CC BY
66
Оптимизация функций и полномочий контрольных (надзорных) органов как гарантия прав субъектов малого предпринимательства в механизме их административной ответственности
С.И. Лазуткина, преподаватель,
Оренбургский институт МГЮА
Малое предпринимательство призвано выполнять ряд социально значимых задач: формирование среднего класса частных собственников как субъектов административного права, расширение источника доходной части бюджетов всех уровней, насыщение рынка разнообразными товарами и услугами, обеспечение занятости населения, поддержание инновационной активности. По данным территориального органа Госкомстата РФ, в г. Оренбурге, по состоянию на 1 февраля 2006 г., численность индивидуальных предпринимателей достигла 23623 человека, что непосредственно затрагивает интересы примерно 70000 граждан Российской Федерации.
Государственное управление в сфере малого предпринимательства за годы реформ претерпело ряд изменений, затронувших, как нам представляется, основы административно-правового регулирования общественных отношений в этой сфере.
В связи с этим на современном этапе появились особые тенденции, среди которых важное место занимает развитие института «защиты прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления» [1].
Представляется, что одной из составляющих процесса защиты прав граждан в сфере государственного управления следует считать защиту прав субъектов малого бизнеса (в том числе и индивидуальных предпринимателей) при привлечении их к административной ответственности.
По мнению большинства предпринимателей, одна из основных причин медленного развития сферы продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг в последние годы — это наличие административных барьеров, т.е. препятствий, искусственно создаваемых органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления.
Российское законодательство не закрепило
в правовых нормах понятие такого феномена, как административные барьеры. В полной мере это относится к административным барьерам в предпринимательской деятельности. Однако сам термин на государственном уровне находит отражение в указах Президента РФ и его ежегодных посланиях к Федеральному Собранию РФ о положении в стране, предусмотренных статьей 84 Конституции РФ [2]. Так, в Указе от 26.06.1998 г. №730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» [3] Президент РФ дает поручение Правительству РФ «... принять необходимые меры к устранению административных барьеров». В ранее принятых нормативно-правовых актах данный термин не встречается, а позднее в Указе Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 гг.» [4] он заменяется такими понятиями, как «вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства», «избыточное государственное регулирование».
Основные проблемы, требующие разрешения в рамках проводимой государством административной реформы и являющиеся одними из причин сохранения административных барьеров в предпринимательской деятельности, были определены в Указе Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 гг.» [5]. Среди них можно выделить следующие: вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточное государственное регулирование; дублирование функ-ций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов мест-ного самоуправления; отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
Анализ законодательства в сфере предпринимательской деятельности показал, что краеугольным камнем решения проблемы сокращения административных барьеров является оптимизация функций и полномочий органов исполнительной власти в регистрационной, разрешительной и конт-рольно-надзорной сферах. В полной мере этот вывод, по нашему мнению, относится и к органам местного самоуправления, которые федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации наделены по названным позициям отдельными государственными полномочиями.
Так, Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность по статье 14.5 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольнокассовых машин». Контрольно-надзорными функциями в сфере общественных отношений, которые охраняются данной нормой, наделены органы внутренних дел, налоговые органы, органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (в настоящее время — органы федеральной службы по защите прав потребителей и благополучию человека). При существующей практике указанные органы привлекают индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по данной статье без учета их полномочий, полагая, что наделение контрольно-надзорными функциями уже является основанием для них к применению данных мер.
Вместе с тем, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 31.07.2003 г. № 16 «О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин» [6] отмечается: «При толковании настоящей нормы судам необходимо исходить из того, что указанное административное правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов)».
В соответствии с Положением о федеральной налоговой службе [7], утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. №506, она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах. Следовательно, в ее компетенцию входит проверка соблюдения правил применения контрольно-кассовых машин индивидуальными предпринимателями в
том объеме, который входит в сферу финансов и правил государственной разрешительной системы, так как индивидуальные предприниматели могут заниматься хозяйственной деятельностью при условии регистрации контрольно-кассовых машин (далее — ККМ) в установленном законом порядке в налоговых органах. Полномочиями в сфере торговли (в сфере защиты прав потребителей) данный орган исполнительной власти не обладает.
Органы внутренних дел, осуществляющие свою деятельность в сфере предупреждения и защиты от экономических правонарушений, в соответствии с Законом РФ от 18.04.1991 г. №1026-1 «О милиции» [8], КоАП РФ и другими нормативными правовыми актами, реализуют свои полномочия по применению статьи 14.5 КоАП РФ в отношении индивидуальных предпринимателей исключительно в сфере финансовых отношений.
Органы федеральной службы по защите прав потребителей и благополучию человека в соответствии с Законом РФ от 07.02.1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей»[9], Положением о федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека [10], утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. №322 и статьей 23.49 КоАП РФ, наделены полномочиями применять указанную статью в целях защиты общественных отношений в области торговли (защиты прав потребителей).
Однако на практике подобного разделения полномочий не происходит. Особенно это относится к налоговым органам, которые часто привлекают к административной ответственности индивидуальных предпринимателей без учета компетенции иных субъектов административной юрисдикции. Примером может служить привлечение индивидуального предпринимателя Т., являющего субъектом единого налога на вмененный доход, к административной ответственности за однократное неиспользование ККМ при расчетах с покупателем. В соответствии с ФЗ «О защите прав потребителей», субъектом административной юрисдикции в данном случае являются органы федеральной службы по защите прав потребителей и благополучию человека. В подобной ситуации, согласно ст. 28.1 КоАП РФ, налоговые органы были обязаны направить соответствующие материалы в органы по защите прав потребителей и благополучию человека для принятия решения.
К сожалению, подобная практика существует при применении части 3 ст.14.16 КоАП РФ «Нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции». Действительно, в соответствии с Положением о федеральной налоговой службе РФ, она осуществляет функции по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции.
Более того, согласно п.4 Правил продажи алкогольной продукции [11], утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.08.1996 г. №987, не допускается продажа алкогольной продукции без подтверждения легальности ее производства и оборота (при отсутствии справки к товарнотранспортной накладной или справки к грузовой таможенной декларации в отношении импортной алкогольной продукции или их заверенных в установленном порядке копий, марки акцизного сбора или специальной марки, либо при наличии поддельных марок). Согласно п.14 этих Правил, продавец к образцам имеющегося в продаже товара прикрепляет ценники с наименованием продукции, цены, включающей стоимость посуды и расфасовки. Однако указанные факторы не могут быть корреспондированы налоговым органам, так как в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» они корреспондированы федеральным органам исполнительной власти (их территориальным органам), осуществляющим контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).
Подобный подход к вопросу привлечения индивидуальных предпринимателей к административной ответственности без учета функций и полномочий является проявлением административных барьеров, избыточного государственного регулирования и вызывает негативную, обоснованную реакцию хозяйствующих субъектов.
Представляется вполне корректным основной причиной подобного положения считать неосуществленное на практике разделение полномочий и функций между перечисленными органами исполнительной власти. В полной мере данный вывод возможно отнести и к иным подобным ситуациям, когда по одной статье либо части статьи КоАП РФ полномочиями наделены два и более контрольно-надзорных органа.
Выход из этой ситуации видится в следующем: законодательно (в законах, иных нормативных правовых актах и, в первую очередь, в положениях о федеральных органах исполнительной власти, их территориальных органах), императивно закрепить полномочия в пределах контрольно-надзорных функций. В качестве критерия представляется целесообразным избрать круг общественных отношений, в объеме которых органы исполнительной власти могут применять меры административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности либо в связи с ее осуществлением.
Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в част-ности, отчетность, документооборот и т.д.) — в том случае, когда функции органа объ-
ективно необходимы.
В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработку и реализацию политики (в сфере, отрасли), регулирующую, аналитическую, координационную, разрешительную, надзорно-контрольную. Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [12] и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 — регулятивные, 496 — надзорноконтрольные, 572 — разрешительные.
Вместе с тем, нечеткость и противоречивость нормативных терминов «функция», «компетенция», «право», «полномочия», «обязанности» затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций, согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.
На практике запущено в оборот понятие «избыточные функции». Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку, по данным того же института, все федеральные органы исполнительной власти, представившие предложения по избыточным функ-циям, смешали два понятия — «несвойственные функции» и «избыточные функции», и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.
Министерство экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции.
На предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение
властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или мест-ный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморе-гулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.
Чрезвычайная сложность такого анализа на практике, когда тесно взаимодействуют и переплетаются сотни функций органов власти, еще больше усложняется и запутывается, когда сами избыточные функции делятся на:
а) формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в положениях о федеральных органах исполнительной власти, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как функции конкретных государственных органов);
б) собственно избыточные — функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативноправовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований;
в) условно избыточные — функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов);
г) потенциально избыточные — функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, можно свести к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации; передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации (в том числе объединяющей частных предпринимателей); проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
Другой гранью проблемы оптимизации полномочий и функций субъектов управления в сфере предпринимательства является исключение возможности последним обходить закон
через иные правовые акты управления, в том числе и не носящие нормативного характера (например, письма о порядке применения закона в системе федеральных органов исполнительной власти) [13]. На наш взгляд, в отличие от способов реализации прав граждан («разрешено то, что не запрещено законом») органами исполнительной власти, органами местного самоуправления должен соблюдаться принцип «запрещено все то, что не разрешено законом». Данный вывод можно прокомментировать позицией налоговых органов в отношении Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [14].
Так, в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» [15] и Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» содержатся различные «расшифровки» понятия «государственный контроль (надзор)», что позволило Министерству РФ по налогам и сборам принять Письмо от 21 декабря 2001 г. №ШС-6-14/967 «О порядке применения Федерального закона» от 08.08.2001 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [16], а правопреемнице Министерства — Федеральной налоговой службе РФ — его успешно использовать для административного давления на предпринимателей. Главный вывод, который содержится в письме, заключается в игнорировании налоговыми органами названного закона по ряду принципиальных позиций: по порядку проведения проверок, их оформлению и т.д. В частности, в нем закреплено, что «...в ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 №134-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Законом Российской Федерации от 18.06.93 №5215-1 на налоговые органы возложены обязанности по проведению государственного контроля за соблюдением требований к контрольнокассовым машинам (далее — ККМ), включая порядок и условия их применения и регистрации; за соблюдением правил использования ККМ; за полнотой учета денежных средств; за соблюдением условий работы с денежной наличностью.
Таким образом, государственный контроль за соблюдением законодательства о применении
контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением не включает в себя мероприятия по проверке соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), что не соответствует понятию «государственного контроля», используемого в целях Федерального закона от 08.08.2001 №134-ФЗ.
В соответствии с вышеизложенным, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не распространяется на контрольные мероприятия, проводимые налоговыми органами в целях проверки соблюдения организациями и индивидуальными предпринимателями законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» [17].
Решение этой проблемы позволит, по нашему мнению, поставить барьер перед чиновниками различного уровня наделять себя полномочиями по контролю и надзору, по применению
в отношении частных предпринимателей мер административного принуждения, включая административную ответственность.
Литература
1. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА, 2002. С. 28.
2. Российская газета. 25 декабря 1993 г. №237.
3. СЗ РФ. 1998. №21. Ст. 1216.
4. СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3046.
5. СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3046.
6. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации». 2004. №6.
7. СЗ РФ. 2004. №40. Ст. 3961.
8. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №16. Ст. 503.
9. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №15. Ст. 766.
10. СЗ РФ. 2004. №28. Ст. 2899.
11. СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4193.
12. СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.
13. Например, письмо МНС РФ от 21 декабря 2001 г. №ШС-6-14/967 «О порядке применения Федерального закона от 08.08.2001 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
14. СЗ РФ. 2001. №33 (Ч.1). Ст. 3426.
15. СЗ РФ. 2003. №21. Ст. 1957.
16. Нормативные акты для бухгалтера. 2002. №8.
17. См. указ. письмо.
