CC BY
38
Б.Я. Гаврилов
Гаврилов Борис Яковлевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России
Ограничение в досудебном производстве конституционных прав граждан на доступ к правосудию
Исследуя системные проблемы современного состояния обеспечения конституционных прав граждан в российском досудебном производстве, автор считает необходимым остановиться на одной активно обсуждаемой как в научной среде1, так и среди практикующих юристов2 проблеме в уголовном судопроизводстве России — стадии возбуждения уголовного дела. Ее наличие в большей степени, чем иные процессуальные проблемы, определяет, по мнению автора, низкую эффективность современного уголовного судопроизводства. Одна из причин этого — в сложившемся за 75 лет мнении как ученых, так и практикующих юристов о необходимости сохранения стадии возбуждения уголовного дела3.
При исследовании сущности и правового содержания стадии возбуждения уголовного дела автор обращается как ранее к проведенным исследованиям в этой области уголовно-процессуальных правоотношений, так и в большей степени к складывающейся за последнее двадцатилетие следственной и судебной практике, статистическим данным о результатах работы органов предварительного следствия и органов дознания и непосредственно к содержанию уголовно-процессуального законодательства дореволюционной России и в период после Октябрьской революции 1917 года.
С точки зрения становления исследуемой стадии уголовного судопроизводства, автор обращает внимание, что в уголовном процессе досоветского периода данная стадия уголовного процесса отсутствовала. По этому поводу И.Я Фойницкий писал: «В последовательном развитии производства по делам уголовным мы можем различать следующие стадии: 1) предварительное исследование; 2) предание суду; 3) приготовительные к суду распоряжения; 4) окончательное производство; 5) особые порядки его; 6) пересмотр приговоров; 7) исполнение приговоров»4.
К сказанному следует дополнить, что хотя в УПК РСФСР 1922 года и содержалось понятие «возбуждение уголовного дела», однако в качестве самостоятельной норма, обусловливающая начало уголовного процесса, не выделялась. Органы дознания, следователь и прокурор обязаны были в соответствии со ст. 94—96 принимать все заявления по поводу совершенных кем-либо или готовящихся к совершению преступлений и без получения каких бы то ни было проверочных действий принять решение о производстве дознания или предварительного следствия или об отказе в этом5.
Изложенное о процессуальных правилах начала производства расследования позволило Н.Н. Полянскому утверждать, что возбуждению уголовного дела не придавалось значения самостоятельной стадии. О нем говорилось исключительно как о начальном моменте уголовного процесса6. Аналогичную позицию высказывал и М.А. Чельцов, который первой стадией уголовного процесса назвал
1 Вицин С.Е. Институт возбуждения уголовного дела в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 56; Володина Л.М. Стадия возбуждения // Актуальные проблемы расследования преступлений: материалы международной научно-практической конференции. М., 2013. С. 212—217; Гаврилов Б.Я. Возбуждение уголовного дела как стадия уголовного процесса: нужна ли она российскому предварительному расследованию и в каком виде? // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. 2016. № 4. С. 86—90; Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждения уголовного дела: монография / под ред. И.С. Дикарева. М., 2014.
2 Гаврилов Б.Я. (до 2007 г. — заместитель начальника Следственного комитета при МВД России) Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1 (37). С. 18—25; Гаврилов Б.Я., Божьев В.П. Концепция совершенствования досудебного производства в XXI веке: мнение науки и практики // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 2 (38). С. 74—81; Гордиенко В.В. (до 2006 г. — начальник Департамента уголовного розыска МВД России). Законодательные новеллы и их роль в повышении эффективности борьбы с преступностью // Российский следователь. 2011. № 16. С. 3—5; Кожокарь В.В. (помощник Министра внутренних дел РФ). Возбуждение уголовного дела: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016; и др.
3 Шадрин В.С. Судьба стадии возбуждения уголовного дела // Законность стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2015. № 1. С. 47—48; Волеводз А.Г. Упразднение стадии возбуждения уголовного дела: цена вопроса // Уголовный процесс. 2014. № 1. С. 80—83; и др.
4 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. Т. 2. С. 352.
5 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Принят постановлением ВЦИК от 25 мая 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР. 1922. № 20—21, ст. 230.
6 Полянский Н.Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. С. 123.
предварительное расследование, а возбуждение уголовного дела он считал начальным моментом процесса1.
Появление в уголовно-процессуальной науке самостоятельной стадии возбуждения уголовного дела обусловлено практикой следственной работы 1934—1937 годов, когда Генеральным прокурором СССР в ряде директивных указаний, в том числе Циркуляре от 5 июня 1937 года № 41/26 (пункт второй) было установлено, что возбуждение уголовного дела и начало расследования может иметь место по мотивированному постановлению следственного органа, утвержденному прокурором2. Однако в течение двух последующих десятилетий процессуальная норма о возбуждении уголовного дела в Уголовно-процессуальный кодекс так и не была введена.
Отсутствие необходимости в ведении в УПК процессуальной нормы о возбуждении уголовного дела отражено и в Настольной книге следователя, где отмечалось: «Основным и необходимым условием возбуждения уголовного дела является непосредственная близость этого процессуального действия к моменту совершения преступления. Закон обязывает следственные власти приступить к производству следствия немедленно после того, как они получат сведения или материалы о совершившемся преступлении»3. По этому поводу М.С. Строгович отмечал, что «возбуждение уголовного дела составляет начальный момент уголовного процесса. Существо этого процессуального момента заключается в решении... органа расследования о необходимости реагировать на тот или иной факт как на преступление»4.
В связи с появлением в принятом в 1960 году УПК РСФСР самостоятельных процессуальных норм о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела учение о стадиях уголовного процесса пошло по пути общепризнанности возбуждения уголовного дела как самостоятельной стадии.
В настоящее время, наряду с устоявшейся точкой зрения о необходимости сохранения в российском уголовном процессе стадии возбуждения уголовного дела (А.Г. Волеводз, В.С. Шадрин и др.), в научной среде все большее внимание занимает позиция указанных выше (С.Е. Вицин, Л.М. Володина, Б.Я Гаврилов, С.И. Гирько, И.С. Дикарев, А.П. Кругликов) и других ученых-процессуалистов, а также практикующих юристов (В.В. Гордиенко, В.В. Кожокарь и др.) о необходимости исключения из российской системы уголовно-процессуального законодательства процессуальных норм о возбуждении уголовного дела и об отказе в этом, составляющих сущность стадии возбуждения уголовного дела. Одновременно ряд ученых (А.В. Федоров5, Н.А. Колоколов6, Е.В. Марковичева и В.Ф. Васюков7 и др.), выражая более взвешенную позицию, предлагают продолжить научную дискуссию о совершенствовании данной стадии уголовного процесса.
В этой связи автор, как, с одной стороны, представляющий научное сообщество, а с другой, будучи в течение 34 лет практикующим юристом (от следователя до заместителя начальника Следственного комитета при МВД России), считает возможным, во-первых, стадию возбуждения уголовного дела, чтобы не «пугать» многих представителей научной общественности ее исключением из уголовного процесса, обозначить как начало производства по уголовному делу, а во-вторых, ее исследование разграничить минимум на семь самостоятельных проблем:
— исследовать зависимость обеспечения прав потерпевших на их доступ к правосудию от процессуального решения о возбуждении уголовного дела или отказе в этом;
— отразить реагирование законодателя на возникающие перед правоприменителем проблемы, обусловленные необходимостью расширения перечня следственных и иных процессуальных действий, производство которых возможно до возбуждения уголовного дела;
— через складывающуюся в последние годы следственную и судебную практику возбуждения уголовного дела показать ее негативное влияние на существенную формализацию в последнее десятилетие процессуальных правил начала расследования;
— одновременно привести, наряду с изложенными ранее, ряд дополнительных контраргументов позиции ученых, настаивающих на сохранении стадии возбуждения уголовного дела;
— проанализировать влияние стадии возбуждения уголовного дела на показатели регистрируемой преступности в Российской Федерации и их соотношение с уровнем преступности в других государствах;
— показать в динамике в течение двух последних десятилетий принимаемые со стороны государственных органов меры по совершенствованию учетно-регистрационной дисциплины и объективизации данных уголовно-правовой статистики;
1 Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. 4-е изд., испр. и перераб. М., 1962. С. 75, 231, 233.
2 Циркуляр Прокуратуры СССР от 5 июня 1937 г. № 41/26 // Социалистическая законность. 1937. № 7.
3 Арсеньев Б.Я. Возбуждение уголовного дела // Настольная книга следователя / под общ. ред. Генерального прокурора Союза ССР Г.Н. Сафонова. М., 1949. С. 102.
4 Строгович М.С. Уголовный процесс: учебник для юридических высших учебных заведений. М., 1940. С. 150.
5 Федоров А.В. Нужна ли по делам о наркопреступлениях стадия возбуждения уголовного дела? // Наркоконтроль. 2017. № 1. С. 3—17.
6 Колоколов Н.А. Уголовное судопроизводство: стратегия и тактика // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 4. С. 84.
7 Марковичева Е.В., Васюков В.Ф. Проблемные вопросы возбуждения уголовных дел на современном этапе: монография. М.: Проспект, 2016. С. 19.
— предложить конкретные нормативные правовые аргументы за реорганизацию данной стадии уголовного процесса.
I. Исследуя проблему зависимости прав граждан, пострадавших от преступлений, на их доступ к правосудию в связи с принятием следователем, дознавателем, органом дознания процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 148 УПК РФ), автор отмечает, что нормы УПК РФ, предусматривающие принятие по результатам рассмотрения сообщения о преступлении процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела:
— во-первых, влекут за собой ограничение права ежегодно порядка 4 млн потерпевших от преступлений граждан на их доступ к правосудию и возмещению причиненного ущерба, поскольку в 2013— 2016 годах ежегодно 1,4-1,5 млн (без повторных) процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела признавались незаконными или необоснованными и отменялись и примерно по 200 тыс. из них (или почти по 15%) возбуждались уголовные дела. И еще не менее чем по 2,5 млн заявлений, сообщений о преступлениях, включая кражи (в 2016 г. — более 1,1 млн), факты причинения телесных повреждений (более 1 млн ежегодно) и ряд других противоправных деяний, также в возбуждении уголовного дела было незаконно, необоснованно отказано, поскольку лицо, их совершившее, не установлено, что прямо противоречит положениям части 1 статьи 148 УПК РФ;
— во-вторых, повлекли за собой в указанный период ежегодно порядка 650 тыс. (по данным Генпрокуратуры России — 1,5 млн) нарушений учетно-регистрационной дисциплины — и соответственно привлечение должностных лиц органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности (порядка 50 тыс. сотрудников полиции ежегодно);
— в-третьих, способствовали значительному сокращению на 604 тыс. (или на 33,7%) количества раскрытых и расследованных преступлений (с 1794 тыс. в 2006 г. до 1190 тыс. преступлений в 2016 г.) и тем самым значительному снижению эффективности деятельности, в первую очередь, органов внутренних дел и других правоохранительных органов;
— в-четвертых, обусловили непроизводительные затраты труда 20 тыс. сотрудников полиции, выразившиеся в вынесении ими ежегодно более 9 млн (с повторным) постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, и тысяч прокуроров по их отмене, и ряд других негативных последствий.
Достаточно наглядно изложенное находит свое подтверждение и в снижении уровня уголовно-процессуального реагирования на сообщения граждан и организаций о противоправных, по их мнению, деяниях, совершенных в отношении их собственности или личности.
Так, несмотря на увеличение на 8,4% числа таких обращений (с 10,7 млн в 2006 г. до 11,6 млн в 2016 г.), количество возбужденных уголовных дел значительно (в 1,8 раза) сократилось (с 3,3 млн в 2006 г. до 1,85 млн в 2016 г.), а их удельный вес от зарегистрированных сообщений о преступлениях сократился в 2 раза, составив в 2016 году всего 15,9%.
Таблица 1
Статистические данные о количестве возбужденных уголовных дел и отказных материалов1
2006 2013 2014 2015 2016
Всего зарегистрировано сообщений о преступлениях (млн) 10,7 11,7 11,8 12,2 11,6
Возбуждено уголовных дел (млн) 3,3 1,78 1,73 1,89 1,85
В том числе удельный вес к числу сообщений о преступлениях 30,8% 15,2% 14,6% 15,5% 15,9%
Количество (без повторных) «отказных» материалов (млн) 4,5 6,7 6,7 6,8 6,8
Анализ статистических данных о количестве принятых процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела свидетельствует, что одна из причин складывающейся негативной практики снижения уровня реагирования на сообщения о преступлениях обусловлена значительным ежегодным
1 Здесь и далее приводятся статистические данные за 2006—2016 гг. о результатах рассмотрения сообщений о преступлениях по форме 1-Е: приказ Генпрокуратуры России от 20 февраля 2015 г. № 83 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения № 1-Е (сведения о следственной работе и дознании) и № 1-ЕМ (сведения об основных показателях следственной работы и дознания»; по форме 2-Е: приказ Генпрокуратуры России от 27 февраля 2015 г. № 89 «Об утверждении и введении в действие формы федерального статистического наблюдения № 2-Е (сведения о рассмотрении сообщений о преступлении)»; по форме 1-А: приказ МВД России от 28 февраля 2012 г. № 134 «О статистической отчетности органов внутренних дел Российской Федерации».
увеличением количества принимаемых следователем, дознавателем, органом дознания процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (с 4,5 млн в 2006 г. до 6,8 млн в 2016 г.). Особенно наглядно это видно из соотношения «отказных» материалов к возбужденным уголовным делом, показатель которого за последние годы возрос почти в 8 раз (с 47,7% до 367%).
Таблица 2
Статистические данные о принятых решениях (без повторных) по сообщениям о преступлениях
Период Возбуждено уголовных дел Количество «отказных» материалов Удельный вес к возбужденным делам (в %)
1992 2,8 млн 1,3 млн 47,7%
2002 2,5 млн 3,8 млн 148,4%
2012 1,9 млн 6,4 млн 336,8%
2016 1,85 млн 6,8 млн 367%
Наличие в УПК РФ статьи 148, кроме перечисленных выше, повлекло за собой и ряд иных негативных факторов:
1) признанные незаконными, необоснованными процессуальные решения об отказе в возбуждении уголовного дела (без повторных до 1,4—1,5 млн в год) непосредственно, как отмечено выше, нарушают уголовно-процессуальный закон;
2) за последние 25 лет почти в 7 раз увеличилось количество возбужденных уголовных дел из числа «отказных» материалов (с 31,5 тыс. в 1991 г. до 210,1 тыс. в 2015 г. и 198 тыс. в 2016 г.);
3) фактическое же количество возбужденных дел из «отказных» материалов должно, по оценке автора, составлять порядка 4 млн, поскольку в числе 6,8 млн «отказных» материалов в 2016 году в количестве отмененных прокурорами 1,4 млн дополнительно должно входить еще более 1,1 млн краж, более 1,4 млн фактов телесных повреждений и ряд других противоправных деяний, по которым лицо не установлено, что в соответствии с частью 1 статьи 148 УПК РФ препятствует, как отмечено выше, принятию такого решения;
4) способствовало тому, что по данным ВЦИОМ, озвученным 28 марта 2017 года на заседании круглого стола в Общественной палате Российской Федерации на тему: «Реализация принципов уголовной политики в сфере защиты прав пострадавших от преступных посягательств» (при участии Федотова М.А., Костиной О.Н. и др.), 49% жертв преступлений не заявляют в правоохранительные органы о фактах совершенных в отношении них противоправных деяний. По результатам других исследований, эта цифра составляет не менее 60% пострадавших от противоправных деяний граждан, а по оценке автора — 70%.
Кроме того, существующая практика «отказных» материалов, статистические данные чего приведены выше, позволяют автору утверждать и о необоснованных затратах федерального бюджета на данный вид процессуальной деятельности, которые заключаются в вызове в правоохранительные органы ежегодно только по «отказным» материалам:
1) не менее 6 млн пострадавших от противоправных деяний (А.И. Бастрыкин называет цифру 10 млн, включая потерпевших по уголовным делам, с чем автор согласен), в том числе более 1 млн — от краж; более 1,5 млн — от мошеннических действий; порядка 1 млн граждан — в результате нанесенных им телесных повреждений и пострадавших от других преступлений в связи с их обязанностью прибыть в органы внутренних дел для дачи объяснений, освидетельствования и т. п.;
2) еще порядка 10 млн граждан, являвшихся, по сути, свидетелями, для дачи объяснений в ходе проверки сообщения о преступлении;
3) затраты труда тысяч экспертов, проводящих исследования по «отказным» материалам для определения степени тяжести причиненного вреда, товароведческой оценки похищенного имущества, установления пригодности изъятого оружия и боеприпасов (почти 50 тыс. «отказных материалов), наркотических веществ (порядка 100 тыс. исследований).
II. Суть второй проблемы заключается в проведении законодателем после принятия УПК РФ последовательной линии по расширению перечня следственных и иных процессуальных действий, производимых следователем, дознавателем, органом дознания в ходе проверки сообщения о преступлении. Непосредственно в принятом УПК РФ 2001 года до возбуждения уголовного дела законодатель разрешал производство осмотра места происшествия, освидетельствования и назначение экспертизы (ч. 4 ст. 146 УПК РФ 2001 г.), однако два последних следственных действия ввиду несовершенства формулировки норм закона были отменены. В последующие годы рядом федераль-
ных законов в ходе проверки сообщения о преступлении были разрешены производство документальных проверок и ревизий с возможностью привлечения к их участию специалистов, осмотр документов, предметов, трупов, проведение исследований и др. И, наконец, Федеральным законом от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ1 перечень производимых до возбуждения уголовного дела следственных и процессуальных действий был дополнен такими, как получение объяснения, приобретающего при определенных обстоятельствах статус доказательства по уголовному делу; назначение и производство экспертизы; изъятие образцов для сравнительного исследования; изъятие предметов и документов.
III. Не менее актуальным аргументом за исключение из УПК РФ стадии возбуждения уголовного дела является и складывающаяся в последние годы следственная и судебная практика возбуждения уголовного дела при выявлении в ходе расследования новых эпизодов преступной деятельности лица, привлеченного к уголовной ответственности, или установлении новых лиц, совершивших преступления совместно с лицом, в отношении которого ранее было возбуждено уголовное дело, существенно изменившаяся под непосредственным воздействием позиции Верховного Суда РФ и, еще в большей степени, Конституционного Суда РФ2.
В силу позиции высших судебных инстанций в следственной и судебной практике в числе основополагающих сегодня стоит вопрос о том, надо ли возбуждать новое уголовное в случае, когда в ходе расследования уголовного дела, возбужденного в отношении лица, которому предъявлено обвинение, установлены соучастники преступления или если в ходе расследования уголовного дела по факту совершения конкретным лицом преступления выявлены новые эпизоды его преступной деятельности. Этот вопрос сегодня разрешается неоднозначно, о чем свидетельствует весьма дискуссионная публикация советника Управления конституционных основ уголовной юстиции Конституционного Суда РФ К.Б. Калиновского3, и отсутствие единой точки зрения по данному вопросу представителей непосредственно судей.
В этой связи автор отмечает, что Верховный Суд РФ как в период действия УПК РСФСР, так и УПК РФ последовательно в своих решениях утверждал, что нормы уголовно-процессуального законодательства не предусматривают обязанность органов предварительного расследования и органов дознания выносить постановление о возбуждении уголовного дела в каждом случае, когда по уголовному делу будет установлено, что к совершенному преступлению причастно и другое лицо, или в процессе предварительного расследования выявлено, что лицом, кроме преступления, по которому возбуждено уголовное дело, совершены и другие преступления.
Значимым в этом плане является определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 1998 года4, которым отменено постановление Президиума Краснодарского краевого суда о возращении дела на дополнительное расследование и соответственно оставлен без изменения приговор Ленинского районного суда г. Краснодара, которым Б. осужден по части 1 статьи 228, пункта «в» части 3 статьи 228 УК РФ. Суд надзорной инстанции усмотрел существенное нарушение закона в том, что уголовное дело, по которому Б. был осужден, возбуждено только в отношении У., задержанного с марихуаной, которое затем было прекращено. Исходя из чего, краевым судом сделан вывод, что производство по делу в отношении Б. проводилось без возбуждения уголовного дела. По мнению Верховного Суда РФ, проведение расследования согласно части 1 статьи 129 УПК действительно возможно лишь после возбуждения уголовного дела. Однако ни статья 129, ни статья 112 УПК РСФСР не предусматривают обязанности органов предварительного следствия выносить каждый раз новое постановление о возбуждении уголовного дела, когда по делу установлено, что к совершенному преступлению причастно другое лицо. Из материалов дела видно, что У. задержан 10 октября 1997 года и в этот же день вынесено постановление о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного частью 1 статьи 228 УК РФ. Но еще до возбуждения уголовного дела, во время доставления У. в ЛОВД и обнаружения у него марихуаны, он заявил, что приобрел ее у Б. При обыске 11 октября 1998 года у Б. было изъято 16,44 г марихуаны, последний был задержан, 14 октября ему предъявлено обвинение и он заключен под стражу. По мнению Верховного Суда РФ, действия У. и Б. взаимосвязаны, расследование проводилось в отношении них одновременно в рамках возбужденного дела и выносить постановление о возбуждении уголовного дела специально в отношении Б. не требовалось.
При принятии УПК РФ позиция законодателя в части возбуждения уголовного дела и проведения расследования в указанных выше случаях принципиально не изменилась, на что указывает и содержа-
1 О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 9, ст. 875.
2 Кожокарь В.В. Возбуждение уголовного дела: правовая позиция Конституционного Суда и Верховного Суда РФ // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1. С. 20—22.
3 Калиновский К.Б. Всегда ли следует возбуждать уголовное дело при обнаружении нового преступления или нового лица? // Российский следователь. 2009. № 6. С. 5—8.
4 Определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 1998 года по делу Б., осужденного по ч. 1 ст. 228, п. «в» ч. 3 ст. 228 УК РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 3. С. 19.
ние части 1 статьи 448 УПК РФ, устанавливающей возможность привлечения лица в качестве обвиняемого по уголовному делу, возбужденному в отношении другого лица.
Указанное требование закона подтверждается и судебной практикой, в том числе кассационным определением Военной коллегии Верховного Суда РФ от 20 января 2004 года (дело № 6-о73-03)1, согласно которому отменено постановление Уральского окружного военного суда от 22 октября 2003 года о прекращении уголовного дела в отношении Л., С. и М. на основании пункта 1 части 1 статьи 27 УПК РФ, поскольку в постановлении о возбуждении уголовного дела отсутствуют какие-либо сведения о возбуждении уголовного дела в отношении указанных лиц. В данном определении подтверждены обоснования, приведенные выше в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 1998 года.
Как отмечено выше, другая правовая проблема, требующая своего разрешения, связана с выявлением в ходе расследования уголовного дела новых эпизодов преступной деятельности лица, в отношении которого ранее было возбуждено уголовное дело. В этой связи Верховный Суд РФ в кассационном определении от 25 сентября 2006 года (дело № 14-о06-29)2 указал, что ни статья 146, ни статья 149 УПК РФ не предусматривают обязанности органов следствия и дознания выносить каждый раз новое постановление о возбуждении уголовного дела в случаях, когда по делу будет установлено совершение других преступлений лицом, в отношении которого возбуждено уголовного дело. Таким образом, этим лицам может быть предъявлено обвинение и без дополнительного вынесения следователем постановления о возбуждении уголовного дела.
Позиция Конституционного Суда РФ по изложенным выше вопросам до определенного периода вполне сочеталась с указанной выше судебной практикой Верховного Суда РФ, например согласно определению Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 года № 79-О3, признано законным и обоснованным расследование уголовного дела и привлечение к уголовной ответственности депутата законодательного собрания г. Санкт-Петербурга А.А. Ковалева, расследование в отношении которого происходило в рамках уже возбужденного уголовного дела, и отдельное постановление о возбуждении уголовного дела непосредственно в отношении этого гражданина не выносилось. Тем самым, данным определением подтверждена конституционность правового содержания части 1 статьи 448 УПК РФ в части обоснованности привлечения к уголовной ответственности нового лица по уже возбужденному уголовному делу.
Однако в последующие годы позиция Конституционного Суда РФ принципиально изменилась, что наглядно видно из ряда его решений:
— так, из определения Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 года № 343-О4 следует, что правовое содержание норм части 1 статьи 46, части 1 статьи 108 и статей 171, 172 УПК РФ не предполагает возможность привлечения лица в качестве подозреваемого или обвиняемого и применение в отношении него меры пресечения в связи с подозрением (обвинением), уголовное дело по поводу которого не было возбуждено;
— о необходимости вынесения нового постановления о возбуждении уголовного дела Конституционный Суд РФ высказался и в определении от 21 декабря 2006 года № 533-О5. В этом определении речь идет о дополнении предъявленного органом предварительного расследования обвинения при наличии достаточных данных, указывающих на признаки нового (дополнительно выявленного в ходе расследования) преступления. Вновь возбужденное уголовное дело при наличии других уголовных дел о совершенных тем же лицом преступлениях может быть соединено с ними в одном производстве. Одновременно Конституционный Суд РФ указал, что определение того, являются ли инкриминируемые лицу действия составной частью преступления, по поводу которого возбуждено уголовное дело, или они образуют самостоятельное преступление, относительно которого должно быть возбуждено новое уголовное дело, относится к ведению уполномоченных на это органов.
Соответственно принципиально изменилась и складывающаяся судебная практика, наглядным примером чего является ряд решений судебных инстанций. Так, в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 года № 60-Д-13-3 [33] по обвинению «Г» уголовное дело было возбуждено по пункту «б» (как минимум — совершение преступления группой лиц) части 4 статьи 132 УК РФ только в отношении гражданина «З». По мнению Верховного Суда РФ, в отношении «Г»
1 Кассационное определение Военной коллегии Верховного Суда РФ от 20 января 2004 г. по делу № 6-о73-03 // СПС «КонсультантПлюс».
2 Кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 25 сентября 2006 г. по делу 14-о06-29 // СПС «КонсультантПлюс».
3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ковалева Алексея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 24, 29, 33, 153, 226, 254 и 384 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 79-О // СПС «Гарант».
4 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. Т. 2.
5 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Руслана Тиграновича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 175 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2006 г. № 533-О // СПС «Консультант-Плюс».
в силу положений статей 140 и 146 УПК РФ также необходимо было вынести постановление о возбуждении уголовного дела, что, исходя из позиции автора, противоречит изложенной выше многолетней практике самого Верховного Суда РФ по этому вопросу.
Аналогичную позицию занимают и нижестоящие судебные инстанции, например согласно апелляционному определению Московского областного суда от 26 июня 2014 года по делу № 22-3724/20141 гражданин Д. привлечен к уголовной ответственности за совершение 5 краж чужого имущества, в том числе за два преступления, уголовные дела о которых были возбуждены в отношении других лиц. Судебная коллегия пришла к выводу о незаконности осуждения Д. по этим двум эпизодам, поскольку уголовные дела в отношении Д. по ним не возбуждались.
IV. Говоря о контраргументах за сохранение стадии возбуждения уголовного дела, считаем необходимым изложить основные из них:
— сущность первого аргумента наших оппонентов за сохранение стадии возбуждения уголовного дела состоит в том, что основная часть проверки сообщения о преступлении заключается в установлении наличия или отсутствия основания для возбуждения дела (А.В. Федоров и др.). Возражая на него, следует указать, что фактически почти по 90% сообщений о преступлениях основание для возбуждения уголовного дела усматривается уже при выезде на место происшествия (убийство, кража, грабеж и т. д.);
— другой аргумент заключается в том, что наличие стадии возбуждения уголовного дела является гарантией от незаконного (без должного к тому основания) уголовного преследования (В.С. Шадрин, О.В. Хитрова и др.), с чем можно было согласиться, но минимум как 25 лет тому назад, когда в год фиксировалось всего 1,3 млн «отказных» материалов. Однако в 2013—2016 годах их количество составляло 6,7—6,8 млн, из которых 1,4—1,5 млн (без повторных), как отмечалось выше, ежегодно отменялись. Еще около 1 млн «отказных» материалов отменяются по 2-3 и более раз;
— суть еще одного аргумента заключается в том, что негативная тенденция сокращения доли процессуальных решений о возбуждении уголовного дела имеет место в силу различий УПК РФ и УПК РСФСР (А.В. Федоров). Контраргументами могут стать, по мнению автора, статистические данные за последние 10 лет, когда действовал исключительно УПК РФ, а УПК РСФСР «канул в лету». Из статистических показателей следует, что в 2006 году из зарегистрированных 10,7 млн сообщений о преступлениях по 3,3 млн из них были возбуждены уголовные дела (или по 30,8%). А уже в 2016 году из 11,6 млн сообщений о преступлениях — возбуждено всего 1,85 млн уголовных дел (или 15,9%). И тем более, что стадия возбуждения уголовного дела по УПК РСФСР и УПК РФ по сути идентичны;
— статистический аргумент за сохранение стадии возбуждения уголовного дела состоит в том, что, по мнению оппонентов, в 2015 году из постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела возбуждено всего 2,89% уголовных дел (А.В. Федоров). Однако эта цифра составляет фактически 15%, поскольку из 1,5 млн «отказных» материалов, решение по которым признано незаконным, необоснованным, возбуждено 210 тыс. уголовных дел. При этом возможно было возбудить еще более 1 млн уголовных дел о кражах и не менее — по фактам причинения гражданам телесных повреждений;
— суть еще одного аргумента оппонентов заключается в значительном увеличении расходов денежных средств при отмене института возбуждения уголовного дела. И более того, А.Г. Волеводз говорит о необходимости при отмене «отказных» материалов увеличения штатной численности следователей, что не имеет под собой достаточных оснований, ибо объем практически каждого из «отказных» материалов превосходит объем уголовного дела, по которому подозреваемый не установлен. Тем более, что по 90% «отказных» материалов, лицо не установлено. Из этого следует, что основная масса «отказных» материалов являются, по сути, нераскрытыми преступлениями и их расследование до установления лица должно осуществляться по упрощенной форме — протокольной форме или с применением формализованного бланка протокола, как это делается во многих европейских государствах;
— относительно аргумента, заключающегося в возможном давлении на бизнес, в проекте федерального закона, разработанного МВД России с участием автора и озвученного 3 ноября 2016 года на расширенном заседании Экспертного совета МВД России, специально выделены соответствующие гарантии, вплоть до того, что заявитель по факту деяния, граничащего с хозяйственным (экономическим) спором, должен представить соответствующие документы, а возможно и судебное решение, подтверждающее отсутствие такого спора;
— в качестве еще одного аргумента следует учитывать и то обстоятельство, что на этапе проверки сообщения о преступлении уже допускаются практически все следственные действия, кроме допроса, который сегодня успешно заменяется получением объяснения. Значительно увеличились и процессуальные сроки проверки сообщений о преступлениях, по 70% из них сегодня эти сроки составляют до 10 и 30 суток, в течение которых сотрудники правоохранительных органов нередко склоняют потерпевших к изменению своих показаний. По отдельным заявлениям, сообщениям о преступлениях принятие решения о возбуждении уголовного дела растягивается даже на годы, что влечет нарушение статьи 61 УПК РФ (разумный срок судопроизводства).
1 Апелляционное определение Московского областного суда по уголовному делу № 22-3724/2014 от 26 июня 2014 г. // Архив Московского областного суда за 2014 г.
V. Еще одно существенное обстоятельство заключается в том, что возбуждение уголовного дела по каждому сообщению о преступлении позволит иметь реальную картину о состоянии преступности в стране. Тот факт, что приводимые правоохранительными органами цифры о совершенных и раскрытых преступлениях не соответствуют действительности, подтвердил бывший Президент России Д.А. Медведев на совещании по безопасности на Северном Кавказе. Он, в частности, применительно к данным о состоянии преступности, сказал: «Статистика у нас лукавая, веры в нее нет. Брехня это зачастую!»1.
Прямым следствием действия института возбуждения уголовного дела является то, что показатель преступности в России ежегодно колеблется в зависимости от требований МВД России и Генеральной прокуратуры РФ к соблюдению учетно-регистрационной дисциплины от +32,7% в 1989 году до —14,9% в 2002 году, на что автор, как отмечено выше, неоднократно обращал внимание научной общественности и практикующих юристов2. Для сравнения, в Германии ежегодные изменения преступности при ее количественной составляющей порядка 6 млн в год не превышают 1—1,5%3.
Тем самым, сокращение за последние годы в Российской Федерации уровня регистрируемой преступности привело к тому, что этот показатель необоснованно, по мнению автора, снижается, начиная с 2006 года, когда было зарегистрировано 3,855 млн преступлений, достигнув в 2016 году 2,160 млн преступлений, что соответствует официальному показателю преступности 1991 года, с чем автор согласиться не может.
Вследствие указанных причин и частичной декриминализации отдельных видов преступлений коэффициент преступности в России в 2015—2016 годах составил соответственно 1,5 и 1,4 тыс. преступлений на 100 тысяч населения, что в 4-5 раз меньше, чем в Германии, Франции, Англии и в 8,5 раз ниже, чем в Швеции, что, во-первых, не соответствует реалиям современной криминогенной обстановки и, во-вторых, не позволяет государству принимать адекватные меры в борьбе с преступностью.
Все это нашло отражение в так называемом «тренде» преступности, значение которого к 2010 году должно было достигнуть уровня порядка 4,4 млн преступлений в год. Однако к 2016 году он сократился на 1,7 млн преступлений (или на 44%). При этом количество «отказных» материалов за указанный период возросло на 2,3 млн (или на 51%) с 4,5 млн в 2006 году до 6,8 млн в 2016 году.
Таблица 3
Сведения о состоянии преступности в 1980—2016 гг.
Временной период 1980 1991 1999 2006 2010 2014 2015 2016
Количество зарегистрированных преступлений (млн) 1028 2,168 3,002 3,853 4,4 (прогноз) 2,166 2,388 (без КФО) 2,160
На принципиальном пересмотре процессуальных правил начала производства по уголовному делу настаивает абсолютное большинство сотрудников органов внутренних дел (от номенклатуры Федерального кадрового резерва, резерва Министерства внутренних дел, министров республик, начальников Главных управлений (управлений) МВД России по иным субъектам Российской Федерации до заместителей начальников полиции городского (районного) уровня), а также многие российские ученые, и было поддержано участниками круглых столов, проведенных в апреле—мае 2016 года по указанию Министра внутренних дел РФ генерала полиции В.А. Колокольцева в Академии управления МВД России и Омской академии МВД России.
VI. Исследуя принимаемые органами государственной власти меры по решению проблемы «отказных» материалов, автор считает возможным изложить следующее:
Первое. Во исполнение Указа Президента РФ от 30 марта 1998 года № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений» в Генпрокуратуре РФ была создана рабочая группа, которой разработаны предложения о введении понятия преступления в уголовно-правовой статистике, под которым предлагалось понимать «происшествие с признаками преступления». Под него подпадало основное количество «отказных» материалов. Однако эти предложения не были реализованы в связи с отставкой Генерального прокурора РФ.
Второе. В целях апробации данных предложений на ведомственном уровне в соответствии с приказом МВД России от 18 июня 2002 года № 585 «О проведении эксперимента по совершенствованию
1 Российская газета. 2010. 22 ноября.
2 Гаврилов Б.Я. Латентная преступность: понятие, структура, факторы латентности и меры по обеспечению достоверности уголовной статистики: монография. М., 2007. С. 20—35; Его же. Институт возбуждения уголовного дела: генезис, современное состояние и пути совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 3. С. 28—32; и др.
3 Шулепова Л.Ф. Современное немецкое дополнительное уголовное права. М., 2007. С. 176—187.
учета преступлений» во втором полугодии 2002 года на базе ГУВД Нижегородской, УВД Орловской и Смоленской областей был наряду с классическим учетом преступлений введен параллельный статистический учет сообщений, преступлений («отказных» материалов). Его результаты свидетельствовали об увеличении в среднем в два раза темпов прироста числа зарегистрированных заявлений о преступлениях при одновременном снижении количества и удельного веса (на величину от 18 до 53%) отмененных прокурорами «отказных» материалов. Результаты доложены Председателю Правительства РФ, а тем — Президенту РФ (автор учитывал в подготовке этих материалов).
Третья. Еще один путь обеспечения полноты регистрации преступлений виделся в реализации существующего мнения1, что условия для умышленного сокрытия преступлений от регистрации создает сосредоточение в органах внутренних дел функций как по противодействию преступности, так и по формированию статистики о ее состоянии и результатах деятельности органов внутренних дел по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений. Исходя из этого, полномочия по формированию и ведению массива статистических данных о состоянии преступности Генеральной прокуратурой РФ предлагалось передать органам статистики. Однако результаты проведенного в соответствии с приказом МВД и Госкомстата России от 7 октября 2003 года № 774/435 по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ эксперимента в ряде МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ свидетельствовали, что это предложение: 1) не только принципиально не решало рассматриваемой проблемы, но и потребовало значительных финансовых затрат; 2) а также не учитывает, что регистрация преступления имеет место когда по сообщению о преступлении будет принято процессуальное решение о возбуждении уголовного дела, что в компетенцию органов статистики не входит.
Четвертое. Неоднократно как со стороны МВД, так и Генеральной прокуратуры принимались административные меры по наведению порядка в регистрации сообщений и их учете в качестве преступлений. Так, принятие В.В. Федорчуком при заступлении в марте 1983 года на должность Министра внутренних дел СССР исключительно жестких административных мер в части учетно-регистрационной дисциплины (шифрограмма от 11 марта 1983 г.) дало до конца года прирост количества зарегистрированных преступлений на 23,9% (при этом тысячи сотрудников органов внутренних дел были привлечены к уголовной ответственности и десятки тысяч — уволены). Однако уже в 1984—85 годах рост преступности составлял всего 0,3% и 0,1%. Аналогичное положение складывалось при вступлении в должность ряда других министров2.
Пятое. Аналогичная ситуация имела место и через 20 лет, когда реализуя совместный приказ Генпрокуратуры и МВД России от 16 мая 2005 года № 18/150 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела», правоохранительные органы увеличили уровень регистрируемой преступности за июнь—декабрь 2005 года на 22,8% и за I полугодие 2006 г. — еще на 8,5%, по истечении которых показатель преступности начал сокращаться3.
Шестое. Еще в большей степени количественные изменения преступности (от —50% до +40% в год) имеют место по субъектам Российской Федерации при вступлении в должность министров внутренних дел республики, начальников главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации4.
VII. Меры по реорганизации стадии возбуждения уголовного дела. При выработке предложений об исключении из УПК РФ процессуальных норм о возбуждении уголовного дела или об отказе в этом учитывалось, что ни Устав уголовного судопроизводства 1864 года, ни УПК РСФСР 1922 года их не предусматривали. Отсутствуют данные нормы и в зарубежном процессуальном законодательстве, за исключением ряда государств бывшего СССР.
На необходимость реорганизации стадии возбуждения уголовного дела указывает и содержание Концепции судебной реформы РСФСР, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 года, из которой следует, что «поскольку цели предварительного расследования заключаются не только в установлении обстоятельств совершенного преступления, но и в определении некриминального характера события или отсутствия последнего, будет обоснованным рассматривать всякое сообщение о преступлении, если на момент рассмотрения неочевидна его ложность, как бесспорный повод к возбуждению уголовного дела». В любом случае, когда хотя бы в минимальной степени существует вероятность того, что преступление было действительно совершено, необходимо возбуждать уголовное дело и устанавливать истину наиболее надежными средствами, то есть действиями, облеченными в процессуальную форму»5.
1 Схоморохов Р.В., Шиханов В.Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. М., 2006. С. 54—55; Скоромников К.С. Существующая система учета преступлений и раскрытия их нуждается в кардинальной реформе // Государство и право. 2000. № 1. С. 108—110.
2 Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М., 2008. С. 33—34.
3 Там же. С. 35—36.
4 Торопин Ю.В. Латентная преступность и использование ее показателей в деятельности органов внутренних дел: по материалам Центрального федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук, М., 2013.
5 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. М., 1992. С. 88—89.
Относительно так называемой доследственной проверки, производимой в настоящее время в соответствии со статьей 144 УПК РФ, по мнению авторов Концепции, демократической направленности предлагаемых в ней преобразований не соответствует доследственная проверка заявлений и сообщений о совершении преступления, которая является не чем иным, как «суррогатом расследования», способным иногда предрешить исход дела1.
В этой связи на вопрос, может ли доследственная проверка заменить предварительное расследование или она является всего лишь продуктом, «по некоторому сходству являющимся заменой» предварительного расследования, причем «обычно неполноценной»? Может, более целесообразно не тратить на нее время, а сразу возбуждать уголовное дело и проводить полноценно расследование, по итогам которого и принять соответствующее решение, на что справедливо обращают внимание А.П. Кругликов и И.С. Дикарев2?
С учетом изложенных выше, а также иных аргументов как непосредственно автора, так и других ученых и практикующих юристов, наиболее предпочтительным выглядит правовой путь решения проблемы, заключающейся в изменении процессуальных правил начала производства по уголовному делу, что нашло отражение в пункте 4.5 Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации. В целях его реализации рабочей группой МВД России разработал проект соответствующего федерального закона, который, как отмечено выше, 3 ноября 2016 г. обсуждался на заседании Экспертного совета при МВД России с участием представителей всех правоохранительных органов, общественных организаций, научной общественности.
Следует учитывать и приведенный выше исторический аспект развития уголовно-процессуального законодательства как в России, так и в странах Европы, а сегодня и в государствах бывшего СССР (Грузия, Молдова, страны Балтии, Украина и др.). В Республике Казахстан, где вступивший в действие с 1 января 2015 года УПК РФ не предусматривает стадии возбуждения уголовного дела и «отказных» материалов, прямым следствием стало многократное повышение уровня реагирования на сообщения граждан. В 2015 году начато досудебное расследование по 26% от общего числа зарегистрированных происшествий (в РФ — 6,0%). В суд направлено уголовных дел больше на 17%.
Изложенное свидетельствует о заформализованности ряда положений УПК РФ и анахронизме мышления в части необходимости сохранения процессуального института возбуждения уголовного дела и одновременно позволяет сформулировать вывод, что началом производства по уголовному делу должна служить не процессуальная норма о возбуждении уголовного дела, а заявление, сообщение о преступлении и соответственно уголовно-процессуальные нормы о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела по УПК РФ должны быть исключены3.
1 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. М., 1992. С. 88.
2 Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждения уголовного дела: монография / И.С. Дикарев, А.П. Кругликов [и др.]. М., 2012. С. 345.
3 Гаврилов Б.Я. Современное уголовно-процессуальное законодательство и реалии его правоприменения // Российский следователь. 2010. № 15. С. 18.
