CC BY
696
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры административной деятельности
органов внутренних дел
Краснодарского университета МВД России
(e-mail: admgan66@mail.ru)
Очерк истории становления и развития науки российского административного права (часть 1)
В представленной части статьи рассматриваются понятие, предмет, объект, функции науки административного права, предлагаются методологические основы административно-правового исследования, система факторов, свидетельствующих о возникновении российской науки административного права.
Ключевые слова: история административного права, наука административного права, предмет науки, объект науки, функции науки, система науки, формирование науки.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan66@mail.ru
Essay on the history of the formation and development of Russian administrative law science (part 1)
In the present paper the author examines the notion, subject, object, functions of administrative law science, offers methodological bases of administrative-legal research, the system of factors attesting to the occurrence of the Russian science of administrative law.
Key words: history of administrative law, administrative law science, science target, science object, functions of science, science system, formation of science.
Становление и развитие административно-правовой науки было обусловлено потребностями совершенствования управленческих отношений в обществе, реализации и защиты прав и свобод человека, ежедневно вовлеченного в многообразные государственно-управленческие отношения. Без знаний эволюции развития научных представлений об административном праве, природе его возникновения как отрасли права, тенденций, свойственных этой отрасли и отдельным ее институтам, невозможно дальнейшее движение вперед в развитии и изучении данной юридической науки.
Следует признать, что системного исследования возникновения и развития науки административного права в России практически не проводилось, что обусловлено множеством причин, одной из которых, по нашему мнению, является то обстоятельство, что ученые-административисты уделяли внимание исследованию преимущественно прикладных, практических аспектов отрасли административного права.
Исследование вопросов истории науки административного права имеет важное методоло-
гическое, политическое и социально-культурное значение. Изучение различных аспектов истории возникновения и эволюции развития науки административного права вряд ли возможно в рамках одной работы. Наше внимание сосредоточено на анализе формирования и развития научных теорий о предмете, системе, нормах административного права, административно-правовых отношениях, источниках административного права, основных институтах и подотраслях данной отрасли, некоторые другие вопросы частично освещены лишь в связи с основной проблематикой исследования.
I. Понятие, предмет, система и функции науки российского административного права. Изучение истории возникновения, становления и развития административно-правовой науки необходимо для уяснения общих закономерностей, выработанных в процессе интеллектуальной деятельности ученых-админи-стративистов. В настоящее время сложились различные подходы к определению науки как вида интеллектуальной деятельности. Высказываются многообразные подходы к характеристике административно-правовой науки как социального и правового вида мыслительной
126
деятельности. В связи с этим, не акцентируя внимание на анализе имеющихся научных точек зрения на понятие науки административного права, уместно, по нашему мнению, привести собственный взгляд на данную проблему. Считаем, что наука административного права представляет собой интеллектуальную человеческую деятельность, основным направлением которой является обобщение эмпирического материала, его постоянное обновление и систематизация, создающая на основе критического анализа и синтеза новое теоретическое (абстрактное) знание об общих закономерностях возникновения, развития и практического функционирования отрасли административного права (ее составных частей и элементов) и, как следствие, формирующая предложения, рекомендации и концепции по вопросам правового регулирования административно-правовых отношений в области организации и функционирования публичного управления. Здесь следует отметить, что наука административного права и наука государственного управления - тесно взаимосвязанные виды наук, но, вместе с тем, имеющие различные предметы познания. Наука государственного управления изучает государственное управление как вид государственной деятельности, а наука административного права исследует административно-правовые нормы, административное законодательство и регулируемые ими административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления указанного вида государственной деятельности уполномоченными субъектами.
Предложенное нами определение позволяет признать, что наука административного права считается возникшей, когда сформировались предложения, рекомендации и концепции по вопросам правового регулирования общественных отношений в области публичного (государственного) управления, т.е. представляет собой совокупность эмпирических, теоретических и практических знаний, необходимых для организации и функционирования системы публичного управления в обществе. Познание административного права как основной отрасли российского права осуществляется в соответствии с закономерностями, присущими любому процессу познания действительности, и складывается: 1) из стадии описания исследуемого явления, т.е. выделения присущих изучаемому явлению свойств и признаков; 2) классификации явления, т.е. определения его места в системе сходных явлений, выделения признаков и свойств, присущих исключительно указанному явлению; 3) определения явления, т.е. формирования научно-теоретического, абстрактного знания или представления
об исследуемом явлении; 4) критики явления, т.е. выявления ранее неизвестных признаков и свойств изучаемого явления либо формирования теоретической модели, направленной на совершенствование исследуемого явления. На первом и втором уровнях процесса познания административного права изучается объект административно-правового исследования. На третьем и четвертом - предмет науки административного права. Предмет науки -это абстрактное научное знание об исследуемом явлении, он выступает необходимой предпосылкой формирования обновленной практики функционирования явления. Приведенные положения позволяют признать, что наука административного права возникает тогда, когда формируется ее предмет как комплекс научно-теоретических, абстрактных знаний, представлений, идей, концепций о возникновении, развитии и функционировании административного права как отрасли российского права. В свою очередь, она немыслима без эмпирического уровня познания изучаемого явления. Это требует включения в определение понятия административно-правовой науки эмпирического, теоретического и практического аспектов данного явления.
Наука административного права как социальная (общественная) наука должна реализо-вывать следующие свойственные ей функции:
1. Онтологическую (бытийную и сущностную), которая заключается в необходимости различения бытия и сущности в процессе познания административного права как отрасли права. В приведенном смысле наука административного права есть определенная система знаний о сущности определенной системы явлений и процессов, происходящих в обществе на уровне отношений «управляющий - управляемый». Наука административного права накапливает систему знаний качественных характеристик указанных явлений и процессов, отличающих ее от иных сходных отношений, возникающих между людьми, т.е. формирует «для-себя-бытие» науки административного права как «единое, одно» сущностное знание о явлениях и процессах публичного управления. В.А. Юсупов обоснованно отмечает, что для-себя-бытие науки административного права лежит в основе логического движения нашего мышления к выводу о том, что, наряду с наличным административным правом, уже отсутствующее, отмененное, отмершее так или иначе присутствует в бытии, в наличности. В этом присутствии проявляется то обстоятельство, что всякое последующее знание об административном праве содержит нечто от знаний предшествующих, устаревших, не отражающих реальных управленческих отношений [1, с. 15].
127
«Для-себя-бытие административного права -это то, что оно представляет само по себе, как оно есть сегодня, в данный момент, - как замечает Г.В.Ф. Гегель, - "исключая другое из себя''» [2, с. 16]. Онтологическая функция науки административного права заключается не только в создании для-себя-бытия науки административного права, - это свидетельствовало бы о ее бесполезности для человека, т.е. она утратила бы аксиологическую функцию науки, - но и формировании сознания субъектов как одной из форм бытия сущего науки административного права. Причем эта форма общественного сознания предполагает возникновение идей, взглядов, концепций и теорий у отдельного человека и распространение их среди других членов социальной общности.
2. Гносеологическую (познавательную), которая заключается в осуществлении процесса познания эмпирических сущностных аспектов отрасли административного права (объекта науки) и формировании теоретических бытийных представлений о данной отрасли правовой системы (предмет науки), формируя, таким образом, одну из форм бытия административного права - осознание его значимости и необходимости для бытия человека.
Указанная функция тесно взаимосвязана с онтологической функцией науки административного права. Наука административного права преследует цель познать объективную истину о бытии административного права. Познание объективной истины осуществляется во взаимосвязи сознания и бытия административного права. Это наглядно показывает смысл и значение познавательной (гносеологической) функции науки административного права. Она, как «знание о знании», представляет собой процесс движения от знания меньшего объема к знанию большему, новому, с использованием имеющегося научного инструментария (методов), основываясь на принципах научного познания отрасли административного права. Процесс научного познания, основанный на принципах и системе методов познания, представляет собой деятельность по выделению общих и специфических признаков и свойств объекта административно-правового исследования. Это позволяет сформировать теоретическое представление об отрасли административного права, т.е. сформировать предмет науки. Именно осознанный и сформированный предмет науки административного права отражает бытие административного права на том или ином историческом этапе ее познания.
3. Аксиологическую (ценностную), которая отражает целевое предназначение науки административного права.
Ценность науки административного права не может существовать в отрыве от ценности самой отрасли административного права, т.к. наука в конечном счете служит интересам развития и совершенствования отрасли административного права. Изучая аксиологию административного права, В.А. Юсупов подчеркивает: «Ценность административного права состоит в том, что оно создает возможности для благоприятного развития общества и государства; национальной и международной экономики, способствует решению социальных проблем; сохранению и развитию культурных ценностей; обеспечению безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина» [1, с. 179]. Далее он отмечает, что сложились три основные формы бытия ценности административного права: «1) общественные целевые ценности и идеалы; 2) предметно-воплощенные ценности; 3) личностные (или экзистенциальные)» [1, с. 179]. Общественная целевая ценность науки административного права заключается в формировании общественного и правового сознания. Общественная целевая ценность науки административного права, по меткому замечанию В.А. Юсупова, заключается в формировании теорий, концепций и идей об отрасли административного права как праве социальном, что позволяет эти научные взгляды воплощать в реальной отрасли права (административных нормах, отношениях и практике их реализации). Здесь начинает проявляться предметно-воплощенная ценность данной науки, которая заключается в том, что научные представления об административном праве должны находить практическое применение во благо общества, государства и отдельной личности. Личностная (экзистенциальная) ценность науки административного права зависит от «объема знаний о праве и об общественных потребностях, уровня образования оценивающего субъекта, его правосознания, воздействия на него ценностных ориентаций той социальной микрогруппы, к которой он относится (семья, трудовой коллектив, друзья и т.п.)» [1, с. 179]. Ценность науки административного права для личности сводится к формированию и совершенствованию административно-правовых механизмов обеспечения, защиты и эффективной реализации прав, свобод, законных интересов и обязанностей человека и гражданина. В.А. Юсупов в связи с этим отмечает, что «... для административного права личность становится ценностью лишь в том случае, если действия этой личности соответствует идеалу административного права и ее ценность как бы соприкасается с вневременной позитивной ценностью самого административного права» [1, с. 182].
128
4. Идеологическую, которая формирует систему административно-правовых концепций, взглядов, идей и мнений об административном праве как одной из основных отраслей российского права.
Отмеченная функция имеет целью не только формирование системы взглядов, идей и мнений об административном праве, но и доведение этих знаний до всех членов общества, формирование у человека соответствующей потребности развития и совершенствования, правового сознания и правовой культуры. Правосознание есть отношение человека (социальных общностей или всего общества) к административному праву, суждения и оценки того, каким оно видится субъекту, рассуждающему о нем. Административно-правовая наука как одна из форм общественного сознания неотъемлема от административно-правового сознания людей. Однако это лишь одна сторона проявления идеологической функции науки административного права. Надо учитывать и то, что данная наука есть продукт административного правосознания, его высшего уровня -административно-правовой идеологии. Поэтому наука административного права и административное правосознание взаимосвязаны с административно-правовой идеологией двояким образом: с одной стороны, административное правосознание и административно-правовая идеология есть оценка административного права и сформированных на ее основе идей, концепций и теорий указанной отрасли права, с другой - наука административного права есть необходимый элемент (часть) административного правосознания и административно-правовой идеологии.
5. Прогностическую, которая заключается в том, что наука административного права должна формировать прогноз развития как самой науки, так и практики осуществления норм отрасли административного права в реальных управленческих отношениях.
Научный прогноз дальнейшего развития отрасли административного права должен стать материальной основой законодательной и подзаконной деятельности органов государственной власти, совершенствования практической деятельности правоприменительных органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Очевидно, что указанный прогноз может дать лишь административно-правовая наука, которая обязана сформировать научную концепцию дальнейшего развития и совершенствования отрасли российского административного права, практики ее осуществления, повышения уровня защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
6. Социально-практическую, которая является надежной и необходимой базой практической созидательной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц государственного и муниципального управления.
Именно наука административного права позволяет управленческую действительность привести к измененному действительному государственному и муниципальному управлению, в чем находит выражение диалектика развития практической деятельности субъектов общественных отношений.
Административно-правовая наука должна иметь собственный объект и предмет исследования. Вместе с тем, данный аспект практически не исследовался в отечественной науке административного права. Ученые отмечали, что наука административного права исследует исключительно свой собственный предмет, формируя его содержание. Представляется, что при анализе предмета административно-правовой науки следует учитывать приведенные положения.
Анализ приведенных подходов позволяет признать, что большинство ученых считают предметом науки административного права: административно-правовые отношения, административно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику. Позволим не согласиться с данным подходом, т.к. приведенные элементы представляются нам объектами исследования административно-правовой науки. Правоотношения, нормы административного права, административное законодательство и правоприменительная административная практика есть непосредственно воспринимаемые ученым объекты познания действительности. Именно они являются той эмпирической основой, которая лежит в основе формирования науки административного права. Это ни в коей мере не означает, что объект познания административно-правовой науки следует противопоставлять предмету исследования. Предмет науки явление более сложное, по нашему мнению, включающее в себя, в том числе, и объект исследования, который в совокупности с полученным теоретическим, абстрактным знанием и образует предмет административно-правовой науки. Подобный подход к пониманию предмета науки административного права позволяет собрать в единое целое эмпирические и теоретические уровни познания административно-правовых явлений и, как следствие, дать научно обоснованное определение предмета данной науки.
Таким образом, предмет науки административного права включает в себя административно-правовые отношения, администра-
129
тивно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику, а также научные теории, концепции, взгляды и идеи, направленные на обоснование общих закономерностей возникновения, развития и функционирования государственно-управленческих явлений, урегулированных нормами административного права, наиболее существенные признаки, свойства и связи административно-правовых явлений, основные административно-правовые категории и их функционирование в сфере осуществления государственного управления.
Система науки административного права неразрывно связана с системой отрасли и учебного курса административного права, является базой для их становления, развития и совершенствования. Научно-теоретическое обоснование системы науки административного права позволит наиболее эффективно проводить дальнейшие исследования истории возникновения, становления и развития данной юридической науки.
Система науки административного права неразрывна с его структурой, они являются единой формой выражения изучаемого явления. По справедливому утверждению И. Канта, форма любого социального явления имеет внешний и внутренний аспекты проявления [3, с. 298], внешней формой выражения науки административного права является его система, а внутренняя ее организация образует структуру науки административного права. Следовательно, система науки административного права складывается из двух уровней познания изучаемой отрасли права: а) эмпирический элемент системы, включающий административно-правовые отношения, административно-правовые нормы, административное законодательство, административную правоприменительную практику; б) теоретический элемент системы, объединяющий научные теории, концепции, идеи и взгляды на отрасль административного права. В свою очередь, структура науки административного права складывается из следующих элементов: а) понятие, сущность, принципы и функции отрасли административного права, административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, субъекты административного права, источники административного права, формы и методы государственного управления, административно-правовое принуждение, административная ответственность, административный процесс, обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, организация государственного управления в отраслях и сферах; б) научные теории, концепции, взгляды и идеи, обосновывающие историю возникновения и развития отрасли административного права;
теоретико-правовые основы исполнительной власти; научная теория предмета и метода административного права; концепции цели, принципов, функций и задач административного права; теория системы и структуры административного права; научные идеи об административно-правовых нормах и отношениях; учение об источниках административного права; учение о субъекте административного права; теория государственной службы; концепция форм и методов государственного управления; научные взгляды на обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении; теории, лежащие в основе административно-правового регулирования управленческих отношений; учение об административной ответственности; учение об административном процессе; общие закономерности становления, развития и функционирования институтов и подотраслей административного права; концепции, взгляды и идеи, касающиеся отдельных государственно-управленческих явлений.
В завершение следует уделить внимание вопросам возникновения науки административного права, определить причины и условия ее зарождения, выделить факторы, свидетельствующие о возникновении указанного научного направления интеллектуальной деятельности. В философской науке отмечается, что она появляется там и тогда, когда создаются объективные условия, обусловленные: а) более или менее четким социальным запросом на объективные знания; б) социальной обусловленностью выделения особой группы людей, главной задачей которых становится формирования объективного знания; в) начавшимся разделением труда внутри этой группы людей; г) накоплением знаний, навыков, познавательных приемов, способов символического выражения и передачи информации (наличие письменности), которые позволяют распространить новые знания [3, с. 89-90]. Это свидетельствует о том, что административно-правовая наука, как вид социальной (общественной) науки возникает на основе закономерностей, присущих возникновению любой науки.
Таким образом, можно признать следующие причины и условия возникновения административно-правовой науки.
1. Возникновение предмета административно-правового исследования, т.е. усложнение познавательной деятельности в сфере публичного управления. Для того чтобы возникла наука, необходимо, чтобы существовало то, что нуждается в научном исследовании, т.е. предмет изучения.
2. Требуется, чтобы возникла потребность практики в применении научных знаний для целей совершенствования и развития отрасли
130
административного права. Это не означает, что отрасль административного права возникает ранее ее науки, хотя в соответствии с законами логики можно утверждать, что не может быть науки, которой нечего изучать, т.е. отсутствует в реальности ее предмет. Вместе с тем, следует признать, что научные идеи, взгляды и теории возникают и до формирования самой отрасли административного права, обосновывая потребности в ее возникновении, общетеоретические подходы, характеризующие ее основы, и т.п. Первичность науки административного права обосновывается также объективностью существования реальных управленческих отношений, которые и выступают ключевым элементом предмета данной науки.
3. Разделение труда внутри группы ученых-юристов, исследующих проблемы государственного управления общественными делами. Формирование определенного круга ученых, изучающих на профессиональной основе проблемы государственного и общественного (публичного) управления, формирующих научные концепции, теории, учения, идеи и взгляды на процессы государственного (публичного) управления, отдельные его аспекты, институты административного права, является важным фактором зарождения науки административного права, ее становления.
4. Переход от духовно-субъективного восприятия действительности к объективно-субъективному восприятию и осознанию окружающего мира, т.е. формирование не просто описательного представления об управленческих отношениях, а создание осознанной и обоснованной системы взглядов, представлений, концепций и теорий функционирования публичного управления.
5. Возникновение возможности распространить полученные ученым знания о публичном управлении для неопределенного круга лиц, заинтересованных в познании и практическом воплощении этих знаний в деятельности управленческого аппарата государства.
6. Наличие научной основы для формирования административно-правового научного направления исследования правовых явлений. Как обоснованно пишет Ю.Н. Старилов, «наука административного права, являющаяся частью науки публичного права, - одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства» [4, с. 1].
Факторами, свидетельствующими о том, что наука административного права возникла, по нашему мнению, следует признать:
1) наличие сформированной теории (хотя бы одной) о сущности публичного управления, его нормативно-правовой регламентации и путей дальнейшего развития;
2) возникновение не только теоретических представлений о публичном управлении, но и доведение этих теорий, взглядов и представлений до потребителей, т.е. формирование учебного курса о публичном управлении;
3) становление возможности излагать субъективно-объективные представления о публичном управлении в научных трудах, т.е. выражать в языковой (знаковой) и когнитивной форме теории и представления о публичном (государственном) управлении общественными делами.
П.Периодизацияисториинаукиадминистра-тивного права в России. В научной литературе история развития российской административно-правовой науки исследована недостаточно. Следует признать, что весьма мало специальных работ, посвященных анализу тенденций и закономерностей возникновения, становления и развития административно-правовой науки.
Значимые на определенном этапе развития науки аспекты изучения развития административно-правовых исследований были предметом научного интереса целого ряда российских и советских ученых: 1) российского императорского периода - М.М. Щербатов, С.М. Соловьев, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, С.А. Корф, К.А. Архипов, А.И. Елистратов, И.Д. Беляев, Н.Х. Бунге, И.Т. Тарасов и многие другие; 2) советского периода - Н.П. Карадже-Искров,
A.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, Э.Б. Корицкий, Ю.А. Лавриков, А.М. Омаров, С. Берцинский и некоторые другие; 3) современного периода -Ю.Н. Старилов, К.С. Бельский, Д.Н. Бахрах, Н.Е. Бунякин, Ю.А. Дмитриев, А.Ф. Ноздрачев,
B.А. Юсупов и т.д.
В основу исследований истории развития административно-правовой науки следует положить вопросы периодизации истории данной науки, что позволит сформировать систему исторических эпох, в рамках которых формировались определенные тенденции развития данной науки. В основу периодизации истории возникновения, становления и развития науки административного права, по нашему мнению, уместно положить критерий характера и сущности господствующих в обществе экономических отношений, т.е. сущность экономического базиса общества. При всем критическом отношении к данному критерию периодизации истории, вместе с тем, следует признать, что именно характер и сущность экономического базиса общества предопределяет характер и сущность формируемого права как социальной надстройки.
Приведенные положения позволяют выделить следующие исторические этапы развития административно-правовой науки:
131
с момента возникновения административно-правовой науки и до слома российского императорского государства (февраль 1917 г.) - классический (монархический или императорский) период развития науки административного права;
с момента формирования российского буржуазно-демократического, а впоследствии Советского государства (с февраля 1917 г. до провозглашения суверенитета России в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.) - советский период развития науки административного права;
с 12 июня 1990 г. по настоящее время -современный (новейший) период развития науки административного права.
Исследование научных взглядов первых российских ученых-административистов позволяет отметить следующие положения, касающиеся становления науки административного права в России.
1. Эволюция зарождения рассматриваемой науки имеет весьма растянутый во времени период, берущий начало в конце XVII в. - начале XVIII в., обусловленный не только первыми научными работами государственно-управленческой направленности, но и активным правотворческим процессом в сфере публичного управления [5, с. 193-195]. Формирование административно-правовой науки в России осуществлялось под влиянием западноевропейской «новой камералистики», которая основывалась на так называемом политическом направлении исследования управленческих процессов, включавшем в себя экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах и налогах и иные научные направления благоустройства общества (сельское хозяйство, образование, социальное обеспечение, культура и т.п.). В конце периода становления российской науки административного права (первая половина XIX в.) она в понятийном смысле приобрела форму «науки о благоустройстве и благочинии», что впоследствии терминологически трансформировалось в полицейское право.
2. Становление науки административного права было обусловлено развитием самой отрасли права и потребностью формирования профессиональных юридических кадров. Первоначально практической юриспруденцией занимались дьяки (клерки), которые не имели специального юридического образования [6, с. 214]. Административное право как отрасль в правовой системе России в конце XVII в. - начале XVIII в. характеризовалось архаичностью и запутанностью с применением казуального способа построения нормативного материала. Кроме того, весьма негативное отношение элиты к юриспруденции было одним из факторов,
тормозящих развитие науки административного права. К числу причин, обусловливающих необходимость подготовки специалистов-юристов и формирования науки административного права, можно отнести то обстоятельство, что в этот период начался процесс перехода от казуального к абстрактному способу построения норм административного права, требующих научных разработок их применения на практике и эффективного обучения студентов-юристов.
3. Научные идеи и теории европейского камерального и полицейского права, объединенные в то время в единую теорию «новой камералистики», были восприняты российской административно-правовой наукой. «В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в процессе формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права» [7, с. 17]. Ю.Н. Старилов отмечает: «.Начало развития науки административного права положила камералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая "старая камералистика"). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие» [8, с. 8-9]. И далее подчеркивает, что наука полицейского права в Европе возникла лишь в XVIII в.: «Поэтому и литература по управлению именовалась "полицейской наукой''; она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению административных дел» [4, с. 9-10]. Именно в таком виде российская юридическая наука восприняла западную доктрину административного права, которая стала развиваться в России, в отличие от Западной Европы, как наука государственного управления в широком смысле, охватывая все аспекты управленческой деятельности государства, т.е. аспекты «благоустройства», «благочиния» и «безопасности». Это в конечном счете в процессе объединения проблем общественного благоустройства, благочиния и безопасности привело к формированию единого терминологического концепта «полицейское право». Н.Н. Белявский отмечал, что термин «полиция» в греческом языке представлял собой совокупность государственных действий и государственных отношений, а в латинском языке понимался как городское хозяйство. Впоследствии в XVI-XVII вв. данный термин стал пониматься как хозяйственная деятельность городских советов и охрана публичной безопасности [8, с. 18].
Подобный подход к развитию камерального направления в подготовке специалистов был
132
обусловлен все возрастающей потребностью в квалифицированных управленческих кадрах. Это, по нашему мнению, отражало специализацию подготовки кадров юридического профиля, обусловленную потребностями общественного развития того периода. На юридическом отделении готовили специалистов в области политико-правовой и философской-правовой направленности, а на камеральном отделении -хозяйственно- и управленческо-правовой направленности. Именно жизненные потребности практики государственного строительства того периода дали толчок развитию дуализма науки государственного управления, что в конечном счете в первой половине XIX в. привело к окончательному становлению науки права благоустройства и благочиния (полицейского права) и финансового права, которое, по мнению М.В. Лушниковой, зарождалось «в лоне политической экономии, науки о финансах, отчасти государственного и полицейского права» [9, с. 282].
4. На процесс формирования научных теорий государственного (публичного) управления активно повлияли исторические условия формирования Русского средневекового государства и его государственной администрации. Н.П. Карадже-Искров указывал, что в период феодального абсолютизма наука административного права России еще не возникла, но отрасль административного права начинает активно формироваться; этот процесс основывается на том, что монарх «руководствуется исключительно соображениями целесообразности, пользы, фактической необходимости. Его чиновник действует лишь на основании его инструкций».
5. Процесс становления российской науки административного права в конце XVIII в. -начале XIX в. шел по пути обслуживания практических надобностей государственного управления. В этой связи многие ученые-административисты (С. Полоцкий, В.Н. Татищев, С.Е. Десницкий, М.А. Балугьянский и др.) занимали важные государственно-управленческие должности имперского масштаба, что позволило им формировать научные доктрины государственного управления.
6. К концу исторического этапа становления науки административного права сформировалось два основных научно-теоретических подхода к ее обоснованию. Первый характеризовался возникновением «политико-экономической теории государственного управления» (новой камералистики), в соответствии с которой государственное управление понимается весьма широко. Н.Н. Белявский, характеризуя данную теорию, отмечал, что закон есть выражение общей воли государства, которая реа-
лизуется через ряд действий исполнительной власти, направленной на осуществление целей правительства, выраженных в законе [8, с. 18]. Другой характеризовался концепцией «полицейской природы» управленческой деятельности государства, обусловленной обеспечением благосостояния и безопасности. Сторонники данного подхода, ставшего впоследствии господствующим в российской юридической науке, исключали из полицейской деятельности правосудие, финансовую, дипломатическую и военную деятельность государства [10, с. 9]. Формирование двух указанных научно-теоретических подходов в науке административного права завершило становление административного права как науки, а «победа» второго подхода на долгие годы предопределила дальнейшее развитие административно-правовой теории полицейского права.
7. Следует признать, что развитие науки административного права происходило под влиянием наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. трансформации правовой системы России в сторону либерализации правового регулирования важнейших сторон жизни. Это было обусловлено серьезным влиянием на науку российского права западного формально-догматического подхода к исследованию правовых явлений. В.Д. Зорькин справедливо пишет: «Важнейшими элементами догматического процесса и, следовательно, задачами юридической догматики, как они представлялись Р. Иерин-гу и его последователям в России, являются: описание (подготовительная стадия), обобщение и установление юридических принципов, юридические определения, классификация и систематизация, создание юридических конструкций» [11, с. 31]. Административно-правовая наука рассматриваемого периода не предлагала создавать или совершенствовать законы и отдельные нормы административного права, а занималась формально-логической обработкой существующего законодательства, т.е. воспринимала существующие нормы административного права как догму. Приведенные положения свидетельствуют о том, что в процессе становления и первоначального развития науки российского административного права предметом ее исследования не являлись административные (управленческие) правоотношения, правовой статус субъектов этих отношений, административно-правовые факты и основания возникновения административно-правового отношения, не уделялось внимание социальной сущности форм и методов государственного управления и т.п., поскольку эти явления не находили своего выражения в дей-
133
ствующем в то время административном законодательстве.
Господствующая в правовой науке конца
XVIII в. - XIX в. теория юридического позитивизма, по мнению Н.М. Коркунова, тормозила развитие юридической науки, которая должна была проходить три стадии: эмпирическую, классификационную и собственно теоретическую. Юридическая наука указанного периода, по замечанию Н.М. Коркунова, находилась на второй стадии, «т.е. она по преимуществу ограничивается комментированием, систематизацией и классификацией юридических норм, иными словами, формально-догматической трактовкой права» [12, с. 11]. Господство в российской административно-правовой науке конца XVIII в. - XIX в. формально-догматического позитивистского подхода и его трансформация в теорию социологического позитивизма в конце
XIX в. - начале XX в. привело к обоснованию отрасли административного права в соответствии
с развитием государственного и общественного строя в России и действующего в тот период административного законодательства.
Отказываясь от исследования сущности административно-правовых явлений и ограничивая исследование «плоским эмпиризмом», административно-правовая наука, по мнению В.Д. Зорькина, истолковывала «эмпирические факты чисто формалистически, отождествляя "явления-факты" с текстами писаных законов, с приказами суверена» [11, с. 60], и лишь к концу XIX в. - началу XX в. ввиду кризиса теории юридического позитивизма и формирования теории социологического позитивизма [11, с. 99-111] в науках общей теории и философии права сформировалась концепция социологического позитивизма, которая, однако, не получила достаточного развития в науке российского административного права, сохранив преимущественно традиции юридического позитивизма.
1. Юсупов В.А. Административное право: в 10 т. Т. 1: Философия и общая теория административного права. М., 2012.
2. Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук: в 3 т. М., 1974. Т. 1.
3. Грушевицкая Т.Г., Садохин А.П. Концепции современного естествознания. М., 2003.
4. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
5. Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб., 1999.
6. Морошкин Ф. Об участии Московского университета в образовании отечественной юриспруденции // Учен. зап. императорского Моск. ун-та. 1834. Ч. 3. № 8.
7. Юсупов А. В. Российское административное право: курс лекций. Волгоград, 2006.
8. Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций). Юрьев, 1904.
9. Лушникова М.В. Эдуард Николаевич Бе-рендтс и развитие российской науки финансового права // Налоги и финансовое право. 2009. № 6.
10. Андриевский И. И. Полицейское право: в 2 т. СПб., 1871. Т. 1.
11. Зорькин В.Д. Позитивистская теория права в России. М., 1978.
12. Коркунов Н.М. Сборник статей 18771897: Общие вопросы права; История права; Государственное право; Международное право. СПб., 1898.
1. Yusupov V.A. Administrative law: 10 vol. Vol. 1: Philosophy and the general theory of administrative law. Moscow, 2012.
2. Hegel G.W.F. Encyclopedia of philosophical sciences: 3 vol. Moscow, 1974. Vol. 1.
3. Grushevitskaya T.G., Sadohin A.P. Concepts of modern natural science. Moscow, 2003.
4. Starilov Yu.N. General administrative law course: 3 vol. Vol. 1: History. Science. Subject. Norms. Actors. Moscow, 2002.
5. Belyaev I.D. History of Russian legislation. St. Petersburg, 1999.
6. Moroshkin F. On participation of the Moscow University in the formation of domestic jurisprudence // Sci. notes of the Imperial Moscow University. 1834. Pt. 3. № 8.
7. Yusupov A.V. Russian administrative law: course of lectures. Volgograd, 2006.
8. Belyavsky N.N. Police law (lecture notes). Yuryev, 1904.
9. Lushnikova M.V. Eduard Nikolaevich Berendts and development of Russia finance science // Taxes and financial law. 2009. № 6.
10. Andrievsky I.I. Police law: 2 vol. St. Petersburg, 1871. Vol. 1.
11. Zorkin V.D. Positivist theory of law in Russia. Moscow, 1978.
12. Korkunov N.M. Collection of articles of 1877-1897: General questions of law; History of law; State law; International law. St. Petersburg, 1898.
134
