CC BY
136
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НА ПРАКТИКЕ
© Садовникова М. Н., Сутурин М. А., 2008
М. Н. Садовникова — преподаватель
кафедры уголовного права Юридического института ИГУ,
руководитель Фонда «ЮВЕНТА»
М. А. Сутурин — преподаватель
кафедры уголовного права Юридического института ИГУ
Проблемы, связанные с тенденцией отставания социального контроля от роста преступности, осознавались учеными и практиками уже достаточно давно. Появлялось и разрабатывалось большое количество теорий с целью ее изменения (антропологическая, клиническая, радикальные и т. д.). Большинство из них были отвергнуты, как нарушающие права человека и, вследствие этого, противозаконные.
В силу того, что защита прав личности является первоочередной и главенствующей над всем остальным задачей, по мере демократизации контроль общества над преступностью повсеместно и постепенно отстает от ее неблагоприятной динамики, а сама преступность, как не раз отмечалось на страницах научной литературы, обладает признаком самодетерминации. Все это «стимулирует» и государство и само общество на избрание все более новых форм реагирования на преступность во всех ее проявлениях и формах, в том числе и на преступность, связанную с проблемами некачественного (с позиций цели уголовного наказания — исправления) исполнения уголовных наказаний. Это в полной мере относится и к формам общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
О необходимости общественного контроля, базирующегося на принципе непосредственного осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ)1, в последние годы отмечают и теоретики и практики. 21 мая 2008 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла в третьем чтении проект Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Различные формы общественного контроля возникали и существовали в Российском государстве на протяжении двух столетий, с некоторыми перерывами, причем происходящими в основном на современном этапе.
В 1810 г. по инициативе Вальтера Венинга и Джона Венинга — членов Лондонского тюремного общества, приехавших в Россию и министра духовных дел и просвещения князя Александра Николаевича Голицына начало создаваться Попечительское о тюрьмах общество. Инициатива создания попечительского общества возникла после посещения князем Голицыным и его лондонскими коллегами двух десятков российских тюрем. Однако официально общество сформировалось только к 1821 г., когда высочайшим Указом Императора Александра I был утвержден устав общества и образованы его руководящие органы. Необходимо отметить, что Александр I собственноручно внес поправки в Устав и стал его покровителем. Покровителями Попечи-
тельского общества были и все последующие государи, вплоть до Николая II.
К 1829 году в Петербурге и Москве Попечительские о тюрьмах общества имели две автономные структуры. Наряду с обществом, как таковым, существовал еще Дамский Комитет общества, который занимался женщинами-заключенными. Его покровителем была сама Императрица.
С момента основания основным направлением деятельности общества было посещение тюрем. После первого отчета о посещение тюрем в 1818 г. Александром I было окончательно запрещено собирание денег на площадях городов на содержание заключенных. В 1825 г. в результате посещения тюрем была запрещена передача спиртных напитков в тюрьмы. В 1829 г. в результате посещения тюрем было принято решение о том, что вся гуманитарная помощь, предназначенная не для конкретного заключенного, а для помощи всем, будет распределяться не тюремной администрацией, а Попечительским о тюрьмах обществом. Но основным достижением деятельности Попечительского о тюрьмах общества стало запрещение в 1865 г. пешего этапирования, когда каждый четвертый, из тех, кто шел в каторжные тюрьмы, погибал на этапе2. Именно каторжники стали первыми пассажирами железных дорог, довольно привилегированного, по тем временам, вида транспорта. За время существования Попечительского о тюрьмах общества во многих тюрьмах были созданы школы, что явилось несомненным успехом.
Однако между Попечительским о тюрьмах обществом и государством было множество конфликтов, связанных с полугосудар-ственным характером самого общества и в 1893 г. общество лишается большинства своих полномочий и преобразовывается в благотворительные комитеты, которые занимались только вопросами материальной помощи заключенным.
Нельзя не признать, что появление Попечительского о тюрьмах общества — стало новой вехой в истории пенитенциарной системы России. Так, по мнению В. А. Авдеева, «...Открытие деятельности «Попечительского о тюрьмах общества» по существу способствовало образованию нового направления в пенитенциарной политике государства. Его появление позволило по-новому взглянуть на наказание как на меру правового регулирования послепреступного пове-
дения личности. По крайней мере, государство, хотя и опосредованно, впервые проявило заинтересованность в возвращении тех, кто преступил закон»3.
До 1917 г. тюрьмы были открыты для посещения общественности. К осужденным всегда мог прийти председатель сельской общины, городского или местного сообщества, к которому он относится, а также священник. В первую очередь, это было связано с тем, что одним из видов освобождения в тот момент было освобождение под поручительство прихода или общины.
После октябрьской революции 1917 г. ситуация существенным образом меняется. Если на первых порах существовали отдельные, достаточно узкие направления деятельности общественности и пенитенциарной системе — это деятельность Распределительных и Наблюдательных Комиссий, то в последствии и эта деятельность нивелируется. Распределительные комиссии состояли из начальника тюрьмы, педагога, директора местной школы, руководителя местного клуба, тюремного учителя, руководителя оперативной части, представителей общественных организаций. Однако эти комиссии имели достаточно узкие функции: в основном они решали вопросы условно-досрочного освобождения осужденного. При этом их работа была достаточно эффективной: «Представляется, что такое реформирование порядка применения досрочного освобождения в какой-то мере способствовало более объективному исследованию доказательств исправления осужденного. Гарантией тому служило участие в рассмотрении дела двух независимых от органа, исполняющего наказание, сторон. Значит, исключалась ведомственная заинтересованность этого органа, которая могла бы повлиять на конечный результат»4. Распределительные комиссии просуществовали до 1924 г. и были упразднены.
В 1919 г. в некоторых Распределительных Комиссиях были созданы Наблюдательные Комиссии, функцией которых был контроль над пенитенциарными учреждениями. Необходимо отметить, что наблюдательные комиссии существовали и в рамках структурных подразделений Попечительских о тюрьмах обществ. В то время их члены, избираемые из случайных лиц, в основном из местных дворян, людей, имевших свободное время, встречались с заключенными, беседовали с ними на предмет забо-
леваний, выясняли их намерения с трудоустройством после освобождения, сносились с теми общинами, где эти люди ранее жили5. В советское время Наблюдательные комиссии состояли из представителей профсоюзов, комсомола, партийной организации. Их функции были изменены, теперь они занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Члены комиссий беседовали с осужденными и давали ответ: можно освобождать человека или нет. До 1926 г. освобождение осуществлялось самими Наблюдательными комиссиями, даже без участия администрации. В сороковых годах Наблюдательные комиссии имели достаточно широкие полномочия: занимались организацией образования, наблюдали за медицинской помощью, однако впоследствии они были упразднены. Участие общественности в предупреждении преступности в советское время было достаточно распространенно, однако пенитенциарная система постепенно превратилась в абсолютно закрытую для этой самой общественности систему.
Участие общественных организаций в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы является одной из форм реализации права граждан на участие в управлении делами государства и общества, которое предусмотрено ст. 32 Конституции России.
Конкретизация данной нормы была закреплена в ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации6, которой предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части второй указанной статьи УИК РФ общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, «на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Однако в течение более десяти лет в данной сфере наблюдался правовой вакуум и фактически данная норма не реализовывалась.
Двадцать первый век вновь актуализирует проблему общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Проект Федерального закона «Об общественном контроле за местами принудительного содержания» был подготовлен группой ученых
(д-р юрид. наук, проф. С. Е. Вицин; д-р юрид. наук, проф. А. С. Михлин; канд. юрид. наук С. А. Пашин, канд. юрид. наук М. Ф. Полякова) с участием представителей МВД России, Минюста России, Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, руководителей крупнейших российских правозащитных организаций7.
Для принятия данного законопроекта (и то, только в трех чтениях Государственной Думой) понадобилось более 8 лет. Данный законопроект был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 4 октября 2000 г.; 16 сентября 2003 г. данный законопроект принят Государственной Думой в первом чтении; 23 апреля 2008 г. — во втором чтении; 21 мая 2008 г. — в третьем чтении.
Сравнительно-правовой анализ данного законопроекта в первом и третьем чтениях позволяет выделить следующие существенные различия:
1. Ко второму чтению название законопроекта «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» было изменено: «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
2. Изменились цели общественного контроля и основные функции общественных объединений в данной сфере. Так, редакция первого чтения содержит четко регламентированные цели общественного контроля, закрепленные в ч. 1 ст. 2: «. обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания» и закрепляет функцию общественных объединений в данной сфере — оказание содействия администрации мест принудительного содержания в целях создания условий для соблюдения прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Законопроект, принятый в третьем чтении, не раскрывает понятия и цели общественного контроля (которые, тем не менее, можно вывести исходя из правового
статуса наблюдательных комиссий); и закрепляет следующие функции общественных объединений: общественный контроль; содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе.
3. Законопроект, принятый в третьем чтении, вполне оправданно расширил перечень мест принудительного содержания, включив в их число также дисциплинарные воинские части, гауптвахты; учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
4. Законопроект, принятый в первом чтении, формирование региональных общественных наблюдательных комиссий относил к компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Законопроект, принятый в третьем чтении, формирование региональных общественных наблюдательных комиссий относит к компетенции Общественной палаты Российской Федерации.
Принятый в третьем чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», в уголовно-исполнительной системе, как следует из Пояснительной за-писки8 к законопроекту, основывается на положениях ст. 23 УИК РФ. Считаем необходимым определиться с основной терминологией в данной сфере. Так, ч. 2 ст. 23 УИК РФ закрепляет право общественных объединений осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания (выделено авторами). Проект Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в самом названии содержит положение об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Бесспорно, что, во-первых, «контроль за деятельностью», более широкая сфера деятельности, для осуществления которой существуют специальные структуры (например, органы прокуратуры). Во-вторых, достичь эффективного контроля за деятельностью, в настоящее время не представляется возможным, так как прежде все-
го, представителям общественности необходимо иметь соответствующую профессиональную подготовку и навыки. В-третьих, формулировка «общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» является более демократичной, вызовет меньшую степень сопротивления со стороны администраций мест принудительного содержания, руководства соответствующими органами в субъектах Российской Федерации. Так, состоявшийся в Иркутской области 14 марта 2008 г. Круглый стол «Проблемы гражданского контроля над эффективностью работы правоохранительных органов на территории Иркутской области» подтвердил, что большинство структур (например, система МВД) крайне отрицательно относятся к системе общественного контроля за их деятельностью. С другой стороны, ни один руководитель мест принудительного содержания, не откажется от контроля за соблюдением прав человека в подведомственных ему местах принудительного содержания.
К местам принудительного содержания данный законопроект относит: установленные законом места отбывания административного задержания и административного ареста; места отбывания дисциплинарного ареста; места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности); учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы (далее — учреждения, исполняющие наказания); дисциплинарные воинские части, гауптвахты; центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел; учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
Практически для всех выше перечисленных мест принудительного содержания не характерны какие-либо формы общественного контроля. Так, исторически сложилось (об этом речь шла выше), что общественный контроль осуществлялся исключительно в тюрьмах. Так, и в настоящее время именно в пенитенциарной системе функционируют различные формы общественного контроля: общественные Советы при территориальных органах ФСИН; общественные
визитеры (в двух субъектах Российской Федерации: Иркутская область, Красноярский край).
Так, в Иркутской области, Общественный Совет при начальнике ГУФСИН России по Иркутской области существует с 2003 г. 4 июня 2004 г. принято Положение
06 Общественном Совете по проблемам деятельности УИС Иркутской области. Основной целью Общественного Совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также лиц, содержащихся в учреждениях УИС. Основными направлениями деятельности Общественного Совета являются следующие: посещение мест лишения свободы и мест содержания под стражей; правовое консультирование осужденных, подозреваемых, обвиняемых; оказание психологической, социальной помощи осужденным, подозреваемым, обвиняемым; вынесение проблемных вопросов на обсуждение с руководством ГУФСИН Росси по Иркутской области; оказание консультативной, информационной помощи сотрудникам учреждений; размещение в СМИ информации о деятельности ГУФСИН по обеспечению прав человека в учреждениях УИС.
С 2007 г. в Иркутской области функционирует институт общественных визитеров. В соответствии с Приказом начальника ГУФСИН России по Иркутской области от
7 мая 2007 года, в связи с осуществлением Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области мероприятий по обеспечению прав и свобод осужденных в местах лишения свободы, дальнейшей гуманизации уголовноисполнительной системы, ее открытости для представителей общественности; в целях организации общественного контроля над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания и содействия пенитенциарным учреждениям со стороны общественных объединений, принято Положение о проведении общественных визитов в подразделениях ГУФСИН России по Иркутской области.
Совет общественных визитеров является общественным добровольным, некоммерческим, объединением граждан, общественных объединений, преследующих общественно полезные цели. Общественные визи-
ты в подразделениях ГУФСИН России по Иркутской области проводятся общественными визитерами на основании опыта работы Совета общественных визитеров в Великобритании. Совет общественных визитеров создается при учреждениях ГУФСИН России по Иркутской области и осуществляет свою деятельность в интересах осужденных, содержащихся в подразделениях ГУФСИН России по Иркутской области, и персонала уголовно-исполнительной системы области и способствует решению возложенных на них задач.
Основная цель Совета общественных визитеров — содействовать администрации подразделений ГУФСИН России по Иркутской области в решении следующих задач:
• информирование населения области о проблемах уголовно-исполнительной системы области и ее деятельности;
• формирование объективного общественного мнения об уголовно-исполнительной системе области;
• соблюдение гражданских прав и интересов осужденных и персонала подразделений ГУФСИН России по Иркутской области;
• оказание юридической, консультационной и иной помощи осужденным и сотрудникам подразделений ГУФСИН России по Иркутской области, защита их прав и законных интересов;
• обеспечение охраны здоровья осужденных и персонала подразделений ГУФСИН России по Иркутской области;
• обеспечение сотрудничества с государственными органами, общественными и религиозными объединениями и представительства в них;
• сотрудничество с международными организациями по вопросам, относящимся к компетенции Совета общественных инспекторов и его целям.
Деятельность Общественных визитеров от деятельности членов Общественного Совета отличает ряд положений:
1) члены Общественного Совета осуществляют деятельность во всех подразделениях ГУФСИН России по Иркутской области; общественные визитеры — только в том подразделении, к которому относятся;
2) сфера деятельности Общественного Совета включает все направления деятельности общественных визитеров, а также иные направления деятельности.
Таким образом, можно отметить, что пенитенциарная система (например, в Иркут-
ской области) в большей степени, нежели иные места принудительного содержания, готова к проведению общественного контроля. Необходимость учета такого опыта регламентируется ч. 2 ст. 15 проекта ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», которая закрепляет: «Руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе привлекать общественную наблюдательную комиссию к участию в работе общественных советов, создаваемых при соответствующих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по вопросам, относящимся к деятельности общественной наблюдательной комиссии. В этом случае руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают участие членов общественной наблюдательной комиссии в работе указанных общественных советов».
На состоявшемся 21—22 мая 2008 г. в Иркутской области Круглом столе «Соблюдение прав человека в различных «закрытых» государственных учреждениях. Международные стандарты и российское законодательство», организованном Иркутским Молодежным Фондом правозащитников «ЮВЕНТА» (Россия, Иркутск), совместно с аппаратом Уполномоченного по правам человека в Иркутской области, Департаментом семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области и Администрацией г. Иркутска, участники (представители пенитенциарной системы, системы МВД, различных учреждений для детей) обсуждали в том числе вопросы общественного контроля. Так, представителей пенитенциарной системы в большей степени волновали вопросы, связанные с собственно деятельностью по общественному контролю (профессионализм лиц, осуществляющих общественный контроль; их личные качества и возможности по подготовке грамотных рекомендаций; вопросы воздействия на лиц, осуществляющих общественный контроль со стороны криминальных элементов и обеспечение для них и членов их семей безопасности т. д.). Представителей учреждений для детей (в том числе центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей системы МВД; учебновоспитательных учреждений закрытого ти-
па органов управления образованием) в большей степени волновали вопросы вообще о целесообразности общественного контроля за ними и общий вывод сводился к необходимости оказания помощи этим учреждениям (причем чаще всего материальной).
Принятый в трех чтения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» закрепляет основные принципы осуществления общественного контроля: добровольность, равноправие и законность; при осуществлении общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, не допускается вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Общественный контроль в соответствии с данным проектом Федерального закона осуществляют:
1) общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации в порядке,_установленном ст. 10 рассматриваемого Федерального закона;
2) члены общественных наблюдательных комиссий.
Содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляют общественные объединения.
В соответствии со ст. 6 данного законопроекта, в субъекте Российской Федерации образуется одна общественная наблюдательная комиссия, которая осуществляет свою деятельность в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Основными задачами общественной наблюдательной комиссии являются:
1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;
2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по резуль-
татам осуществления общественного контроля;
3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Совет Общественной палаты Российской Федерации устанавливает для каждого субъекта Российской Федерации численность общественной наблюдательной комиссии, в составе которой не может быть менее пяти и более двадцати членов.
Статья 10 данного законопроекта регламентирует порядок формирования общественных наблюдательных комиссий и наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий. Так, секретарь Общественной палаты Российской Федерации помещает в «Российской газете» и периодических печатных изданиях, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации, уведомление о начале процедуры выдвижения кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии. Правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии обладает общероссийское, межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Руководящий коллегиальный орган общественного объединения может выдвинуть не более двух кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии. Не могут быть допущены к выдвижению кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии общественные объединения, которым в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осу-
ществления экстремистской деятельности, в течение одного года со дня вынесения предупреждения, если оно не было признано судом незаконным, а также общественные объединения, деятельность которых приостановлена в соответствии с указанным Федеральным законом, если решение о приостановлении не было признано судом незаконным.
Общественное_объединение_направляет секретарю Общественной палаты заявление о выдвижении кандидатуры. Совет Общественной палаты рассматривает поступившие заявления не позднее 60 дней со дня опубликования уведомления и иные материалы, предусмотренные ч. 4 ст. 10 данного Федерального закона, и в срок, не превышающий 80 дней со дня опубликования уведомления, принимает решение о назначении члена общественной наблюдательной комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры. О результате рассмотрения заявления о выдвижении кандидатуры в состав общественной наблюдательной комиссии сообщается общественному объединению, выдвинувшему кандидатуру.
Срок полномочий общественной наблюдательной комиссии составляет два года.
Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан. Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах. Членом общественной наблюдательной комиссии не может быть лицо, имеющее судимость либо признанное решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным. Одно и то же лицо не может быть назначено членом общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Российской Федерации более трех раз подряд. Членами общественных наблюдательных комиссий не могут быть адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления.
В соответствии со ст. 15 рассматриваемого законопроекта, основными формами деятельности общественной наблюдательной комиссии являются:
1) посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами;
2) рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
3) подготовка решений по результатам проведения общественного контроля. Решения общественной наблюдательной комиссии носят рекомендательный характер;
4) направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации, общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы или их должностным лицам;
5) взаимодействие по вопросам, относящимся к ее деятельности, с органами государственной власти Российской Федерации, государственными органами, не являющимися органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, средствами массовой информации, общественными наблюдательными комиссиями, образованными в других субъектах Российской Федерации, и иными субъектами по своему усмотрению;
6) участие в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;
7) проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.
Члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля вправе:
1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии без специального разрешения, в установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, порядке посещать места принудительного содержания при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Члены общественной наблюдательной комиссии вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности осужденных, иные помещения мест принудительного содержания, за исключением объектов и сооружений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, на посещение которых необходимо согласие начальников соответствующих мест принудительного содержания;
2) беседовать с лицами, подвергнутыми административному задержанию и административному аресту, военнослужащими, подвергнутыми дисциплинарному аресту, осужденными к лишению свободы, несовершеннолетними правонарушителями, несовершеннолетними, находящимися в учебновоспитательных учреждениях закрытого типа и местах принудительного содержания, в условиях и порядке, которые установлены уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации;-
3) беседовать с подозреваемыми и (или) обвиняемыми, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав в местах принудительного содержания в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего места принудительного содержания видеть их и слы-
шать, и в порядке, установленном уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
5) в установленном законодательством Российской Федерации порядке запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений общественной наблюдательной комиссии;
6) обращаться к должностным лицам администраций мест принудительного содержания, органов прокуратуры, органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов Министерства обороны Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов управления образованием Российской Федерации по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
При осуществлении своих полномочий члены общественной наблюдательной комиссии обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, регулирующих работу мест принудительного содержания, а также подчиняться законным требованиям администраций мест принудительного содержания. Проведение общественного контроля не должно создавать препятствий осуществлению процессуальных действий.
Общественные объединения оказывают содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе. Общественные объединения оказывают содействие администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных к лишению свободы. Для оказания содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, общественные объединения обязаны согласовывать с админи-
страциями мест принудительного содержания планируемые мероприятия, сроки их проведения и указывать персональные данные (фамилия, имя, отчество) участвующих в них представителей общественных объединений.
Основными формами содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, являются:
1) участие в решении вопросов их трудового, жилищно-бытового устройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения;
2) участие в обустройстве лиц, находящихся на иждивении подвергнутых административному аресту, подозреваемых и (или) обвиняемых, осужденных к лишению свободы, в случаях, если указанных лиц необходимо поместить в медицинские учреждения или учреждения социального обслуживания либо они нуждаются в постороннем уходе;
3) участие в обеспечении их свободы совести и вероисповедания;
4) оказание содействия администрации места принудительного содержания в создании новых рабочих мест для осужденных к лишению свободы, размещении производственных заказов в исправительных учреждениях и на их предприятиях;
5) оказание помощи администрации места принудительного содержания в получении лицами, находящимися в местах принудительного содержания, общего образования, профессиональной подготовки, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования;
6) оказание помощи администрации воспитательной колонии в организации учебно-воспитательного процесса;
7) оказание помощи администрации места принудительного содержания в организации досуга осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей (организация концертов, выставок, лекций, просмотров кино- и видеофильмов, других культурных и просветительских мероприятий), проведении мероприятий по правовому просвещению осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей;
8) оказание содействия администрации места принудительного содержания в улучшении библиотечного обслуживания подоз-
реваемых и (или) обвиняемых, осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей, организации их подписки на газеты и журналы, оборудовании спортивных площадок в учреждениях, исполняющих наказания, обеспечении их спортивным оборудованием и инвентарем;
9) оказание помощи психологической службе учреждения, исполняющего наказания;
10) участие в обучении осужденных к лишению свободы методам профилактики опасных инфекционных заболеваний;
11) участие в проведении мероприятий по пропаганде законопослушного поведения, здорового образа жизни, поддержанию и укреплению социально полезных связей осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей;
12) участие в работе попечительских советов воспитательных колоний;
13) оказание содействия в поддержании и укреплении связей между осужденными к лишению свободы, несовершеннолетними правонарушителями и их семьями, налаживании контактов с лицами и организациями, находящимися за пределами мест принудительного содержания;
14) оказание содействия в обеспечении деятельности соответствующих общественных наблюдательных комиссий;
15) оказание материальной поддержки местам принудительного содержания в целях укрепления их материально-технической базы;
16) иные формы содействия.
Анализ складывающейся криминогенной ситуации и принимаемые государством и обществом меры, направленные на нейтрализацию всего детерминационного комплекса (или его отдельных проявлений) преступности, в том числе и принимаемые нормативно-правовые акты, позволяют придти к следующим выводам.
Во-первых, проблема качественного исполнения уголовных наказаний (и в большей степени это касается наказания в виде лишения свободы, как самого назначаемого вида) на сегодняшний день остается весьма острой. Об этом свидетельствуют некоторые статистические данные. Например, это достаточно устойчивые, а иногда имеющие тенденцию роста, показатели рецидива (пенитенциарного, постпенитенциарного) преступлений. Кроме того, наблюдается тен-
денция нарастающего характера, связанная с увеличением количества спецконтингента мест лишения свободы. Например, в учреждениях УИС Иркутской области, начиная с 2005 г. динамическая картина выглядит следующим образом: на 01.01.2005 г. численность спецконтингента составляла 18 178 человек; на 01.01.2006 г. — 18 482 человека; на 01.01.2007 г. — 18 748 человек; на 01.01.2008 г. уже 20 021 человек9.
Во-вторых, хотелось бы подчеркнуть, что любая принимаемая норма права должна быть нормой социально обусловленной и по сути дела эффективной. Думается, что можно согласиться с мнением о том, что критериями (показателями) эффективности правовых норм следует признать те объективные фактические данные и их соотношения, которые характеризуют реальные изменения, имевшие место в объекте воздействия этих норм, и связанные с их функционированием издержки10. Нормы рассматриваемого выше законопроекта (собственно как и он сам) действительно необходимы обществу, государству (и, пожалуй, данное утверждение носит характер аксиомы). Однако говорить об их эффективности или недостаточной эффективности на данном этапе не приходится. Однако можно отметить следующее. Как бы ни была хороша норма права (по критерию ее необходимости, конструкции и т. д.), если не будет более или менее качественного, в том числе научно обоснованного, механизма ее реализации, данная норма либо будет носить чисто декларативный характер, либо, в худшем случае, отрицательно повлиять на решение тех задач, которые перед ней ставятся. Представляется, что в нашем случае реализация норм рассматриваемого законопроекта столкнется как минимум с двумя блоками проблем. Это, во-первых, проблема кадрового, профессионального обеспечения деятельности по общественному контролю в местах принудительного содержания. И, во-вторых, это все еще распространенная практика «противодействия» деятельности общественных объединений со стороны руководства, персонала, сотрудников, например, пенитенциарной системы.
В-третьих. Хотелось бы отметить, что сам факт разработки и принятия подобного рода законопроекта свидетельствует о том, что государство постепенно прислушивает-
ся к мнению общества, корректируя свою социальную, в том числе уголовную и уголовно-исполнительную политику на избрание всех социально позитивных средств и способов противодействия преступности, максимального достижения всех целей наказания. Естественно, деятельность по принятию подобных законопроектов заслуживает одобрения и, на наш взгляд, должна стимулировать государство на дальнейшее поступательное движение в рассматриваемой сфере. И
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Конституция (Основной закон) Российской Федерации принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
2 См: Попечение мест лишения свободы (нижегородский опыт) / под ред. С. М. Шимоволоса. Нижний Новгород : Право-защита, 1998. — С.6.
3 Авдеев В. А. Правовое регулирование посткриминаль-ного поведения несовершеннолетних: история и современность. Иркутск : Оттиск, 2001. С. 28.
4 Там же. С. 43.
5 См: Попечение мест лишения свободы (нижегородский опыт) / под ред.С. М. Шимоволоса. Нижний Новгород : Право-защита, 1998. С. 7.
6 Уголовно-исполнительный кодекс РФ (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2.
7 Пояснительная записка к проекту Федерального Закона № 11807-3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» / / Консультант Плюс [ Электронный ресурс] : справочно-правовая система.
8 Пояснительная записка к проекту Федерального Закона № 11807-3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» / / Консультант Плюс [ Электронный ресурс] : справочно-правовая система.
9 Данные ГУФСИН России по Иркутской области.
10 Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань. 1977. С. 40.
