CC BY
58
Борисенко Иван Сергеевич
аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел.: 88612583596)
Определение статуса муниципаль-\ых образований и их преобразование: вопросы правового регулирования и целесообразности
Аннотация
В статье рассматриваются различные аспекты содержания и правового регулирования статуса муниципальных образований в Российской Федерации, анализируются правоприменительная практика (на примере г. Туапсе и Туапсинского района) при решении вопросов изменения статуса муниципальных образований.
Annotation
In article are considered different aspects of the contents and legal regulations of the status of the municipal formation in Russian Fede-walkie-talkies, are analysed law abanding practice (on example Tuapse and Tuapsinskogo region) at decision on a matter of the change the status municipal of the formation.
Ключевые слова: муниципальное образование, статус, городское поселение, муниципальный район, согласие населения, публичные слушания.
Key words: municipal formation, status, town settling, whine region, consent of the population, public listening.
После вступления в силу ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. в субъектах Российской Федерации в течение 1-2 лет были приняты законодательные акты, определяющие административно-территориальное устройство регионов в соответствии с новым законом о местном самоуправлении. При этом в значительной части муниципальных образований в виде муниципальных районов их административные центры были наделены статусом городского округа. Так, муниципальное образование город Туапсе было наделено Законом Краснодарского края N 742-КЗ от 2 июля 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город Туапсе, наделении его статусом городского округа" статусом городского округа.
Следует заметить, что вопрос определения изменения статуса городского поселения по ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. (далее - ФЗ-131) был и остается непростым с правовой точки зрения, поскольку зависел от
ряда факторов - от того, является ли город или поселок муниципальным образованием, входит ли он в состав территории района, является ли район муниципальным образованием. И здесь нужно иметь в виду ряд важных обстоятельств, на что справедливо обращается внимание Комитетом Государственной Думы ФС РФ по местному самоуправлению в своем разъяснении по этим аспектам.
В частности, при рассмотрении вопроса о наделении статусом городского округа городских поселений, являвшихся на дату официального опубликования ФЗ-131("Российская газета", 08.10.2003 г.) муниципальными образованиями, следует руководствоваться положениями абз. 4 ч. 3 ст. 84 ФЗ-1 31 . В соответствии с данными положениями указанные городские поселения, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 г. не разграничены в соответст-вии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации", с 1 января 2006 г. становятся городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 марта 2005 г. в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11
за
и ч.7 ст. 13 ФЗ-131 не установлено иное.
Следовательно, городские поселения, относящиеся к указанной категории, могли быть наделены до 1 февраля 2005 г. статусом иным, чем статус городского округа, исключительно в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11 и ч. 7 ст. 13 ФЗ-131. При этом ч. 7 ст. 13 требует выявления согласия населения путем голосования в порядке, установленном ч. 3 ст. 24 ФЗ-131. Таким образом, ФЗ-131 не содержит норм, запрещающих наделять городские поселения, относящиеся к категории, указанной в абз. 4 ч. 3 ст. 84 ФЗ-131, статусом городского округа без выявления мнения населения, проживающего в нем и в граничащих с ним районах. Вместе с тем следует учитывать, что по-сле 1 февраля 2005 г. городские поселения, относящиеся к указанной категории, не могут быть наделены иным статусом, чем статусом городского округа (с 1 января 2006 г. обладают статусом городского округа в силу указанного положения ФЗ-131).
К городским поселениям, предметы ведения которых не разграничены в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относятся городские поселения, которые в соответствии с законами субъектов РФ не входят в состав территории районов и, следовательно, не находятся в границах района. Такие городские поселения, как правило, имеют статус городов (поселков) областного значения (подчинения), и на них не распространяются нормы ч. 3 ст. 6 указанного Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ. В соответствии с ч. 3 ст. 6 указанного Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ разграничению подлежат предметы ведения районов и находящихся в их границах иных муниципальных образований, которые в соответствии с законами субъектов Федерации входят в их состав, в том числе городов и поселков, имеющих в настоящее время, как правило, статус городов и поселков районного значения (подчинения). А в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 84 ФЗ-131 наделение статусом го-родского поселения городских населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, независимо от того, являются ли они вновь образованными муниципальными образованиями или образованы до официального опубликования ФЗ-1 31 , осуществляется без выявления согласия населения, если при этом не изменяются территория и границы муниципального образования.
Определенную правовую сложность вызывает и вопрос, связанный с преобразованием муниципального образования. Так, в соответствии с абз. 3 ч. 3 ст. 84 ФЗ-131 наделение статусом городского округа городских населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, независимо от того, являются ли они вновь образованными муниципальными образованиями или образованы до официального опубликования ФЗ-131, является преобразованием муниципального образования, осуществляется с согласия населения в порядке, установленном ч. 7 ст. 13, и требует выявления согласия населения путем голосования в порядке установленном ч. 3 ст. 24 ФЗ-131. Наконец, наделение статусом городского поселения или статусом городского ок-руга городских населенных пунктов, не входящих в состав муниципального района, независимо от того, являются ли они вновь образованными муниципальными образованиями или образованы до официального опубликования Федерального закона, осуществляется без выявления согласия населения в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11 ФЗ-131.
К настоящему времени, когда административно-территориальное устройство субъектов РФ относительно стабилизировалось, острота проблем по определению статуса муниципальных образований некоторым образом спа-ла. Однако в практике возникают сложные ситуации, вызванные непродуманными решениями законодательных органов субъектов РФ. Так, как ука-зывалось, г. Туапсе в соответствии с ФЗ-131 был наделен статусом городско-го округа. Спустя некоторое время выяснилось, что такое решение не являет-ся рациональным, поскольку усложняло управление по жизненно важным направлениям (прежде всего медицина, образование, транспорт), расширяло бюрократический аппарат, нарушало сложившиеся десятилетиями административные, экономические и культурные связи г. Туапсе и иными поселениями Туапсинского района.
Был инициирован процесс преобразования муниципальных образований, предусматривающих понижение статуса г. Туапсе с городского округа до городского поселения и соответственно включение г. Туапсе в состав Туапсинского района. При этом возникла во многом абсурдная ситуация. Так, 4 декабря 2007 г. было проведено голосование по преобразованию муниципальных образований, затем 17 декабря 2007 г. был издан Закон Краснодарского края о наделении г. Туапсе статусом городского поселения и полным ходом
39
шел процесс подготовки выборов в органы местного самоуправления это му-ниципальное образования, а 17 января 2008 г. Совет муниципального образования г. Туапсе принимает новый Устав города, согласно которому Туапсе является городским округом - как будто ничего не произошло!
Такое положение во многом сложилось ввиду напряженной ситуации, при которой многие должностные лица и жители г. Туапсе не хотели, чтобы статус города был понижен. Не случайно необходимое большинство при го-лосовании в г. Туапсе оказалось крайне небольшим (десятые доли процента) - в отличие от района, где подавляющее большинство жителей проголосовали за понижение статуса г. Туапсе и
включение его территории в состав территории район, полагая позицию горожан во многом эгоистической. Как представляется, для того, чтобы избежать столь конфликтных ситуаций, необходимо, на наш взгляд, в ст. 13 предусмотреть, что преобразование всех видов муниципальных образований должно осуществляться только с учетом мнения населения, выражаемого голосованием, в том числе это касается и преобразования городских и сельских поселений. Но при этом сторонникам всех точек зрения должна предоставляться возможность ее опубликования, целесообразно также предварительно провести обязательные публичные слушания по данным вопросам.
40
