CC BY
160
УДК 34.01
Стрюков Егор Александрович Strukov Egor Aleksandrovich
старший юрисконсульт правового отделения
УМВД России по Калининградской области (236022, Калининград, Советский проспект, 7) senior legal counsel of the legal department
The Ministry of internal affairs of Russia in Kaliningrad region (7 Sovetskiy av., Kaliningrad, 236022)
E-mail: egstr@narod.ru
Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов General approaches to understanding the unification of normative legal acts
В статье анализируются общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов как теоретикоправовой категории, рассматриваются предварительные условия для унификации и техника ее осуществления, исследуются различные пути реализации унификации. Автор обосновывает положение о том, что, во-первых, унификация создает благоприятные условия для сокращения объема нормативного материала и исключает его дублирование; во-вторых, унификация облегчает применение на практике правовых предписаний, устраняет избыточные и неоправданные случаи специализации. В заключение автор обосновывает вывод о том, что под унификацией как теоретико-правовой категорией необходимо понимать сложный и многогранный процесс, направленный на устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и на создание универсальных, разноуровневых нормативных правовых актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние всего правового пространства государства.
Ключевые слова: унификация, правовое регулирование, нормативные правовые акты, специализация, универсализация, интеграция, систематизация.
The article analyses the common approaches to understanding the unification of normative legal acts as a theoretical legal category are considered prerequisites for the unification of the technique of its implementation, examines different ways of implementing the unification. The author substantiates the provision that, first, the unification creates favourable conditions for reducing the volume of normative material and eliminates duplication, secondly, unification facilitates the application in practice of legal regulations, eliminates excessive and unjustified cases of specialization. In the conclusion the author makes a conclusion that the unification as a theoretical legal category, you must understand a complex and multifaceted process aimed at eliminating differences in the regulation of similar or related phenomena and the creation of universal, multi-level regulatory legal acts or regulations, rendering essential influence on a condition of the whole legal space of the state.
Keywords: standardization, regulation, legal regulations, specialization, universalization, integration, systematization.
В области теории права вопросам унификации уделено необоснованно мало внимания, хотя необходимость их общетеоретического анализа вполне очевидна. Это связано, прежде всего, с тем, что в современном Российском государстве активно продолжаются процессы реформирования, что требует унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений, упорядочения разобщенного нормативного материала, возникающего в результате государственных преобразований в различных сферах, согласования отдельных элементов общероссийской правовой системы, включающей в себя нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Поиск общих скоординированных решений по социальным, политическим, экономическим и иным направлениям становится потребностью,
разрешение которой возможно достигнуть путем унификации нормативных правовых актов.
Следует отметить, что правовая унификация обусловлена, в том числе, и наличием механизма органов государственной власти, включающим в себя совокупность взаимосвязанных элементов, эффективное и полноценное осуществление которыми своих функций невозможно представить без единого подхода к формированию и повышению качества существующего правового поля.
При том что современное Российское государство существует в уже сформированном едином правовом пространстве, вопросы унификации все еще остаются актуальными и имеющими важное значение. И хотя в ряде работ учеными дан глубокий анализ унификационных процессов, имеющих место в отдельных отраслях права, все же в теории права еще не до конца выработан однозначный подход к пониманию унификации, не раскрыта правовая природа данного явления, что создает
Стрюков Е.А. Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов
Стрюков Е.А. Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов
определенные трудности в практическом и теоретическом плане.
В работах ряда авторов даются различные определения понятия унификации. Так, М.И. Бару понимает под унификацией «устранение различий в регулировании определенных отношений» [1, а 45]. О.Н. Садиков полагает, что унификация есть «процесс выработки единых (унифицированных) правовых норм для сходных отношений, независимо от того, в каких правовых формах такой процесс осуществляется» [2, а 95].
Указанные выше определения дают общее представление об унификации как таковой, однако не лишены недостатков, поскольку процесс унификации представляет собой более сложное и комплексное явление, чем выработка единообразных норм.
И.Н. Сенякин в своей работе «Проблемы специализации и унификации Российского законодательства», опираясь на работы М. Анселя, определяет подход к вопросам унификации как к «науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются еще в сознании законодателя как необходимость выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства. Делаются все возможные прикидки наиболее оптимальных путей единообразного урегулирования родственных отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только лишь потом разрабатываются различные единые правоположения по каким-то конкретным вопросам» [3].
Многообразие подходов к пониманию унификации как правового явления говорит о его актуальности, многогранности, а также о том, что указанное явление до настоящего времени в должной мере не изучено. Представленные подходы отражают, как правило, только сущностную сторону явления, при этом полностью его не раскрывают, поскольку можно говорить о том, что процесс унификации нередко получает завершение в форме конкретного технического продукта, либо в виде отдельного нормативного акта или структурного содержания определенных разделов кодексов, уставов и т. д.
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод о двойственной направленности унификации, под которой понимается не только выработка общих предписаний, позволяющих регулировать сходные по тем или иным признакам общественные отношения, но и грамотная всесторонняя обработка уже имеющихся нормативных правовых актов. Издание общих норм, носящих многоплановый характер, — это лишь часть рассматриваемого процесса, составляющая юридическую основу унификации. Важно отметить, что такие нормы имеют зачастую весьма абстрактный характер и не могут полно и всесторонне охватить все стороны регулируемых общественных отношений, что требует наличия специальных предписаний.
Рассматривая унификацию как теоретикоправовую категорию, следует различать такие
понятия, как единство и унификация. По мнению М.И. Бару, единство и унификация понятия не равнозначные. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного урегулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного урегулирования тех или иных сторон социальных отношений [1, а 45].
Единство является главным свойством унификации. Единство и унификация, как правовые явления, очень тесно взаимосвязаны между собой, при этом единство выступает, по сути, юридической основой для унификации нормативных правовых актов, а унификация, в свою очередь, обеспечивает единообразную реакцию всех элементов системы нормативных правовых актов, создает условия для укрепления их взаимообусловленности.
Наличие у конкретных общественных отношений своей специфики также не исключает применения к ним унификации, поскольку присутствие у указанных отношений общих свойств и граней, а также их системное единство одновременно предполагает целостное, унифицированное урегулирование. Эффективность такого подхода определяется тем, что, во-первых, унификация создает благоприятные условия для сокращения объема нормативного материала и исключает его дублирование. Во-вторых, унификация облегчает применение на практике правовых предписаний, устраняет избыточные и неоправданные случаи специализации.
Неупорядоченность нормотворческого процесса, в свою очередь, способствует появлению разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения.
В современном Российском государстве все еще остается открытым вопрос унификации нормативных правовых актов, издаваемых в органах государственной власти, где количество предписаний, регулирующих отношения в отдельных сферах, достигает таких величин, что, несмотря на использование современных достижений электронно-вычислительной техники, разработку и внедрение информационно-поисковых систем правового назначения, ориентироваться в таком массиве информации достаточно затруднительно. Данный аспект порождает острую потребность в глубокой переработке нормативного материала как чисто технического плана, так и выработке единообразных положений, распространяющих свое действие на всю территорию Российской Федерации. Унификация ведомственных нормативных правовых актов должна носить комплексный характер, учитывать всю систему отраслевых и межотраслевых актов и отражать их органическое единство в общем механизме управления. При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нормативным правовым актам при их подготовке и применении.
В качестве примера можно привести нормативные правовые акты, издаваемые в системе органов внутренних дел. Правовое поле, образуемое данными нормативными правовыми актами, включает более десяти тысяч различных нормативных документов. Процесс реформирования МВД России также направлен на унификацию массива правовых актов, приведение их в соответствие с функциями, возложенными на подразделения полиции Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» [4].
Как таковые, унификационные процессы протекают в тесной взаимосвязи с процессами специализации, которые порождают дифференциацию нормативного материала. И хотя специализация обусловливает объективную потребность в унификации, следует отметить, что унификации могут подвергаться и не затронутые специализацией отношения. Кроме того, унификационный процесс может развиваться и внутри отдельных структурных элементов правовой системы.
Исходя из изложенного, можно проследить и своеобразные пути реализации унификации:
— выработка генеральных предписаний, которые носят, как правило, межотраслевой характер и содержат в себе общие принципы регламентации сходных явлений различных отраслей права;
— выработка общих правил, охватывающих сферу действия одного или нескольких правовых институтов определенной отрасли при сохранении самостоятельности каждого из них;
— выработка общих правил на уровне субинститутов либо подотраслей права, на основании которых принимаются нормативные правовые акты специализированно-универсального характера.
Процесс унификационного воздействия нельзя назвать равномерным, что во многом предопределяется наличием предварительных условий для унификации и техникой ее осуществления. К условиям следует отнести высокий уровень специализации, потребность в унификации правового материала в определенной области общественных отношений, повышенная плотность «функциональных» взаимосвязей между различными структурными элементами правовой системы, их противоречивость, а также наличие свойств унификабельности нормативных правовых актов, регулирующих определенные общественные отношения.
Для более детального понимания унификации как теоретико-правовой категории остановимся на каждом из условий в отдельности.
Первое условие — высокий уровень специализации — непосредственно влияет на уровневую характеристику унификации, поскольку дифференциация нормативных правовых актов, образованная в результате воздействия процесса специализации, затрагивает различные структурные уровни нормативных правовых актов, регулирующих различные общественные отношения. Вследствие чего унификации подвергается правовой материал отдельных нормативных правовых актов, регулирующих от-
носительно небольшую сферу конкретных общественных отношений, или, например, унификация может достигать кодификации нормативных правовых актов, регламентирующих отраслевые общественные отношения в целом.
Второе условие — потребность в унификации правового материала в определенной области общественных отношений — тесно взаимосвязано с первым и отражает основания, которыми руководствуется лицо, осуществляющее нормотворческую деятельность. К данным основаниям относятся: потребность в экономичном, единообразном урегулировании схожих общественных отношений, а также желание концентрации уже имеющейся множественности правового материала в одной сфере, которая создает определенные трудности в его практическом применении. Отсюда и необходимость упорядоченного урегулирования сходных общественных процессов. Таким образом, унификация не является стихийным процессом, а основывается на четких предпосылках. Должна существовать потребность в унификации или унификация, по крайней мере, должна быть желательной, что позволяет рассматривать как объективные, так и субъективные предпосылки унификации, выраженные в желании лица, осуществляющего нормотворческую деятельность, в подобных действиях.
Третье условие — повышенная плотность «функциональных» взаимосвязей между различными структурными элементами правовой системы и их противоречивость, а также наличие свойств уни-фикабельности нормативных правовых актов, регулирующих определенные общественные отношения, — подразумевает необходимость учитывать некоторую предрасположенность нормативных правовых актов к объединению, их унификабель-ность. Суть данного условия может быть охарактеризована теми обстоятельствами, что не всякий правовой материал может быть унифицирован и должен быть унифицирован. В зависимости от его назначения, места, его роли в механизме, регламентирующем определенные общественные отношения, также различна и возможность такого объединения. Зачастую в некоторых областях правового поля унификация не оправдана и носит отрицательный характер. Таким образом, унификабельность нормативных правовых актов предопределена характером регулируемых общественных отношений, особенностями их становления и перспективой их развития.
Плохо подвержены процессам унификации нормативные правовые акты, связанные с урегулированием специфических обособленных общественных отношений, отражающих индивидуальные возможности отдельных субъектов права.
Иногда затруднения в унификации могут носить исключительно юридический характер в силу значительной разнородности правового материала, необходимость в унификации которого очевидна. При этом может быть не проработана техника унификации конкретной группы нормативных правовых
Стрюков Е.А. Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов
Стрюков Е.А. Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов
актов, регулирующих определенные общественные отношения.
В каждом конкретном случае для эффективной реализации унификации необходимо четко определять цель унификации и детально проработать ее критерии, при этом следует стремиться унифицировать правовые положения, принадлежащие к однородной группе или имеющие сходные черты или свойства.
Унификационный процесс целесообразно начинать с базовых ступеней, с области действия конкретных предписаний, характеризующихся такими параметрами, как децентрализация и спецификация. При этом имеющиеся положения общего характера при необходимости лучше усовершенствовать (некоторые упразднить) и правильно выстроить структуру, расположив соответственно ей нормы в разделах и параграфах нормативного правового акта. Таким образом, должна выдерживаться строгая унификационная последовательность.
Одним из значимых условий унификации, как было отмечено выше, является также высокая «плотность» функциональных взаимосвязей между различными элементами системы законодательства, функциональная однородность отдельных звеньев которой в немалой степени предопределяет типологическое разнообразие в структурном содержании нормативных правовых актов. При этом нельзя отождествлять ее с типологией «нормативных актов вообще, а можно говорить лишь об их типологии в той или иной структуре законодательства» [5, а 51]. Как таковой, процесс типо-логизации предшествует процессу унификации и является ее подготовительной частью.
В данном случае здесь находят свое отражение особенности и общие черты как правовых установлений, так и отдельно взятых нормативных правовых актов. В процессе правовой регламентации однотипных общественных отношений эти функции, зачастую, настолько тесно взаимосвязаны между собой, что объединение нормативных положений становится очевидным и необходимым.
Изменение функциональных связей нормативных правовых актов или предписаний возможно лишь в процессе правотворчества, в результате уточнения, отмены действующих или принятия новых правовых норм [6, а 39]. Данный процесс будет способствовать образованию новых точек взаимодействия в пределах рассматриваемого отдельного сегмента правового поля.
С учетом функционального разнообразия унификация может быть общероссийская (характеризующаяся высоким уровнем нормативных обобщений, призванных с максимальной полнотой урегулировать определенный круг общественных отношений), на уровне субъектов Федерации (при такой унификации законодатель стремится не просто объединить действующие в пределах субъекта Федерации отдельные нормативные правовые акты, а переработать их содержание, обобщить по существу и представить в одном акте строй-
ное, внутренне согласованное изложение единых правовых предписаний, с максимальной полнотой регулирующих определенную сферу общественных отношений), ведомственная (направленная на выработку единых положений, инструкций, правил и рекомендаций, имеющих строго целевое назначение и исходящих от конкретного учреждения или организации), локальная (такая унификация, которая объединяет общие черты местной специфики определенных территориальных образований и находит свое выражение в различного рода решениях, постановлениях и правилах).
Таким образом, можно определить следующие формы унификации:
— универсализация;
— интеграция;
— систематизация.
Универсализация затрагивает внутренние первичные компоненты правовой системы и представляет собою выработку таких общих предписаний, которые составляют структурную основу одной или нескольких отраслей или институтов, формулируют функциональное единство.
В качестве прим ера можно привести такой актуальный в современных условиях институт, как институт защиты чести и достоинства человека и гражданина. Универсализация в данном случае предстает не как всеобъемлющее свойство, а как разноуровневое родовое явление. От него зависит степень эффективности и качества интеграции и систематизации законодательства.
Интеграция — высшая ступень унификации законодательства в межгосударственных отношениях, которая проявляется в различных межправительственных соглашениях по большинству социальных, экономических и политических направлений, а также в прямых договорах между отдельными хозяйствующими субъектами в пределах их компетенции.
Интеграция нормативных правовых актов может носить и межотраслевой характер внутригосударственного значения, но во всех случаях имеются в виду не общие предписания, а конкретные, единые нормативные правовые акты.
Систематизационная форма унификации предполагает несколько направлений:
— техническое обобщение нормативного материала и переработка действующих правовых актов по существу;
— устранение несогласованности и противоречий правового регулирования.
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод о том, что под унификацией как теоретико-правовой категорией необходимо понимать сложный и многогранный процесс, направленный на устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и на создание универсальных, разноуровневых нормативных правовых актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние всего правового пространства государства. Унификация как таковая
может проявляться в различных формах, которые могут как самостоятельно, так и в совокупности оказывать унификационное воздействие на правовой материал. Вместе с тем, унификабельность каждого конкретного нормативного правового акта будет определяться характером регулируемых им общественных отношений, особенностями их становления и перспективой развития.
Примечания
1. Бару М.И. Унификация и дифференциация норм трудового права // Советское государство и право. 1971. № 10.
2. Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствования гражданского законодательства // Правоведение. 1972. № 6.
3. Ансель М. Сравнительное право и унификация права // Очерки сравнительного права. М., 1981.
4. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 (в ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.
5. Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР: монография. М., 1987.
6. КиринВ.А. Функциональные связи правовых норм // Советское государство и право. 1972. № 5.
Notes
1. Baru M.I. Unification and differentiation of labor law // Soviet state and law. 1971. № 10.
2. SadikovO.N. Unification as a means of perfection of the civil legislation // Law. 1972. № 6.
3. Ansel M. Comparative law and unification of the law // Essays on comparative law. Moscow, 1981.
4. The police: the federal law of february 7, 2011 № 3-FZ (as amended of 02.07.2013, № 185-FZ) // Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 7, art. 900.
5. Polenina S.V., Silchenko N.V. The scientific basis for the typology of legal acts in the USSR: monograph. Moscow, 1987.
6. Kirin V.A. Functional relation of law // Soviet state and law. 1972. № 5.
Стрюков Е.А. Общие подходы к пониманию унификации нормативных правовых актов
