CC BY
96
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР)
КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
СВЕТЛАНА ЭДУАРДОВНА ЛИБАНОВА Доктор юридических наук,
доцент кафедры конституционного права УрГЮУ, e-mail: libany@rambler.ru
L
Обосновывается, что реализация закрепленного в Конституции РФ приоритета признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека не состоится без выполнения государством задач по развитию гражданского общества. Требуется признание функций общественного надзора за соблюдением Конституции РФ его отдельными институтами.
It is substantiated, that realization of the constitutional priority of recognition, observance, and protection of the rights and freedoms of man demands the state to execute its tasks towards development of the civil society. It is necessary to recognize the public supervision functions concerning compliance of the Russian Constitution by the state institutions.
Ключевые слова: общественный контроль, общественный надзор, демокурия, права человека
Key words: public control, demokuriya, human rights
public supervision,
2 августа 2014 г., после многолетних дискуссий, вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 212). В соответствии с его положениями представители общественности могут контролировать ЖКХ, образование, суды, здравоохранение, культуру и т. д. Полномочиями осуществлять общественный контроль наделены члены Общественной палаты РФ, региональных общественных палат и представители общественных советов, сформированных при большинстве ведомств. При этом они обязаны после проведения проверок обнародовать информацию об их результатах. Цель их деятельности - выявление в ходе проверки фактов и их обнародование. Согласно указанному закону общественный контроль разрешен в форме мониторинга, проверки, экспертизы, обсуждения, публичных слушаний, при этом необходимо исключено необоснованное вмешательство в деятельность госорганов и создание препятствий для их законной деятельности.
В компетенцию «общественных контролеров» не входит проверка деятельности политических партий, порядка проведения выборов и референдумов. Оборонная сфера и госбезопасность также вне сферы деятельности народных
контролеров. Представляется, что при профессионально-правовом народном контроле, т. е. контроле, осуществляемом юристами по образованию, в отдельных случаях и эти сферы жизни общества могут быть подконтрольны представителям гражданского общества. В свете последних событий с возвратом в государственную собственность имущества военного комплекса России, проданного частным лицам, особенно актуальна проблема не только государственного, но и общественного контроля в этой области.
Настало время разработать и предложить механизм контроля за регулированием этих отношений с участием особых институтов гражданского общества, состоящих из юристов, способных эффективно осуществлять общественный контроль. Данная необходимость подтверждается судебной практикой, так как суды зачастую не способны принимать законные и обоснованные решения в этой важной, но специфичной области отношений.
Так, наряду с привлечением к уголовной ответственности лиц, причастных к незаконной реализации недвижимости, земельных участков и акций, принадлежавших дочерним и зависимым компаниям ОАО «Оборонсервис», Главное военное следственное управление СК России вынуждено проводить работу по добровольно-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
му и безвозмездному возвращению государству незаконно отчужденного имущества. Нынешний владелец компании «31-й ГПИСС» по своей инициативе безвозмездно передал в собственность Российской Федерации в лице Министерства обороны принадлежавшие ему 70 % акций предприятия1.
Эффективность взаимодействия и гармоничного интегрирования разноуполномоченных субъектов в сфере обеспечения конституционных прав человека может быть обеспечена так называемым профессионально-правовым общественным надзором - «демокурией» (лат. demos -народ и cura - надзор).
Демокурийная деятельность, названная в ФЗ № 212 общественным контролем, являясь конституционной, выражается в сознательной, целенаправленной организационной деятельности правовых институтов гражданского общества, состоящих из юристов, способствуя гармонизации интеграционных процессов институциональных систем общества в сфере обеспечения прав человека. Эта деятельность позволяет восстанавливать конституционные права человека, улучшая взаимодействие субъекта и объекта надзора, являясь базой для создания конституционного комитета общественного надзора при Президенте РФ, способного осуществлять конституционную функцию общественного контроля и в закрытых на сегодня сферах обороны и госбезопасности.
ФЗ № 212 дает общественникам право отстаивать в судах права граждан в случае их нарушения чиновниками. «Общественные контролеры» могут контролировать тарифы в сфере ЖКХ и программы капитального ремонта, в судебной и правоохранительной системах - исполнение судебных решений; могут осуществлять видеосъемку на слушаниях. Контролерам подотчетны социальная сфера и госзакупки. Для максимально эффективной работы к общественному контролю необходимо привлечь активных членов профсоюза, экспертов, юристов.
По нашему мнению, в особых случаях проверки в отдельных сферах деятельности в качестве экспертов должны быть привлечены именно юристы. Только юристы способны обеспечить максимальную эффективность реализации ФЗ № 212. Под эффективностью мы понимаем оптимизацию процесса правоприменения и законотворчества, позволяющую обеспечить реализацию высшей конституционной ценности, создать реальные правовые условия для неизбежности восстановления и невозможности нарушения конституционных прав и свобод человека, являющуюся целью взаимодействия и интегрирования институциональных систем го-
сударства и гражданского общества в сфере конституционного гарантирования.
Представляется, что наконец-то пришло время концептуального исследования понятий общественного контроля и общественного надзора. Несмотря на то что в ФЗ № 212 используется термин «общественный контроль», в сфере обеспечения конституционных прав человека более точным и правильным будет применение термина «общественный надзор». Обоснуем заявленный тезис в трех аспектах:
1) терминологическом (обоснование необходимости разграничения категорий «контроль» и «надзор»);
2) сравнительном (сопоставление демокурии и общественного надзора);
3) реализационном (определение субъектов реализации контроля и надзора).
1. Преодолимым препятствием на пути к эффективной реализации механизмов защиты прав человека представляется отсутствие в юридическом сообществе единого мнения относительно понятий «контроль» и «надзор», «контроль и надзор за обеспечением конституционных прав и свобод».
Значительная часть ученых считает понятия контроля и надзора тождественными2, с чем нельзя согласиться. Сложившийся стереотип отожествления этих понятий привел к неэффективной деятельности ранее предлагаемых в науке механизмов защиты и охраны конституционных прав. Изначально контроль имел три значения: функция управления (контроль как деятельность); завершающая стадия процесса управления, «сердцевиной» которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи); неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений (контроль как стадия управленческого цикла)3.
Полагаем, что в различных правоотношениях термин не может использоваться в одном и том же правовом значении. Специфика управленческой деятельности накладывает отпечаток на суть термина. Распространенность термина «общественный контроль» обусловлена разработкой в кибернетике механизма обратной связи между субъектом и объектом контроля, обеспечивающей передачу информации от объекта к субъекту управления. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что «как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственных органов»4.
Использование термина «общественный контроль» на протяжении многих лет в рамках
управленческих наук убедительно свидетельствует о невозможности его употребления в первоначальном значении в современном конституционном праве, коренным образом отличающемся от советского государственного права в части конституционных приоритетов. Законодатель зачастую прибегает к термину «общественный контроль» без учета его смысла. Подтверждением этого являются правовые акты, отражающие декларативную возможность реализации принципа народовластия при помощи общественного контроля5.
Требуется смещение акцентов. Для успешного решения основной задачи конституционного права в обеспечении верховенства Конституции РФ принципиальное значение имеет контроль не как деятельность (в сфере административного права) и стадия цикла, а как результат реализации конституционных функций по обеспечению прав человека.
В подтверждение этого положения приведем точку зрения М. А. Шафира, который считает, что «между конституционным контролем и конституционным надзором существуют определенные различия. Орган, осуществляющий надзор, не может сам ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни тем более давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений. Контроль заключается в самом непосредственном вмешательстве контролирующих в деятельность контролируемых»6. Поддерживая эту позицию, Ю. Л. Шульженко отмечает, что именно право отмены незаконных актов отличает контроль от надзора7. С. Э. Несмеянова различает последствия деятельности органов, выполняющих функции конституционного надзора и контроля. По ее аргументированному мнению, деятельность органов, выполняющих функции надзора, носит предварительный характер. Орган же конституционного контроля выносит решение о совершенном нарушении и принимает меры к его устранению8.
Определения ученых, данные в сфере регулирования конституционных правоотношений, подтверждают тезис об отсутствии тождества рассматриваемых понятий, позволяя не согласиться с точкой зрения И. Н. Кузнецова, заявляющего, что разграничение функций контроля и надзора в значительной мере носит условный характер, а конституционный надзор во всех случаях остается одним из видов конституционного контроля9.
2. Необходимость введения новой категории в понятийный аппарат предопределена принципиальным различием правовых категорий «профессионально-правовой общественный надзор» и «общественный надзор». Субъектами демоку-рии могут быть признаны обладающие конституционным статусом институты гражданского
общества, осуществляющие публичную деятельность, отраженную в Конституции РФ, имеющую особое значение для общества и государства в сфере обеспечения конституционных прав человека и гражданского общества. Отличие де-мокурии от общественного надзора заключается в степени эффективности реализации надзора со стороны гражданского общества, обусловленной профессиональным знанием права субъектами надзора.
Назовем основные признаки проявления де-мокурии:
1) это самостоятельный вид правового надзора;
2) это вид конституционного общественного надзора, цель которого - гарантия конституционных ценностей;
3) это форма круговой связи (интегрирования) институциональных систем гражданского общества и государства;
Субъектами демокурии могут быть признаны имеющие конституционный статус институты гражданского общества
4) это организационно-юридическое средство обеспечения режима конституционной законности;
5) это особая форма реализации конституционных прав человека;
6) это способ реализации специальными институтами гражданского общества функции наблюдения, предупреждения, просвещения в праве;
7) это конституционная функция особых ин-
ститутов гражданского общества.
Демокурия является формой взаимосвязи, предполагающей круговорот информации. Общественный надзор, отличающийся от демокурии, может рассматриваться как форма обратной связи и канал получения информации органами системы публичной власти от всех институтов гражданского общества. Однако объективность информации не может быть бесспорно признана обязательной характристикой данного явления. Даже получение объективной информации о нарушенных правах человека, основанной на знании законов, не гарантирует их восстановления. Только тесная взаимосвязь, включающая круговое движение информации между субъектами и движение информации от общества к государству при обязанности последнего восстановить права человека и привлечь нарушителя к ответственности, позволяет эффективно реализовать функции общественного надзора и демокурии, но не общественного контроля.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Это еще одно свидетельство актуальности и значимости рассматриваемого вопроса для науки и практики, подтверждающее отсутствие научно обоснованной законодательной базы, которая определила бы систему органов общественного контроля и их полномочия. В. О. Лучин и Н. А. Боброва отмечают, что способность общества к контролю за властью - признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом», становится «правовым»10. Реализация принципа народовластия, закрепленного в ст. 3 и 32 Конституции РФ, требует законодательного
Порядок реализации демокурии предполагает достижение определенных результатов: не только поиск фактов нарушения конституционных прав и их восстановление, но и неизбежное привлечение нарушителей к ответственности
определения круга субъектов гражданского общества, способных эффективно реализовать этот принцип-гарантию. Порядок реализации демокурии предполагает достижение определенных результатов: не только поиск фактов нарушения конституционных прав и их восстановление, но и неизбежное привлечение нарушителей к ответственности.
Обеспечением надлежащей реализации демокурии является ее системный характер. Именно системность приведет к гармоничному интегрированию институциональных систем государства и гражданского общества. Результатом де-мокурии может быть оценка профессиональной пригодности чиновника, основанная на соблюдении им конституционных приоритетов, и, как следствие, эффективная борьба с коррупцией, в том числе в сфере обороны и безопасности.
3. В силу ст. 15 Конституции РФ полномочиями по осуществлению надзора за обеспечением реализации конституционных прав человека в той или иной мере обладают все государственные органы. Для некоторых из них функция надзора имеет первостепенное значение: например, для парламента, который в ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов проверяет их конституционность; главы государства при приостановлении действия актов исполнительных органов власти, противоречащих Конституции РФ. При отмене акта реализуется функция контроля. Прокуратура наделена и контрольны-
ми, и надзорными полномочиями. Суды конституционно уполномочены реализовать функцию контроля за обеспечением конституционных прав человека и гражданина (ст. 118 Конституции РФ).
Таким образом, контрольные функции в сфере обеспечения конституционных прав человека, как правило, осуществляют специализированные государственные органы, наделенные властными полномочиями. Исключение составляет суд присяжных. Полномочиями же по осуществлению надзора за обеспечением конституционных прав человека обладают и некоторые институты гражданского общества. В основу такого разделения положен результат реализации полномочий: для контрольных - окончательные и обязательные указания, обеспеченные силой государств, для надзорных - предварительные и рекомендательные, требующие для их реализации наличия властных полномочий.
Субъект, лишенный властных полномочий, способен выполнять лишь функцию общественного надзора, но не функцию общественного контроля. Общественного контроля за обеспечением реализации конституционных прав человека органами публичной власти не существует, так как отсутствует законодательно установленный механизм такой реализации и не закреплено обязательное выполнение указаний. У институтов гражданского общества нет властных полномочий, позволяющих самостоятельно восстанавливать нарушенные права.
Институты гражданского общества не способны привлекать к ответственности чиновников, даже выявив факты нарушения ими конституционных прав человека и гражданина. Оказываемая ими помощь неэффективна из-за игнорирования результатов их деятельности государственными органами, в том числе из-за незнания права членами большинства общественных институтов.
Отсутствие у институтов гражданского общества законодательно закрепленных полномочий по профессионально-правовому общественному контролю (демоконтролю) тормозит функционирование демократических механизмов. Создание реальной возможности для гражданского общества осуществлять надзор, а в отдельных случаях - и контроль за деятельностью органов системы публичной власти есть определяющий принцип реализации демократических механизмов в стране. Но восстановление конституционных прав через суд - очень долгая процедура, а потому малоэффективная, энергозатратная и экономически невыгодная. Действенен только общественный надзор, осуществляемый знатоками права
(представителями адвокатуры, ассоциаций юристов и т. п.).
Демокурия и общественный надзор должны быть непрерывными и длиться до полного восстановления прав потерпевшего и привлечения виновного к ответственности с освещением процесса в средствах массовой информации. Все сведения о фактах нарушения конституционных прав должны поступать непосредственно гаранту Конституции - Президенту РФ - через непосредственно подчиняющийся ему специально созданный комитет профессионально-правового общественного надзора за обеспечением конституционных прав, или конституционный комитет общественного надзора (далее - ККОН).
Создание ККОН позволит правозащитным институтам гражданского общества восстанавливать нарушенные конституционные права и эффективно реализовать функции общественного надзора и демокурии при отсутствии у них властных полномочий. Их рекомендации в сфере обеспечения конституционных прав человека через ККОН будут приняты к прямому исполнению. ККОН при Президенте РФ должен иметь общественно-государственный статус и особый порядок финансирования. Его деятельность нужно финансировать из специального фонда по обеспечению конституционных прав и верховенства Конституции РФ, распределяемых коллегиально президиумом ККОН, с последующим отчетом перед всеми членами, представителями исключительно профессионально-правовых правозащитных институтов гражданского общества, обладающих организационной и экономической независимостью от государственных структур, способных правильно применять знание права в случае конфликта человека с органами власти. Целью создания фонда является реализация конституционного принципа прямого народовластия посредством права на выражение недоверия власти и принятие мотивированного и обоснованного вердикта об освобождении от должности лиц, занимающих важные государственные посты на уровне федерации, регионов или муниципалитетов.
Структура ККОН должна соответствовать уровням органов публичной власти. Освобождение от должности будет проводиться Президентом РФ или по его указанию соответствующим органом, в том числе высшим должностным лицом в субъекте РФ, в отношении главы местной администрации, но лишь на основании вотума общественного недоверия. Основанием для вотума послужит решение ККОН об отстранении от должности чиновника, нарушившего закон, конституционные права человека и гражданина
или не исполнившего требования закона, принятое квалифицированным большинством членов на основе трех базовых принципов-гарантий Конституции РФ11. Основанием для отстранения от должности чиновника явится недоверие гражданского общества, выраженное через особые правовые институты - Общественную палату РФ, Ассоциацию юристов России, адвокатуру и т. д. Окончательно вопрос о привлечении к административной или уголовной ответственности чиновника должны решить компетентные органы.
Деятельность комитета не должна стать сведением политических и иных счетов в силу обязательности предварительного согласования во-
Институты гражданского общества не способны привлекать к ответственности чиновников, даже выявив факты нарушения ими конституционных прав человека и гражданина
проса с выдвинувшей недоверие организацией и прозрачностью самого голосования для всего общества. Критерий неконституционности деятельности чиновника определен в виде нарушения трех базовых принципов-гарантий Конституции, позволяет реализовать демокурийную функцию и аргументировать вынесение вотума недоверия. Важны бесспорность факта нарушения или необеспечения конституционных прав и несоблюдение или нарушение трех основных принципов-гарантий Конституции.
В качестве исходного материала для разработки норм, регламентирующих деятельность ККОН, можно было бы использовать существовавшее ранее Положение об органах народного контроля в СССР. Развитие данного законодательного предложения может выполняться именно в порядке реализации положений ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
1 Рос. газ. 2013. 28 марта.
2 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 72; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 43-48; Еременко Ю. П. Контроль за конституционностью законов в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969. Вып. 1. С. 107; Коток В. Ф. Конституционная законность, конституционный надзор и контроль в СССР // Вопросы советского государственного (конституционного) права. Т. 82. Вып. 2. Ч. 2. Иркутск, 1972; Шульженко Ю. Л. Правовая охрана Конституции. М., 1991. С. 6; Насырова Т. Я. Конституционный контроль. Казань, 1992. С. 16; Златопольский Д. Л. Контроль за соблюдением конституции и конституционный
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
суд в странах Восточной Европы // Вестн. Московского унта. Сер. 11: Право. 1998. № 2. С. 39.
3 См., например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 234-241; Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., 2000. С. 56; Государственное управление: основы теории и организации: учеб.: в 2 т. / под ред. В. А. Козбаненко. 2-е изд., изм. и доп. М., 2002. Т. 2. С. 99; Кочергин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000. С. 11; Социальное управление: словарь. М., 1994. С. 74; Социальный менеджмент: учеб. / под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М., 1998. С. 79 и др.
4 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 411.
5 Федеральные законы «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 26), «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (гл. 4), «О радиационной безопасности населения», «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 26), «Об охране окружающей среды» (ст. 68), «О системе го-
сударственной службы Российской Федерации» (абз. 8 п. 1 ст. 3 и др.) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://pravo.gov.ru.
6 Шафир М. А. Компетенция СССР и союзных республик. М., 1968. С. 208-209.
7 Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.
8 Несмеянова С. Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004. С. 11.
9 Кузнецов И. Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1969. Вып. 29.
10 Лучин В. О., Боброва Н. А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27.
11 Либанова С. Э. Конституционно-правовой механизм обеспечения неизбежности гарантирования высшей конституционной ценности // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 8-11.
