CC BY
29
Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ (проект № 13-06-00193)
ОГРАНИЧЕНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ СЕЛЬСКОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Фадеева О.П., к.с.н., ст.н.с.
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН Результаты реформирования системы местного самоуправления в экспертной среде вызывают неоднозначные оценки60. Хотя необходимость увеличения самостоятельности и окупаемости инициатив местных органов власти для развития локальных территорий никем не оспаривается, несоответствие возложенных на глав муниципальных образований полномочий и доступных для местных бюджетов источников налоговых поступлений практически перечеркивает реализуемость сценария опережающего развития сельских поселений. Рост дотационности бюджетов сельских поселений (а в сибирских регионах он практически повсеместен, доля собственных доходов, как правило, не превышает 15-20%) означает отсутствие у местных властей возможности самостоятельно принимать решения по таким вопросам, как модернизация системы жизнеобеспечения, привлечение инвесторов или же оказание поддержки локальным бизнес-начинаниям. Низкая доля собственных средств в сельских бюджетах связана не только с узким перечнем действующих предприятий и источников налоговых поступлений, остающихся на территории, но и с тем, что не все земли и имущество хозяйствующих субъектов и жителей юридически оформлены и поэтому не приносят доходов (арендной платы или же налоговых отчислений).
Правила, по которым сегодня действует система межбюджетных отношений, не нацелены на стимулирование экономического развития территорий. В основе выделяемых муниципальным образованиям трансфертов и отчислений лежат исключительно социальные (социально-бытовые) показатели, потребность в удовлетворении ряда социальных услуг, необходимость решения сиюминутных текущих задач. Это серьезно ослабляет мотивацию местных властей к созданию условий для наращивания производства и диверсификации экономической деятельности на вверенной им территории. Вместе с тем зависимость объема дотирования местных бюджетов от количества населения нередко используется главами пригородных поселений в качестве стратегии развития своего рода «спальных районов» в сельской местности. Пользуясь большим спросом на жилье в таких местах, местное руководство активно и целенаправленно ведет работу по отводу земли под новое строительство, включается в региональные программы по развитию сельской инфраструктуры с тем, чтобы через рост жителей извлечь своего рода «рентную составляющую» в виде существенных дотационных вливаний в местный бюджет.
Сложившиеся институциональные ловушки в рамках данной модели самоуправления заведомо обрекают глав местных администраций на роль заложников, вынужденных нести административную ответственность за невыполнение своих обязанностей или полномочий, количество которых возросло почти в два раза с момента выхода ФЗ № 131. Так, один из опрошенных нами глав сельского поселения назвал себя «рецидивистом» по числу предъявленных ему обвинений по самым разным основаниям. Речь идет об уборке и складировании мусора, уничтожении посевов конопли, утилизации энергосберегающих лампочек, создании добровольной пожарной дружины и прочих спущенных сверху предписаний, которые он не смог выполнить или же выполнил с опозданием либо из-за дефицита средств, либо из-за отсутствия в районе необходимой инфраструктуры.
Уход коллективных сельскохозяйственных предприятий из социальной сферы во многих случаях до сих пор переживается крайне болезненно. Попытки найти «колхозу» замену с помощью частной или муниципальной жилищно-коммунальной службы далеко не
60 Статья основана на материалах социологических экспедиций в Новосибирской области и Алтайском крае в 2011-2013 гг. Нами было проведено 20 интервью с главами и специалистами администраций муниципальных районов и муниципальных образований.
везде увенчались успехом. У местных бюджетов и у населения нет достаточных средств для восстановления и эксплуатации инфраструктурных сетевых мощностей (водо- и теплоснабжения, системы уличного освещения). В связи с этим сегодня многие сельские муниципалитеты объективно нуждаются в спонсорах - и привлекают в их ряды местных предпринимателей, а также активно задействуют для решения бытовых вопросов административный ресурс и связи в районном или областном депутатском корпусе. Фермеры, владельцы сельхозпредприятий и торговых учреждений и другие сельские бизнесмены нередко жертвуют свои средства на проведение культурных и спортивных мероприятий, оказывают помощь местной школе или же особо нуждающимся семьям. Дружественные отношения между сельским «мэром» и руководителем местного сельхозпредприятия также могут стать весомым ресурсом для эффективного расходования бюджетных средств. Мы не раз сталкивались с ситуацией, когда предприятие заключало с администрацией села хозяйственный договор на заведомо невыгодных условиях и бралось по низким расценкам оказывать услуги по расчистке дорог, доставке угля, вывозу мусора, транспортному обслуживанию. Нередко таким «бартерным» образом оформлялось погашение или же реструктуризация задолженности предприятия перед местным бюджетом, что было выгодно обеим сторонам.
Серьезным просчетом существующей модели самоуправления для сельской местности стало, по мнению наших респондентов, разобщение системы управления основными структурами жизнеобеспечения села (ЖКХ, школа, клуб и пр.), которая еще недавно была сосредоточена в едином центре - сельском совете. Утрата принципа консолидации средств на территории поселений создала новую проблему - из-за недостаточности финансирования и создания межведомственных барьеров каждое по отдельности учреждение стало не в состоянии справляться со своими насущными проблемами, которые еще недавно благополучно разрешались с помощью общего бюджета и точной расстановки приоритетов. Особенно усугубляется эта проблема в тех районах, где проводится оптимизация территориального управления с помощью укрупнения сельских поселений, закрытия малокомплектных школ и фельдшерско-акушерских пунктов там, где, как правило, концентрируется наиболее нуждающееся в медицинской помощи престарелое население. В этих случаях экономия социальных расходов оборачивается ростом средств на доставку школьников и их утомляемости за счет удлинения школьного дня, повышением рисков безопасности жизни и здоровья сельского населения, оставшегося без медицинской помощи, усиливающейся удаленностью сельских жителей от органов местного самоуправления.
Особую роль органы местного самоуправления играют сегодня в формировании «цивилизованной» системы земельных отношений. В сибирских регионах земля сельскохозяйственного назначения продолжает в основном находиться в коллективно-долевой собственности. Парадоксом наших дней можно назвать отсутствие единого органа, отслеживающего движение земли, что составляет большую проблему для осуществления контроля над данным стратегическим ресурсом. Раньше в сельских районах работали земельные комитеты, которые входили в систему районных управлений сельского хозяйства. Можно сказать, что в начале аграрных реформ процессы земельного передела и движения земли проходили в «плановом порядке». Однако когда на смену земельному комитету пришли государственные регистрационные структуры и частные предприятия, оказывающие услуги по межеванию земли, всеохватывающий реальный учет земельных отношений был утрачен. В связи с тем, что не все права на земельные доли до сих пор зарегистрированы, провести «инвентаризацию» дольщиков и землепользователей (по оформленным арендным договорам или же неформальным случаям землепользования) можно только на уровне сельских поселений. Но даже на этом уровне может генерироваться неточная (искаженная) информация о количестве сданных в аренду земельных долей и реальном движении земли, а также о заброшенных и реально обрабатываемых землях.
Тем не менее именно главы поселений больше других заинтересованы в наведении порядка в системе учета земельной собственности, ведь это напрямую касается объемов поступлений в местный бюджет. Видимо, следуя этой логике, государство возложило на сельские муниципалитеты ответственность за легализацию «невостребованных земель» (доля которых в некоторых регионах достигает 25%) в судебном порядке, не обеспечив их при этом дополнительными финансовыми ресурсами или же соответствующими специалистами. Процесс перехода невостребованных (в т.ч. «выморочных») земель в распоряжение муниципальных органов (сельских советов) пока идет крайне сложно и во многом зависит от инициативности и профессиональных компетенций глав сельских администраций, а также от имеющегося спроса на аренду или покупку «восстановленных» в юридическом статусе земель со стороны действующих хозяйствующих субъектов. Там, где существует реальная борьба за землю, у муниципалитета и других заинтересованных сторон находятся средства и возможности для поиска «потерявшихся» собственников долей, для участия в судебных процедурах и в проведении межевания и регистрации прав на землю. Но такие случаи достаточно редки: в одном из обследованных нами районов Алтайского края только 1 муниципальное образование из 15 смогло довести до конца судебные разбирательства по 23 «невостребованным долям» и выставить их на продажу. При этом в конкурсе на их покупку участвовало 3 заявки от местных фермерских хозяйств и акционерных обществ. В одном из сел Новосибирской области, где обанкротилось местное сельхозпредприятие, благодаря посредническим усилиям главы сельского поселения 87 жителей села смогли оформить юридические права на свои земельные доли. Именно эта легализация прав на землю спровоцировала интерес крупного инвестора, который заключил с жителями арендные договоры землепользования на 49 лет и взял на себя соответствующие обязательства.
Однако приход инвестора на сельские территории далеко не всегда создает условия для устойчивого развития. Особенно это касается регионов Сибири. Сибирские сельскохозяйственные производители находятся в более сложном положении относительно производителей европейской части России, несмотря на то, что в суровых сибирских природно-климатических условиях можно производить более качественное сырье (твердые сорта пшеницы и др.). Однако удаленность Сибири от массовых рынков сбыта и сверхвысокие транспортные тарифы обесценивают сибирское зерно, которое закупается, как правило, по более низким ценам, нежели менее качественное по потребительским свойствам кубанское зерно. Культивируемое в российском обществе пренебрежение качеством продовольствия, «обезличивание» качественного зерна или цельного молока (которое переработчики без проблем заменяют на сухой аналог), сложившиеся монополии в переработке и торговле слишком дорого обходятся омским, новосибирским, алтайским производителям. Сегодня конкурентное преимущество получают те регионы, в которых производители объективно получают более высокие урожаи и имеют менее затратные выходы на транспортные артерии. Пока российское государство будет не в состоянии (даже в условиях ВТО) проводить политику выравнивания условий для конкуренции разных (в т.ч. региональных) групп производителей и обеспечивать гарантий качества продовольствия территориальная асимметричность аграрного развития будет только усиливаться, что чревато также усилением проблемы обеспечения продовольственной безопасности.
В сибирских селах сегодня практически нет условий для реального развития многообразных видов малого и среднего бизнеса. Вместе с тем множественные и гибкие формы производства способны наполнить локальные потребительские рынки небольшими партиями продуктов питания домашнего качества и другими «эксклюзивными» товарами и услугами, возродить прежний или создать новый имидж сельской территории. Расширение и легализация существующей сферы услуг и появление новых ниш, связанных с развитием сельского туризма и размещением в сельской местности предприятий несельскохозяйственного профиля (производство строительных материалов, заготовка дикоросов и переработка сельхозпродукции, рыбоводство и рыболовство, лесная и
деревообрабатывающая промышленность, экологические услуги, народные промыслы, обустройство мини-гостиниц и сервисных придорожных зон и пр.), повысят привлекательность сельского рынка труда и создадут условия для возврата части селян-отходников (а их доля в сибирских селах достигает более четверти трудоактивного населения) к постоянной работе по месту жительства.
Реализация указанных выше направлений развития предполагает проведение специальной, адаптированной к потенциалу конкретной местности региональной политики стимулирования самодеятельного предпринимательства, нацеленной на создание локальных экономических кластеров посредством кооперации и интеграции разномасштабных производств, объединенных в единые технологические цепочки. При этом именно местные власти должны принимать наиболее деятельное участие в создании организационно-правовых механизмов поддержки разнообразных экономических и социальных практик, увязывающих развитие сельской экономики с интересами локальных сообществ и делающих привлекательным сельский (т.е. неурбанистический) образ жизни.
ПРОБЛЕМА КАДРОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ В ФОРМИРОВАНИИ ИННОВАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ АПК
Кадомцева М.Е., м.н.с.
ФГБУ науки Институт аграрных проблем Российской академии наук
В настоящее время инновационному развитию экономики Российской Федерации уделяется большое внимание на самых высоких уровнях государственной власти. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. № 2227-р утверждена Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, призванная определить цели, приоритеты и инструменты государственной инновационной политики, задать долгосрочные ориентиры развития субъектам инновационной деятельности, а также ориентиры финансирования сектора фундаментальной и прикладной науки и поддержки коммерциализации разработок. В документе определены основные задачи, связанные с развитием институциональной среды, среди которых -формирование сбалансированного, устойчиво развивающегося сектора исследований и разработок, имеющего оптимальную институциональную структуру, конкурентоспособного на мировом рынке; радикальное повышение эффективности и результативности инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию результатов научных исследований.[1] Развитие инновационной инфраструктуры, как совокупности производственно-технологической, консалтинговой, финансовой, кадровой,
информационной и сбытовой составляющих становится стратегическим направлением, обеспечивающим эффективную интеграцию всех элементов национальной инновационной системы в процессе воспроизводства инноваций.
Анализ состояния инновационной инфраструктуры показал, что все необходимые элементы, участвующие в инновационном процессе, созданы. Однако инновационного развития как такового не происходит.
По нашему мнению в формировании инновационных процессов в АПК существенную роль играет кадровая составляющая. В современных условиях экономического развития осуществление инновационной деятельности требует кадров соответствующей квалификации, серьезный дефицит которых наблюдается практически во всех отраслях отечественного агропродовольственного комплекса.
Анализ кадрового обеспечения АПК показал, что имеющаяся квалификация большинства сельских жителей не позволяет эксплуатировать современную сельскохозяйственную технику, управлять ею с помощью компьютерных технологий. Консервативный менталитет основной массы коренного сельского населения, влияние сложившихся в сельской местности неформальных институтов, нерациональность социальных институтов, приводящих к ухудшению условий жизни, не способствуют смене
