CC BY
160
Общественный контроль как механизм участия в государственном управлении
Шапкина Е. А.*
Аннотация. В предлагаемой статье проведен анализ понимания гражданского общества, его роли в развитии государства и мониторинг правоприменения российского законодательства об общественном контроле. В связи с принятием специализированного закона, в Российской Федерации впервые введены в правовой оборот такие понятия, как общественный контроль, субъекты, формы, обозначены цели, задачи и принципы общественного контроля. Вступление в силу закона более года назад стало новеллой правоприменения. В настоящее время есть основания обобщать практики, которые позволяют выявить как положительный опыт, так и отдельные недостатки, связанные с реализацией положения закона. Написание предлагаемой статьи стало результатом практической работы автора в данной сфере и учитывает как федеральный, так и региональный опыт.
Ключевые слова: Конституция, государство, общество, право, контроль, законодательство, государственное управление, конституционное право, правоприменение, мониторинг, гражданин, информация, прозрачность, эффективность, доверие.
Основа взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти тесно связана с принципами, которые заложены в Конституции Российской Федерации. Согласно статье 1 Конституции, Россия является демократическим государством, статьи 29 и 32 предусматривают, что граждане имеют конституционное право на получение информации и на участие в управлении государством [1]. Каким образом данные принципы приобретают практическую реализацию и каково правоприменение в этой сфере?
Формально гражданское общество представляет собой совокупность неправительственных и некоммерческих организаций и институтов, которые представляют интересы и волю граждан. Часто добровольный характер участия (волонтерство) является одним из наиболее характерных признаков организаций, составляющих гражданское общество. Но вместе с тем, гражданское общество не стоит сужать до одних лишь общественных организаций. Любой человек с активной гражданской позицией априори является частью гражданского общества, для этого ему не обязательно становиться членом той или иной общественной организации.
Если обратиться к международному опыту - далеко не во всех странах существует юри-
дическое определение и закрепление в законодательстве понятия неправительственная или некоммерческая организация. Эта особенность существенно отличает гражданское общество как субъект социальной ответственности от государства. Основой его деятельности являются самостоятельные, коллективные, добровольные решения. Вместе с тем, такая деятельность не должна противоречить конституционным основам государства. В 2013 году в мире насчитывалось около 30 000 неправительственных организаций. Их деятельность разнообразна и имеет страновые особенности, отражает специфику экономического и социального развития конкретной страны, ее культурную идентичность [2, с.10].
Тем не менее, как свидетельствуют международные сопоставления, виды деятельности некоммерческого сектора представлены, прежде всего, социальными, практическими видами деятельности. Это благотворительность, образование, наука, культура, экология, правозащитная тематика, профессиональные и иные вопросы, непосредственно связанные с жизнью людей.
Что касается страновых различий, то, например, основной сферой деятельности американских НКО традиционно является здравоохранение, французских и итальянских - благотворительность, венгерских - культура.
* Шапкина Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: 9993753@mail.ru
На приоритеты гражданского общества оказывают влияние особенности территории их функционирования, а также конкретные требования в зависимости от периода времени.
Разветвленная структура видов деятельности некоммерческого сектора является основой для выявления функций общественных институтов. Практика свидетельствует о том, что доминирующей является социальная функция. Однако она возникает там, где «не хватает» государства, а рыночные механизмы не способны обеспечить систему распределения, включая социальные группы, которые не выдерживают конкуренции на рынке труда и попадают в категорию социального отторжения.
Экономическая функция гражданского общества позволяет рассматривать некоммерческий сектор в качестве самостоятельного субъекта экономической деятельности, не только в рамках государства, но и на международном уровне, в системе международных отношений.
Она вносит вклад не только в удовлетворение потребностей населения, но и в создание благоприятного делового климата, стабильность экономического развития и политической системы. Формирует принципы демократии, прозрачности и ответственности [3].
В свою очередь такое развитие привлекает большее количество участников различных социальных акций, содействует появлению новых форм взаимодействия субъектов социальной ответственности. Данный вид деятельности гражданского общества можно рассматривать как его особую функцию, обеспечивающую просвещение и привлечение граждан, повышение их социальной ответственности и активизацию гражданской позиции.
И на этом этапе возникает третья функция гражданского общества, такая, как общественный контроль, которая является неотъемлемой частью системы общественного регулирования и социального контроля в целом. В частности, ее можно рассматривать как элемент «системы общественных договоров» [4, с.11].
В Российской Федерации гражданское общество достигло определенного уровня развития и 21 июля 2014 г. принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [5]. С момента его вступления в силу прошло чуть больше года, и в настоящее время есть основания анализировать первые результаты его применения.
Прежде всего, Федеральный закон устанавливает перечень субъектов и формы обще-
ственного контроля. Закон предоставляет общественникам широкий выбор контрольных инструментов, что позволяет повысить адресность и действенность общественного контроля, в зависимости от конкретной ситуации и обстоятельств. Среди этих инструментов - общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и иные формы.
Практика показывает, что наиболее активно применяется такая форма контроля как общественные слушания. Ежемесячно обсуждаются текущие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан и правоприменением. Реже проводятся общественные обсуждения.
Особую роль в эффективном функционировании современных механизмов управления общественным развитием играют социальные данные, которые не только обеспечивают «обратную связь» с обществом, но и помогают решать проблемы, связанные с целеполаганием и конструированием образа желаемого будущего [6]. Существуют единичные практики общественного мониторинга. В то же время, эта форма контроля может выполнять большие задачи, чем сейчас. Общественные объединения и НКО проводят собственные мониторинги, но, к сожалению, их результаты не всегда придаются публичности и часто остаются не известными общественности.
Статья 7 Федерального закона «Об основах общественного контроля» содержит положение об информационном обеспечении общественного контроля. Результаты общественного контроля должны быть открыты и доступны всем гражданам и органам власти.
Вместе с тем, не исключена ситуация, при которой, к примеру, нет возможности создать свой собственный интернет портал, или средство массовой информации. Одной из мер повышения эффективности правоприменения законодательства об общественном контроле могло бы стать взаимодействие в информационном поле, при котором результаты мониторингов или экспертиз, слушаний, направлялись бы в Общественную палату России или в специализированные агентства для размещения на ресурсах.
Отдельное внимание следует уделить общественной экспертизе социально значимых нормативных правовых актов, как одному из наиболее результативных инструментов. Действующий закон содействует учету такой формы контроля органами государственной власти. В
этой части есть достигнутые результаты. Это те случаи, когда в закон были приняты поправки. Например, Закон «О частной детективной и охранной деятельности» [7]. Важнейшей формой общественного контроля стала и практика «Нулевых чтений».
Еще одна важная задача - вовлечение молодежи в общественный контроль. При этом эффективным способом является привлечение молодых специалистов к общественной экспертизе, формирование молодежного общественного контроля. Первый опыт был получен в связи с рассмотрением проекта Федерального закона «О почтовой связи». В экспертизе приняли участие три инициативные молодежные группы Ассоциации юристов России и Координационного совета молодых юристов. Их предложения были включены в общее заключение Общественной палаты и направлены разработчикам [8].
Такие молодежные группы продолжают функционировать, направляют свои предложения по совершенствованию законодательства. Молодежь активно участвует и в формировании нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям. Таким образом, одновременно решаются две задачи: Общественная палата получает реальную помощь и оригинальные идеи, а молодежь в конкретной социально значимой работе оттачивает свои профессиональные навыки и компетенции. Более того, эта практика содействует и повышению правовой грамотности. Ученые и практики отмечают особую важность правового воспитания [9, с.8].
Среди всех форм общественного контроля самый большой публичный резонанс имеют общественные проверки. На сегодняшний день проводится целый ряд пилотных проектов в этой сфере, но опыт показывает, что требуется дополнительное уточнение механизмов реализации этой формы общественного контроля. Первоочередной задачей представляется анализ практики в этой сфере и разработка предложений в части уточнения правовых оснований, порядка проведения и статуса результатов общественных проверок.
Действующий закон «Об основах общественного контроля» предусматривает проведение общественного контроля одновременно в нескольких формах (ч.2, ст.18). Эта норма помогает наладить общественный контроль сложных общественных проблем, которые не могут быть решены разовым вмешательством общественности, а требуют долговременного наблюдения и комплексного подхода - как по составу участ-
ников, так и по набору используемых методов. В качестве примера такой сложной общественной проблемы, контроль за которой требует применения самых различных форм и методов возможно привести следующий пример. В России около двух миллионов безработных выпускников вузов. В последние десятилетия резко повысилась мобильность человеческого капитала, что открыло для организаций новые перспективы для привлечения наиболее ценных кадров, в том числе благодаря возможности удаленной заня-тости[10]. Вместе с тем, задача трудоустройства молодых специалистов - только один многих из аспектов проблемы. Намного сложнее и важнее разобраться, почему система образования производит специалистов, которые остаются невостребованными. Это целый комплекс вопросов, который требует применения разных форм общественного контроля.
За прошедшее время проведен общественный мониторинг, затем цикл общественных слушаний, выполнена экспертиза двух действующих законов. Инициатива реализуется во взаимодействии с государственными органами. Создан интернет-ресурс (www.trudsovet.ru), который не только обеспечивает информационное освещение этой проблематики, но и содействует трудоустройству безработных выпускников вузов. Благодаря нормам действующего законодательства обеспечена возможность комплексного правоприменения.
В ходе мониторинга реализации положений законодательства об основах общественного контроля особую значимость представляет изучение опыта реализации общественного контроля в регионах, обобщение и распространение лучших практик.
Например, в Республике Башкортостан Общественные советы нескольких муниципальных образований объединяются по отраслевому принципу. Для решения проблем в сельскохозяйственной отрасли. В Ростовской области создана Ассоциация общественных советов. Активно разрабатываются и региональные законы об общественном контроле.
Обобщая опыт регионов, выявляются наиболее успешные практики, а также проблемы, с которыми общественники сталкиваются на местах. Один из важных аспектов - это претворение норм федерального закона в региональном законодательстве. По состоянию на сентябрь 2015 г. законы об общественном контроле приняты и действуют в 21 субъекте Федерации -это четверть всех регионов. В 17 субъектах под-
готовлены соответствующие законопроекты. В Санкт-Петербурге и Омской области разработаны дополнения и уточнения в действующие законы об общественном контроле.
В то же время 37 субъектов Федерации не имеют собственных актов об общественном контроле. С одной стороны, такая ситуация допустима, поскольку есть федеральный закон. С другой стороны, учитывая большие региональные различия, было бы целесообразно продолжить имплементацию общефедеральных норм в региональное законодательство. Тем более, что сегодня существуют «белые пятна» в регулировании общественного контроля на местах. В частности, это касается статуса контролеров, а также порядка формирования общественных советов при региональных органах исполнительной власти и муниципальных образованиях и др.
Нужна регламентация деятельности общественных советов, положения об общественной проверке и порядке информирования о результатах контроля.
Принятие федерального закона привело и к повышению качества и системности общественного контроля. На практике это выражается в том, что чаще вовлекаются профессиональные эксперты, формируются эффективные механизмы контроля. Например, на местах активно развивается такое направление, как осуществление общественного контроля совместно с государственными органами.
Существенной переменой, в связи с принятием закона об основах общественного контро-
ля, которая произошла за этот год, стал факт восприятия гражданами общественного контроля не как поиска негатива в деятельности органов власти, а как способ принять реальное участие в делах государства. Общественный контроль все больше понимается как площадка для диалога общества и государства, на которой можно найти решение для социально значимых проблем. Такой подход дает стимул для повышения социальной активности и инициативы граждан, способствует росту правовой культуры и гражданского самосознания.
Для полноценной работы закона «Об основах общественного контроля» требуется принять изменения в 25 других актах. На сегодняшний день поправки внесены лишь в некоторые из них. В то же время приведение в соответствие нормативных правовых актов необходимо для того, чтобы предусмотренные механизмы общественного контроля заработали в полную силу. Кроме того, постоянно накапливается практика правоприменения, которую необходимо учитывать.
В заключении следует отметить, что при осуществлении мониторинга опыта применения законодательства об общественном контроле и реализации его различных форм, должно уделяться особое внимание анализу и оценке новых, инициативных форм в этой сфере, поскольку инициативы общественников - это уникальный ресурс для творческого развития законодательства и институтов общественного контроля в целом.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 июня 1993 г.) с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ /СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст.4398.
2. Степашин С.В. Общественный аудит: Может ли общество контролировать расходы бюрократии? / С.В.Степашин. Институт социально-политических исследований РАН. М.: Наука, 2013. - 343 с.
3. Попова С.М., Шахрай С.М., Яник А.А. Измерения прогресса / Институт социально-политических исследований РАН. Москва: Наука, 2010. - 272 с.
4. Плигин В.Н. «Страна нуждается в обновлении общественных договоров в современном российском обществе» / Мониторинг правоприменения. 2015. № 1 (14).
5. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4213.
6. Яник А.А., Попова С.М. Проблемы становления механизмов социального мониторинга как элемента стратегического управления социально-экономическим развитием России // Социодинамика. - 2015. - № 11. - С.117-143. DOI: 10.7256/2409-7144.2015.11.16946. URL: http://e-notabene.ru/pr/article_16946.html
7. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности» с изм. от 13 июля 2015 / www.pravo.gov.ru - 13.07.2015.
8. Доклад о состоянии гражданского общества в России. Общественная палата. 2015.
9. Астанин В.В. Историография работ А.Я.Сухарева: от пропаганды правового просвещения до обеспечения международной законности / Мониторинг правоприменения. 2014. № 3 (12).
10. Попова С.М., Яник А.А. Расширение «контактной зоны» государства и общества как актуальный тренд в развитии социально-политической системы России // Социодинамика. - 2015. - № 12. - С.1-22. DOI: 10.7256/24097144.2015.12.17101. URL: http://e-notabene.ru/pr/article_17101.html
Civic watch as a mechanism for participating
in public administration
Elena Shapkina, Ph.D. in Law, Associate Professor at the Department of Government Audit of the Higher School of Government Audit of Lomonosov Moscow State University, member of the Civic Chamber of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow. E-mail: 9993753@mail.ru
Abstract. An analysis of understanding of the civil society and its role in the development of the state as well as monitoring the application of Russian laws on civic watch is carried out in the presented paper. Due to the adoption of a specialised law, such concepts as civic watch, its subjects and forms have for the first time been introduced in Russian laws and the goals, tasks and principles of civic watch have been outlined. Coming into force of this law more than a year ago became an innovation in law. At present, there are grounds to generalise practices, which allow to identify positive experience as well as individual drawbacks related to the implementation of the provisions of the law. This paper was written as a result of the author's practical work in this sphere taking into account federal as well as regional experience.
Keywords: Constitution, state, society, law, control, legislation, public administration, constitutional law, law enforcement, monitoring, citizen, information, transparency, efficiency, confidence.
1. Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii (priniata vsenarodnym golosovaniem 12 iiunia 1993 g.) s uchetom popravok, vnesennykh Zakonami Rossiiskoi Federatsii o popravkakh k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii ot 30 dekabria 2008 g. No. 6-FKZ, ot 30 dekabria 2008 g. No. 7-FKZ, ot 5 fevralia 2014 g. No. 2-FKZ, ot 21 iiulia 2014 g. No. 11-FKZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii, 04.08.2014, No. 31, st. 4398.
2. Stepashin S.V. Obshchestvennyi audit: Mozhet li obshchestvo kontrolirovat' raskhody biurokratii?, Institut sotsial'no-politicheskikh issledovanii RAN, M.: Nauka, 2013, 343 pp.
3. Popova S.M., Shakhrai S.M., Ianik A.A. Izmereniia progressa, Institut sotsial'no-politicheskikh issledovanii RAN, Moskva: Nauka, 2010, 272 pp.
4. Pligin V.N. "Strana nuzhdaetsia v obnovlenii obshchestvennykh dogovorov v sovremennom rossiiskom obshchestve", Monitoring pravoprimeneniia, 2015, No. 1 (14).
5. Federal'nyi zakon ot 21 iiulia 2014 g. No. 212-FZ "Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolia v Rossiiskoi Federatsii", Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii, 2014, No. 30 (ch. I), st. 4213.
6. Ianik A.A., Popova S.M. Problemy stanovleniia mekhanizmov sotsial'nogo monitoringa kak elementa strategicheskogo upravleniia sotsial'no-ekonomicheskim razvitiem Rossii, Sotsiodinamika, 2015, No. 11, pp.117-143, DOI: 10.7256/24097144.2015.11.16946, URL: http://e-notabene.ru/pr/article_16946.html
7. Zakon Rossiiskoi Federatsii ot 11 marta 1992 g. No. 2487-1 "O chastnoi detektivnoi i okhrannoi deiatel'nosti" s izm. ot 13 iiulia 2015, URL: http://www.pravo.gov.ru, 13.07.2015.
8. Doklad o sostoianii grazhdanskogo obshchestva v Rossii, Obshchestvennaia palata, 2015.
9. Astanin V.V. Istoriografiia rabot A.Ia.Sukhareva: ot propagandy pravovogo prosveshcheniia do obespecheniia mezhdunarodnoi zakonnosti, Monitoring pravoprimeneniia, 2014, No. 3 (12).
10. Popova S.M., Ianik A.A. Rasshirenie "kontaktnoi zony" gosudarstva i obshchestva kak aktual'nyi trend v razvitii sotsial'no-politicheskoi sistemy Rossii, Sotsiodinamika, 2015, No. 12, pp.1-22, DOI: 10.7256/2409-7144.2015.12.17101, URL: http://e-notabene.ru/pr/article_17101.html
References
