца дней
Таким образом, привлечение займа МБРР как инструмента государственного организационно-экономического управления оборотом недвижимости, а также применение методов и инструментов программно-целевого подхода при реализации Проекта содействовало:
- обоснованию налоговой политики в части налогообложения недвижимости, как для юридических, так и физических лиц на основе данных о кадастровой стоимости и максимально полной инвентаризации объектов недвижимости;
- сокращению времени выдачи ответов на запросы пользователей (заявителей);
- упрощению для заявителей процедуры получения учетно-регистрационных документов за счет интеграции информационных систем учета и регистрации прав собственности на объекты недвижимости;
- конструктивному решению задач территориального планирования, владения, пользования и распоряжения имуществом и развития инфраструктуры (электро-, тепло, газо- и водоснабжение, строительство дорог) на муниципальном и региональном уровнях на основе знания о реальном экономическом потенциале хозяйственных и иных объектов недвижимости всех форм собственности, возможности работы с информационными ресурсами Кадастра недвижимости;
- развитию системы ипотечного кредитования за счет систематизации сведений об объектах недвижимости и их кадастровой стоимости, и доступа к информационному ресурсу мониторинга рынка недвижимости;
- расширению спектра услуг, предоставляемых клиентам при запросе к информационным ресурсам Росреестра, за счет применения прогрессивных технических средств телекоммуникационного доступа на основе Портальной технологии;
- росту профессионализма специалистов Росреестра и уровня культуры обслуживания пользователей (заявителей).
Библиографический список
1. Постановление Правительства РФ от 13.09.2005 N 560
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 745
3. Документ об оценке проекта «Развитие системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости в Российской Федерации», Всемирный банк 2005 год
Akinshin Y.A.
Organizational-economic mechanism of government management of property turnover: The Experience of attraction IBRD loan
Improvement of legislation in relation to land and other real estate, the creation of automated system of the State land cadastre and State registration of real property containing information on all real property, subject to property taxes, is the most important task of the state in managing of turnover real estate and guarantee property rights and other property rights to real estate.
Keywords: public administration, property turnover management
