CC BY
89
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
В РОССИИ
Л. В. МОСКОВЦЕВА, Е. А. КОЛЕСНИЧЕНКО
Липецкий эколого-гуманитарный институт, Тамбовский государственный университет им. Г. Р. Державина
The questions of becoming and evolution of local government and municipal self-government are examined in the article. Normative documents that define legal principals of functioning of a system of municipal self-government are investigated. Was defined that conditions and order of control over the realization of state powers by the local authorities are determined by federal laws and laws of nits of Russian Federation.
In the article is defined, that the activity of municipal authorities is directed on a creation of a local economy, which could work for all inhabitants of a municipal formation in equal measure. Therefore, economic activity of local community could be described through the term «municipal economy» ann realizzd through economic resources, technologies and mechanisms of local selfgovernment.
Местная власть наряду с центральной властью насчитывает многие столетия, а в чем-то она в разных странах по своей развитости превосходит власть в центре. Местная власть и по роли, и по характеру деятельности во многом равнозначна местному самоуправлению.
Становление и эволюция местного управления и самоуправления восходят и в Европе, и в России к временам Средневековья и позднего феодализма. Основные начала современной организации муниципального управления в Великобритании, Франции, ряде других европейских государств, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XX в.
Проблема властного управления на местах уходит своими корнями в далекое прошлое. Ей уделяли внимание властители, ученые, мыслители на разных исторических этапах.
Местное самоуправление - один из видов негосударственной власти, наиболее распространенный и очень важный. В ст. 3 Конституции РФ указано, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принятый Государственной думой 12 августа 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» стал в современной
России вторым по важности после Конституции 1993 г. законом государства в области местного самоуправления. Сейчас новый такой закон принят в 2004 г.
Местная власть, по распространенным представлениям, - власть, принадлежащая местному уровню, на ступень ниже центральной, со своим кругом обязанностей и полномочий.
В российской практике широко употребляется большой и важный круг понятий местного самоуправления.
Местное самоуправление - в России признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и ответственная деятельность населения по решению непосредственно или через соответствующие органы вопросов местного значения, исходя из интересов данного населения, его исторических и иных местных традиций; как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя. Его органы не входят в систему органов государственной власти.
Граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а
также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, они обладают равным доступом к муниципальной службе. Граждане РФ вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
В свою очередь, указанные органы и лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Муниципалитет (от лат. шиширшш - самоуправляющаяся община):
1) орган территориального самоуправления в ряде стран, обладающий собственностью (жилые дома, квартиры, земельные участки, дороги и т. п.), имеющий право издавать юридические акты, устанавливать местные налоги, сборы за пользование различными благами и удобствами. Доходы муниципалитета направляются, как правило, на содержание его аппарата, в частности муниципальной полиции, на осуществление режима самоуправления (проведение собраний избирателей, информация их, печатание бюллетеней для голосования и т. п.), на социальные нужды (поддержка системы образования, помощь малоимущим, помощь системам здравоохранения и социального обеспечения). Избрание руководящих органов муниципалитета осуществляется обычно демократическим путем, правом голоса обладают коренные жители, достигшие определенного возраста;
2) в ряде стран (Австралия, Венесуэла и др.) низшая административно-территориальная единица;
3) здание, занимаемое муниципалитетом.
В настоящее время понятие «муниципалитет» входит в широкий оборот в связи с развитием местного самоуправления и муниципального права.
Закон в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономиче-
ские и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления. Содержит восемь глав (общие положения; территориальные основы местного самоуправления; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления; финансово-экономическая основа местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью; заключительные и переходные положения).
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 4) комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования; 5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; 7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; 11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования; 12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; 14) организация снабжения населения и
муниципальных учреждений топливом; 15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; 18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 19) организация и содержание муниципальных архивов; 20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений обеспечения населения услугами связи; 21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; 23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; 24) организация и содержание муниципальной информационной службы; 25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; 26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; 28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; 30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.
Муниципальным образованием должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.
Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются, соответственно, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: 1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением; 2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; 3) обеспечение гарантий осуществления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, обязанностей государства в области местного самоуправления; 4) регулирование законами порядка передачи объектов в муниципальную собственность; 5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; 6) установление государственных минимальных социальных стандартов; 7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; 8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления; 9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; 10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; 15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местно-
го самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; 17) регулирование основ муниципальной службы.
Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается.
Хозяйственно-экономическая деятельность местного самоуправления обусловлена проводящимися реформами, порождающими новый характер местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Надо отметить, что организующими началами здесь являются: реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; возможность составления ими местных финансовых балансов; свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.
Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ в Российской Федерации, хотя еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги. Однако правовая основа для активного включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения уже заложена.
Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, не прибегли, тем не менее, к апробированному методу решения бюджетного дефицита - повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие предприятия и хозяйственные организации от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что предприятия, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста объемов производства, оставляют в своем распоряжении 50 % прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т. е. льготная ставка составила 11 % вместо 22 %.
Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая в равной мере работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое
право на приватизацию объектов муниципальной собственности (ст. 29 Закона «Об общих принципах...»). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития частного бизнеса: среднего и малого.
В аналитической области на центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе, к которым относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, товаров для детей; строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвижении новых направлений хозяйственно-экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превращается в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Редерации в области местного самоуправления закон относит: 1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; 2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской федерации и законам Российской Федерации;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; 5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 6) наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; 7) принятие региональных программ развития местного самоуправления; 8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; 9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; 11) установление и изменение порядка образования, объедине-
ния, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; 12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 13) регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; 14) законодательство о муниципальной службе; 15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; 16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление:
• в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления;
• имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
• имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; имеют равный доступ к муниципальной службе; имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
К числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Детально все эти вопросы регулируются законами субъектов РФ.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органами территориального общественного самоуправления являются собрания и конференции граждан.
К исключительным полномочиям собраний и конференций относятся: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие устава, изменений и дополнений к нему; избрание других органов общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности избранных органов общественного самоуправления.
Избираемые собраниями, конференциями другие органы территориального общественного самоуправления (это могут быть комитеты, группы уполномоченных, старшие по подъездам и другие органы, предусмотренные уставом) представляют интересы его населения, выполняют решения собраний и конференций, могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории и другую хозяйственную деятельность в целях удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан данной территории. Эта деятельность может осуществляться как за счет граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления за счет средств местного бюджета. Органы общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных актов (не только по своим вопросам), которые подлежат обязательному рассмотрению органами или должностными лицами муниципальных образований.
Органы территориального общественного самоуправления создаются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на избирательном участке. Способ выборов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы территориального общественного самоуправления занимаются организацией окружающей среды (зеленых насаждений в городах и др.), следят за сохранностью жилищного и нежилого фонда, объектов социальной сферы, занимаются организацией досуга населения, особенно детей (создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за обслуживанием населения и т. д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавли-
вать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления. Они также наделены правом устанавливать перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с территориальными органами общественного самоуправления. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут передавать территориальным органам решение вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления.
В основе развития местного самоуправления лежат экономические процессы.
Следовательно, экономическую деятельность местного сообщества можно описать через понятие «муниципальное хозяйство».
Муниципальное хозяйство можно рассматривать как инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность. Эта категория имеет множество толкований, предопределяемых различным пониманием ее сущности.
Раскроем некоторые из встречающихся в литературе определений муниципального хозяйства.
Первая точка зрения представлена классиками муниципальной науки (Л. А. Велихов). Это деятельность населения и органов местного самоуправления с использованием муниципальной собственности по воздействию на поведение хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности в интересах населения.
Вторая точка зрения сводит муниципальное хозяйство к совокупности предприятий и организаций муниципальной собственности, т. е. речь идет о коммунальном хозяйстве.
Третья точка зрения относит к муниципальному хозяйству хозяйствующие субъекты, действующие в границах муниципального образования и в определенной законом степени подвластные муниципалитету.
Четвертая точка зрения признает муниципальным хозяйством хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и других форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.
В понимании муниципального хозяйства наиболее полной и системной представляется точка зрения Л. А. Велихова. Под муниципальным хозяйством он понимает совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения [1].
Муниципальное хозяйство имеет целью решение местных вопросов, т. е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают «заказчиками» услуг, оказываемых с помощью муниципального хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий органами местного самоуправления [2] (рис. 1).
Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого, можно выделить три элемента в системе муниципального хозяйства:
• органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;
• предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей;
• предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность [3].
Можно рассмотреть трактовку субъектов муниципального хозяйства, предложенную Ю. В. Филипповым и Т. Т. Авдеевой. Они также выделяют три элемента муниципального хозяйства:
• домашние хозяйства;
• предпринимательский сектор;
• местное правительство.
Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения муниципального образования. Сделать это органы мест-
ного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям.
Рис. 1. Система муниципального хозяйства
Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности,
в настоящее время получает все более широкое распространение [4, с. 52-57].
Реализуя цель муниципального хозяйства, органы местного самоуправления решают вопросы местного самоуправления двух видов:
• вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;
• вопросы местного значения межпоселен-ческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
Взаимосвязи между экономическими субъектами муниципального хозяйства осуществляются с помощью рынков факторов производства и потребительских товаров.
Для экономики муниципального хозяйства важное значение имеют три типа местных рынков, выступающих основой развития муниципального образования и реализации институтов местного самоуправления:
• рынок труда;
• рынок жилья;
• рынок капитала.
Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Рассмотрим подробнее типы муниципальных образований:
• сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным за-
коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений [5, 6].
Л. А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:
• муниципализация;
• муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;
• муниципально-концессионная;
• концессия.
Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда местное самоуправление становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием.
В настоящее время реализуются следующие модели муниципального хозяйства.
1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л. А. Велихова).
2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования, и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать (в виде ресурсной ренты, например) налогом хозяйствующие субъекты.
3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л. А. Велихова) [7].
Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых), от собираемости налогов и от компетенции органов местного самоуправления. Так, коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.
Муниципальное хозяйство стремится быть эффективным, т. е. получать заданные результаты при минимальных затратах, при этом, как и любая деятельность, деятельность в рамках муниципального хозяйства должна обеспечиваться различного вида ресурсами. Ресурсы территории определяют модель муниципального хозяйства.
Под ресурсами муниципального образования мы будем, так же как и при анализе проблем муниципальной экономики, понимать совокупность всех возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования.
В работе Ю. В. Филиппова и Т. Т. Авдеевой «Основы развития местного хозяйства» экономическое развитие муниципального хозяйства характеризуется определенным сочетанием ресурсов. В указанной работе к наиболее важным ресурсам муниципального хозяйства отнесены:
• физический капитал;
• «человеческий капитал»;
• социальный капитал;
• рынки;
• финансовые ресурсы;
• управление [4, с. 112].
Исследуя проблемы становления и развития муниципального хозяйства, можно сделать вывод, что и в данной системе экономических отношений классификация ресурсов на материальные и нематериальные обеспечивает верное понимание места и роли муниципального хозяйства в экономической системе России.
Создание эффективной системы использования ресурсов муниципального хозяйства требует в первую очередь решения следующих основных задач:
• разработка системы местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экономического развития и распоряжения муниципальной собственностью;
• оптимизация структур управления муниципальным хозяйством;
• полная инвентаризация объектов муниципального хозяйства;
• классификация активов по критериям (приоритетным, функциональным, стоимостным и др.);
• создание системы мониторинга использования ресурсов муниципального хозяйства;
• выработка стратегии в отношении использования ресурсов муниципального образования;
• реализация (продажа), консервация неэффективных в социальном и коммерческом отношении ресурсов;
• разработка программы эффективного использования муниципальных ресурсов как составляющей комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• использование рыночных технологий, механизмов и инструментов при работе с ресурсами муниципального хозяйства;
• широкое участие и привлечение инвестиционных проектов, имеющих цель развитие муниципального образования.
Для осуществления экономической и хозяйственной деятельности местного самоуправления необходимы все вышеперечисленные ресурсы, технологии и механизмы.
Литература
1. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л.: Госиздат, 1928. С. 437-439.
2. Васильев М. В. Генезис и логика развития местного хозяйства в условиях рыночной трансформации российской экономики. Ростов н/Д, 2002.
3. Горный М. Б., Иванова В. Н., Ошурков А. Т., Скрябина Н. И. Основы муниципальной экономики. М.: «Весь Мир», 2000. С. 63.
4. Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000. С. 52-57.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 окт.
6. Европейская хартия местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г.) // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. М., 1998.
7. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособие. М., 1997. С. 22-23.
