CC BY
73
УДК 325.14
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В ОТНОШЕНИИ ТРУДОВЫХ МИГРАНТОВ
Нестерчук О.А.1, Халбаева А.М. 1
1 ФГБОУ ВПО ««Российский государственный социальный университет »Москва, e-mail: nesterchuk68@mail.ru В статье раскрывается роль образовательной политики государства в адаптации, интеграции, социализации трудовых мигрантов и членов их семей на примере Российской Федерации. Выделены и классифицированы направления образовательной политики государства по отношению к мигрантам: право мигрантов и их детей на образование, формирование расширения прав по созданию оптимальных условий для доступности образования, создание благоприятных условий для доступности качественного непрерывного образования. Авторы проанализировали основные международные и федеральные нормативно-правовые акты, определяющие механизм и особенности образовательной политики государства. Раскрывается сущность понятия интеллектуальной среды приема мигрантов как пространства, способного содействовать интеграции, выделены условия ее формирования в контексте российской действительности, при этом особое внимание уделяется интеграции детей мигрантов. В статье представлены рекомендации, направленные на оптимизацию образовательной и миграционной политики Российской Федерации на современном этапе.
Ключевые слова: миграция, образовательная политика, миграционная политика, интеграция и адаптация мигрантов, интеллектуальная среда приема мигрантов.
STATE EDUCATIONAL POLICY OF MODERN RUSSIA FOR MIGRANT WORKERS Nesterchuk O.A.1, Khalbaeva A.M.1
1 Russian State Social University, Moscow, e-mail: nesterchuk68@mail.ru_
The article reveals the role of the educational policy of the state in the adaptation, integration, socialization of labor migrants and their families on the example of the Russian Federation. Identified and classified areas of educational policy of the state towards migrants: the right of migrant workers and their children to education, the formation of empowerment to create optimal conditions for access to education, the creation of favorable conditions for access to quality continuing education. The authors analyzed the main international and federal laws and regulations that determine the mechanism and characteristics of the educational policy of the state. The essence of the concept of the intellectual environment of the reception of migrants as a space that can facilitate the integration, highlighted the conditions of its formation in the Russian context, with particular attention paid to the integration of migrant children. The article presents recommendations aimed at optimizing the educational and Migration Policy of the Russian Federation at the present stage.
Keywords: migration, education policy, migration policy, integration and adaptation of migrants, intellectual environment of migrant
В современных условиях массовые миграционные процессы в России все больше актуализируют проблему создания образовательных условий для интеграции, адаптации, социализации народов, приезжающих и проживающих на территории государства. Однако создание соответствующей образовательной среды для трудовых мигрантов и их семей ограничивается следующими объективными причинами.
Так, после распада СССР, вызвавшего рост националистических настроений в ряде бывших советских республик (Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и др.), русский язык потерял статус государственного и практически перестал преподаваться в средних и высших общеобразовательных учреждениях. Это привело к тому, что въезжающие в Российскую Федерацию трудовые мигранты не знают русского языка даже на уровне,
необходимом для бытового общения. Кроме того, у этой категории мигрантов отсутствуют значимые стимулы для интеграции в российский социум. Во-первых, часть из них не рассматривает Россию как страну постоянного пребывания, а планирует вернуться в государство исхода. Во-вторых, в крупных российских городах, являющихся центрами миграционного притяжения («миграционными магнитами»), за последние годы значительно развилась этническая (миграционная) инфраструктура, удовлетворяющая основные потребности приезжающих. В-третьих, подавляющее большинство мигрантов, прибывших из стран постсоветского пространства, используют на первичном этапе так называемые мигрантские сети (родственники, знакомые, земляки), где общение осуществляется на родном для них языке, что минимизирует их потребность в изучении русского языка.
Еще в 2011 году экспертами было отмечено, что «29% из 9,1 млн находящихся в России мигрантов не знают русского языка». А в результате введения в Российской Федерации с 1 января 2013 года обязательного экзамена по русскому языку для отдельных категорий мигрантов «примерно из 200 тысяч мигрантов, официально числившихся в ЖКХ и торговле, тесты на знание языка прошли 30 тыс. человек» [4].
При этом языковая безграмотность мигрантов наблюдается не только в отношении языка государства приема, но и на уровне знания письменности родной речи. Это отметил председатель Общероссийского общественного движения «Таджикские трудовые мигранты» Каромат Шарипов: «Среди 100 граждан Таджикистана практически 90 писать даже на родном языке не умеют» [3]. В целом только четверть мигрантов имеют «среднее специальное или среднее профессиональное образование и только 16,5% - высшее или незаконченное высшее» [8]. Количество мигрантов из Таджикистана, Узбекистана и Кыргызстана «со средним или начальным уровнем образования равно 63,3%. Каждый восьмой не закончил даже школу» [8]. Таким образом, практически стационарная языковая безграмотность, низкий уровень образованности приезжающих становятся самопроизвольной блокировкой, социокультурной изоляцией от общества принимающего государства, образованием этнических анклавов, а впоследствии предпосылкой межэтнических конфликтов и угрозой национальной безопасности.
«По данным ФМС на 4 декабря 2014 года, в России находятся 150 тыс. несовершеннолетних граждан Таджикистана, 174 тыс.— Узбекистана, 100 тыс.— Киргизии, 51 тыс.— Молдавии», для большинства которых барьерами доступности образования являются:
- нелегальность трудовых мигрантов, которая лишает их детей права пользоваться образовательными услугами на законодательно-правовом уровне;
- отсутствие юридических, административных ограничений, социальных льгот для доступа детей мигрантов в российские учреждения среднего и высшего профессионального образования за счет средств федерального или регионального бюджета;
- достаточно высокая оплата обучения в образовательных учреждениях всех уровней и типов;
- межэтнические конфликтные ситуации при совместном обучении детей мигрантов и российских детей;
- утрата возможности длительного сохранения легального статуса мигрантов и их детей в связи с вступлением в силу с 1 января 2014 года поправок к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан на территории РФ», согласно которым временное пребывание иностранных граждан в РФ ограничивается 90 днями;
- частая смена образовательных учреждений детьми мигрантов из-за неопределенности положения родителей.
Одним из инструментов решения вышеуказанных проблем является взаимодействие государственной образовательной и миграционной политики по принципу непротиворечивости на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и законодательства в области образования.
При рассмотрении национальной образовательной политики нельзя оставить без внимания закрепленное на уровне международного и российского законодательства право мигрантов и их детей на образование.
В соответствии с Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей отмечено, что «члены семьи трудящихся-мигрантов пользуются в государстве работы по найму равным режимом с гражданами этого государства в отношении: доступа к учебным заведениям и услугам в соответствии с условиями приема и другими правилами, действующими в отношении соответствующих заведений и услуг; доступа в заведения и учреждения профессиональной ориентации и подготовки, при условии выполнения требований в отношении участия» [6].
Согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» одним из принципов образовательной политики является «обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования» (статья 3), «В Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование», «Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (статья 5) [9]. Таким образом, о
гарантии права на образование в Законе заявлено достаточно методично в нескольких пунктах статей без четкого указания субъекта этого права. Поэтому такая неконкретность обозначения позволяет считать трудовых мигрантов обладателями права на образование на законных основаниях.
Во взаимосвязи с образовательной политикой, как подтверждение права мигрантов и их детей на образование, выступают заявленные в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» следующие принципы: «обеспечение прав и свобод человека и гражданина; недопустимость любых форм дискриминации; соблюдение норм национального и международного права; гармонизация интересов личности, общества и государства» [5].
Заявленные направления миграционной политики в отношении образования трудовых мигрантов расширяют их права, и соответственно по территориальному признаку делятся на:
- реализуемые в государстве приема: «упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты; предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования; обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса» [5];
- реализуемые в государстве исхода: «создание центров довузовской подготовки, изучения русского языка в образовательных учреждениях начального профессионального образования в странах с наиболее интенсивными миграционными потоками; создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов; содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом» [5].
Следовательно, миграционная политика направлена на интеграцию, адаптацию, социальную поддержку приезжающих посредством образования не только в Российской Федерации, но и на родине потенциальных мигрантов, что позволит при эффективной деятельности превентивного характера соответствующих государственных структур,
общественных организаций снизить различные барьеры, препятствующие достойному жизнеобеспечению людей. Необходима выработка совместных проектов государств-доноров и стран-реципиентов рабочей силы, направленных на создание условий, способствующих повышению уровня грамотности, образованности мигрантов и членов их семей. Такого рода позитивные практики накоплены в развитых странах. Так, например, в Германии реализуются дополнительные образовательные программы для детей турецких мигрантов, функционирующие на основе принципа софинансирования с государством исхода.
В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в Проекте Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, разрабатываемом в период с 2005 по 2012 г. в отношении образования мигрантов, одним из основных направлений создания помощи в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод отмечалась только разработка и обеспечение реального доступа к образованию интегрируемых лиц. Таким образом, в современной редакции Концепция более актуализирована, соотнесена с реалиями, четко выделена проблема образования трудовых мигрантов и их семей.
Следующим важным направлением при расширении прав трудовых мигрантов на получение образовательных услуг является создание оптимальных условий для доступности образования.
В соответствии с четвертой статьей «Правовое регулирование отношений в сфере образования» Федерального закона «Об образовании» под доступностью образования для трудовых мигрантов можно подразумевать «создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства» [9]. Однако такое понимание имеет обобщенный характер и не отражает конкретные значимые аспекты национальной образовательной политики в контексте современных миграционных процессов, поэтому актуализируется проблема конкретизации и необходимость четкого указания о создании образовательных условий для мигрантов и их семей.
Важно отметить, что в рамках образовательной политики Российской Федерации отсутствует четкость и конкретность в отношении создания условий, решения практических задач, реализации определенных направлений в образовательной сфере для этносоциокультурного развития мигрантов, их детей. Кроме того, образовательная политика, в первую очередь, направлена на создание оптимальных условий для этносоциокультурного развития граждан России, а профессионально-этнонациональные, образовательные интересы детей мигрантов не учтены.
Такие упущения следует объяснить, прежде всего, неучтенностью массовости, качественного содержания современных миграционных процессов и образовательных проблем трудящихся-мигрантов и их семей.
Для успешного функционирования образовательной политики в отношении трудовых мигрантов с учетом современных нерешенных миграционных проблем значимым является формирование расширения прав по направлению создания оптимальных условий для доступности качественного непрерывного образования.
При создании условий для непрерывного образования приезжающих показательным является то, что в настоящее время во всех развитых странах мира непрерывное образование - это основное стратегическое направление образовательной политики в развитии государства независимо от контингента обучающихся.
Первая задача государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы направлена на «формирование гибкой, подотчетной обществу системы непрерывного образования, развивающей человеческий потенциал, обеспечивающей текущие и перспективные потребности социально-экономического развития Российской Федерации» [1]. Содержание этой задачи стоит отнести и к непрерывному развитию образовательного, культурного потенциала трудовых мигрантов, так как для удовлетворения экономических, политических интересов государства важно не ограничиваться только их начальной ликвидацией языковой, правовой, исторической безграмотности, а продолжать поддерживать и развивать познавательный уровень.
На основании вышеуказанного частично «право на получение и доступность образования мигрантами закреплено в документах законодательного характера, однако негативное отношение в обществе не только к ним, но и нацменьшинствам породили настораживающую тенденцию к национальной нетерпимости и разобщенности; обострили проблемы адаптации человека в инокультурной среде» [7].
Другое противоречие выделила С.А. Дудко «между провозглашенной проблемой мультикультурного и толерантного воспитания и недостаточной реализацией поставленных задач государственными и общественными организациями, школами и вузами» [2]. В современной России на региональном и муниципальном уровнях наблюдается неготовность общеобразовательных учреждений принимать участие в адаптации, интеграции мигрантов. Это связано с противоречивостью федерального законодательства: с одной стороны, школьные учителя должны соблюдать и выполнять определенные показатели по успеваемости школьников, что влияет на размер их заработной платы, в связи с этим учителя осознанно не берут в свой класс детей мигрантов, полагая, что это снизит успеваемость класса. Это привело к тому, что в значительном количестве школ появились «мигрантские»
классы, в которых совместно обучаются дети различных национальностей, в силу незнания языка одноклассников они группируются по признаку национальной идентичности. Данная форма обучения не является эффективной, так как она в среднесрочной перспективе влечет к формированию дезинтегративных, конфликтных установок в среде детей мигрантов. Необходимо отметить бесспорный потенциал образовательной политики в отношении детей, так как они являются потенциальными гражданами Российской Федерации и могут способствовать скорейшей интеграции остальных членов общества в российский социум.
В таком случае государственная образовательная политика выступает как средство формирования позитивных настроений приезжающих трудовых мигрантов из бывших союзных республик по отношению к России как к государству приема и превращения их в органичную часть многонационального российского сообщества. «И эта же политика обязана выполнить "встречную" задачу: способствовать развитию толерантного сознания собственных граждан, культурный уровень которых позволяет рекрутировать их из среды ксенофобов» [7]. В связи с этим необходимо проведение в образовательных учреждениях Российской Федерации кросскультурных мероприятий: фестивали национальной кухни, музыки, уроки толерантности, основы религиоведения и т. д. Эта мера признана экспертами высокоэффективной, но преимущественно в среде детей, применительно к взрослым мигрантам потенциал данного инструмента миграционной политики снижается.
В современных условиях реализация направлений государственной образовательной и миграционной политики проявляется в инициативе и обращении к Министерству образования и науки Общественной палаты РФ о расширении сети специальных образовательных учреждений для обучения детей мигрантов русскому языку, их социокультурной интеграции. Такие учреждения существуют и успешно функционируют в различных субъектах Российской Федерации, но их количество невелико, и информационное сопровождение деятельности учреждений находится на низком уровне.
Помимо неоспоримого потенциала углубленного изучения русского языка мигрантами, стоит отметить, что с 1 января 2015 года введен обязательный экзамен для мигрантов (за исключением высококвалифицированных специалистов) на знание русского языка и основ российской истории и законодательства. Эта, бесспорно, положительная инициатива, тем не менее несет ряд очевидных угроз. Некоторые эксперты считают, что высокая стоимость, неподъемная для приехавшего мигранта (3000 рублей для получения сертификата на работу, 5300 рублей для получения гражданства), непрозрачный механизм сдачи экзамена, будут способствовать дальнейшему уходу мигрантов в теневое пространство, а также вызовут рост коррупции в связи с появлением преступных организаций, специализирующихся на продаже сертификатов и т.д. Для помощи мигрантам в изучении русского языка создана
разветвленная сеть специализированных центров, но, как уже отмечалось, из-за отсутствия информационного сопровождения значительная часть мигрантов не знают о них.
ФМС разработала законопроект «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в РФ», предусматривающий создание и развитие инфраструктуры для адаптации мигрантов, в которую будет входить сеть образовательных центров по обучению русского языка, истории и законам РФ. Однако деятельность государственных и общественных организаций по решению миграционно-образовательных проблем должна проявляться в большей степени не на инициативной основе, а практико-ориентированной. Данный законопроект вызывает серьезную критику со стороны экспертов в области миграции в связи с тем, что интеграция мигрантов, согласно этому документу, является односторонним процессом, осуществляемым со стороны мигрантов, в то время как этот процесс должен реализовываться со стороны как мигрантов, так и принимающего населения.
В целях оптимизации взаимодействия образовательной и миграционной политики необходимо:
- формирование условий для создания интеллектуальной среды приема мигрантов и их семей. Интеллектуальная среда приема мигрантов в данном контексте понимается как смоделированное и регулируемое посредством политического управления интеграционное пространство, основанное на взаимодействии государства и гражданского общества с целью формирования, расширения области образовательного, культурного взаимодействия мигрантов и коренного населения, государств приема и исхода мигрантов. Образование выступает как важнейший показатель, способствующий эффективному, бесконфликтному сосуществованию мигрантов и местного населения.
Под условиями для создания интеллектуальной среды понимается совокупность факторов, которые способствуют адаптации, интеграции и социализации мигрантов в социуме. К ним могут быть отнесены отсутствие негативного миграционного дискурса в российских федеральных и региональных средствах массовой информации, нейтральное или позитивное отношение принимающего населения к мигрантам, наличие инфраструктуры для адаптации, интеграции мигрантов, доступ мигрантов и членов их семей к образованию, здравоохранению, эффективная работа правоохранительных органов, отсутствие дискриминационных практик по отношению к выходцам из мигрантской среды. При исполнении этих условий возможно становление интеллектуальной среды приема мигрантов, которая объективно будет способствовать стремлению мигрантов к интеграции, адаптации, социализации в Российской Федерации.
Для реализации указанных условий необходимо, помимо образовательной и миграционной политики, включение в процесс интеграции мигрантов также социальной и
экономической политики Российской Федерации. Некоторые действия в отношении мигрантов, в перспективе способствующие улучшению качества их жизни, уже предпринимаются. Так, с 1 января 2015 года работодатели обязаны обеспечить законно трудящихся мигрантов полисом медицинского страхования, а также отчислять часть доходов в Фонд социального страхования. Но стоит отметить противоречие в реализации данной правовой нормы: в законодательстве не прописана мера юридической ответственности работодателя за несоблюдение закона. Это объективно может способствовать стремлению работодателей уйти от материальной и социальной ответственности путем привлечения нелегальных мигрантов. В связи с этим необходима трансформация законодательства в отношении организаций, привлекающих иностранную рабочую силу. Также целесообразно внедрить в Российской Федерации опыт стран Западной Европы в отношении работодателей. Так, в Швейцарии на законодательном уровне закреплена ответственность различных акторов политического процесса, в том числе работодателей, за интеграцию мигрантов, поощряется организация работодателями курсов по изучению языка, национальной культуры и т. д.;
- учет управленческих рисков государственных политик в сфере регулирования процессов социальной мобильности.
К таким рискам, в первую очередь, относятся:
1) рост безработицы среди российского населения, обусловленный притоком трудовых мигрантов;
2) снижение общероссийской солидарности и общегражданской идентичности из-за увеличения межнациональных конфликтов и переноса деструктивных установок не только на внешних мигрантов, но и на внутренних;
3) потеря русским населением статуса титульной нации из-за увеличения мигрантов;
4) рост коррупции в миграционной сфере, способствующий переходу мигрантов в теневой сектор экономики;
5) возрастающий уровень ксенофобии и мигрантофобии среди принимающего населения, вызванный, в частности, пропагандистскими заявлениями и нагнетанием «антимигрантской истерии» представителями властных структур, политических партий и т. д.;
6) увеличение количества межэтнических конфликтов, которые могут стать реальной угрозой национальной безопасности Российской Федерации.
Стоит особо отметить необходимость реализации образовательной и миграционной политики на различных уровнях управления: федеральном, региональном, муниципальном. Особую актуальность этот вопрос приобрел после принятия в 2013 г. федерального закона,
согласно которому главы субъектов РФ, главы муниципальных образований, государственные и муниципальные служащие должны создавать условия для реализации мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов; профилактику межнациональных конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия, а также защиту прав национальных меньшинств. В рамках этого закона зафиксирована ответственность глав региональных и муниципальных органов власти за конфликты на национальной почве, произошедшие на подведомственных территориях. Таким образом, заинтересованность этих органов власти в интеграции, адаптации трудовых мигрантов и членов их семей, проживающих в определенном регионе, должна увеличиться. Существуют различные региональные программы, направленные на интеграцию мигрантов, включающие в себя образовательные, социокультурные мероприятия; некоторые регионы разработали и внедрили собственные концепции миграционной политики. Это в полной мере соответствует принципу федерализма, являющемуся востребованным и оправданным в современных условиях в Российской Федерации.
Таким образом, право мигрантов и их детей на образование, формирование расширения прав по созданию оптимальных условий для доступности образования, созданию благоприятных условий для доступности качественного непрерывного образования сами по себе являются активными и существенными характеристиками не только миграционной и образовательной политики, но и современного государства. Даже их формальное наличие позволяет определить отвечает государственная политика в отношении трудовых мигрантов общественным и государственным требованиям, потребностям в существующих условиях или нет. Однако только комплексная реализация этих политических направлений на практике может сделать образовательную политику эффективной для трудовых мигрантов и их детей и способствовать достижению межнационального согласия.
Список литературы
1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 -2020 годы : утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 N 2148-р // ГАРАНТ.РУ. - URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 09.01.15).
2. Дудко С.А. Образовательная политика в контексте миграционных процессов // Высшее образование в России. — 2010. — № 2. — С. 39-46.
3. Ерастова З. Вернуться на родину гастарбайтеров вынуждает падение курса рубля // Утро.ги. 19.12.14. - URL: http://www.utro.ru/articles/2014/12/19/1226894.shtml (дата обращения: 09.01.15).
4. Козлов В. ФМС задумала социально адаптировать приезжих // Коммерсант 14.03.14.-URL: http://www.kommersant.ru/doc/2422281 (дата обращения: 09.01.15).
5. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года : утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // ГАРАНТ.РУ. - URL: http://www.garant.rU/products/ipo/prime/doc/70088244/#ixzz3PrzlfphX (дата обращения: 10.01.15).
6. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Часть IV «Другие права трудящихся-мигрантов и членов их семей, имеющих документы и постоянный статус». Статья 45. Принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1990 года // Электронный фонд правовой и научно-технической документации. - URL: http://docs.cntd.ru/document/1900417 (дата обращения: 09.01.15).
7. Нестерчук О.А. Этнонациональная составляющая государственной политики профессионализации кадров в современных условиях // Человеческий капитал. — 2009. — № 3 (11). — С. 44-48.
8. Портрет гастарбайтера: молодой таджик без русского языка // Портал города Суджа. 21.09.13. - URL: http://sudga.ru/ (дата обращения: 09.01.15).
9. Об образовании в Российской Федерации : Федеральный закон от 26 декабря 2012 года / Министерство образования и науки РФ. - URL: http://минобрнауки.рф (дата обращения: 09.01.15).
10. Халбаева А.М. Политическое управление российскими миграционными процессами: уровни, тенденции // Управление мегаполисом. — 2014. — № 6 (42). — С. 87-91.
Рецензенты:
Мартынова М.Ю., д.пол.н., профессор кафедры политологии и социальной политики ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет», г. Москва; Тарасов Е.Н., д.и.н., профессор кафедры политологии и социальной политики ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет», г. Москва.
