Общественное мнение как критерий официальной оценки деятельности полиции Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

■Щ

\ч

Ю.Ю. Комлев,

доктор социологических наук, профессор (КЮИ МВД России)

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ КАК КРИТЕРИЙ ОФИЦИАЛЬНОЙ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ: СОСТОЯНИЕ, ТЕНДЕНЦИИ, ПРОБЛЕМЫФОРМИРОВАНИЯ И ИЗМЕРЕНИЯ

Основные понятия и исходные положения. Общественное мнение (public opinion) чаще всего определяется социологами как «состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) различных групп людей к событиям или фактам социальной действительности». [1] Общественное мнение как неформальный социальный институт выполняет ряд функций: оценочную, аналитическую, консультативную, регулятивную. В демократическом обществе сформированное общественное мнение, реализуя, прежде всего, оценочную, консультативную и регулятивную функции может выступать в качестве эффективного критерия оценки результатов деятельности институтов государства и, прежде всего, полиции, обслуживающей население на определенной территории.

Мониторинг общественного мнения (МОМ) - «форма организации повторных опросов общественного мнения по одной и той же выборке с фиксированным временным шагом в целях постоянного накопления данных о дискретном наборе социальных показателей или индикаторов массового сознания, сложившегося относительно той или иной общественной проблемы, факта, события» [2].

В соответствии с законодательством, полиция есть составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства,

для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Решение указанных или аналогичных задач, как показывает практика развитых демократических стран, осуществляется полицейскими структурами, выстроенными по различным вариантам социальной модели полиции. Основная миссия такой социально ориентированной полицейской структуры сводится к превентивному реагированию на криминальные инциденты, для того чтобы поддерживать правопорядок, решать социальные проблемы, оказывать помощь населению.

Наряду с социальной моделью, полицейские организации выстраиваются и по военной модели при тоталитарных или авторитарных политических режимах, в транзитивных странах с переходной экономикой и преобладающими авторитарными управленческими традициями [3]. Основная миссия полиции в рамках военной модели состоит в репрессивном реагировании на преступность для обеспечения законности и правопорядка. Принципиальные различия между военной и социальной моделями полицейских организаций можно сгруппировать следующим образом (см. табл.1).

Подавляющее большинство современных полицейских систем находятся в рамках выделенного континуума (социальная - военная модели), включая элементы того и другого подхода, приобретая смешанную форму.

Таблица 1

ВОЕННАЯ ПОЛИЦИЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ

ориентация на ориентация на

Закон и порядок Преступления и беспорядки

Реактивный процесс Превентивный процесс

Общегосударственные интересы Локальные интересы

Инцидент Решение социальной проблемы

Ожидания государства Ожидания общества

Централизацию Децентрализацию

Юридическую ответственность Ресоциализацию и реабилитацию

Формальный контроль Неформальный контроль

Организационное деление (структуру) Сотрудничество и партнерство

Изъятие информации у членов общества Предоставление информации членами общества

В 80-90-е годы XX века в США, в

развитых европейских странах в целом состоялись реформы полицейских организаций, произошел переход большинства из них к социальным или смешанным моделям построения полицейских сил. Там, где развивается социально ориентированный подход к организации полиции, происходит существенная дебюрократизация и демократизация этого правового института. В странах демократии СМИ, общественные движения и организации, территориальные общности все в большей мере оказывают влияние на сферу противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности. Законодателями совершенствуются механизмы социального контроля и парламентской демократии за бюджетными средствами, предназначенными для содержания полиции. В итоге повышается степень участия общественности в полицейских программах по превенции преступности и негативной девиантности.

Зарубежные полицейские ведомства как в целом, так и на территориальном уровнях управления все больше ориентируются не столько на внутриведомственную оценку деятельности органов и подразделений полиции, сколько на состояние и динамику общественного мнения о полицейской работе. По инициативе полиции информационные полицейские подразделения, СМИ, общественность активно содействуют институционализации общественного мнения о правоохранительной деятельности, автономные исследовательские центры систематически в режиме мониторинга производят замеры public opinion о работе полиции и взаимодействии полицейских структур со СМИ и другими институтами гражданского обще-

ства. В итоге институционализированное общественное мнение о полицейской деятельности становится основным критерием работы полиции. Полицейские пытаются все больше соответствовать общественным ожиданиям и запросам населения. За состояние правопорядка и безопасности полицейские руководители в первую очередь отчитываются перед местной общественностью, поэтому правоохранительная деятельность становится не только социально ориентированной, но и социально ответственной.

Перестройка органов внутренних дел России. На современном этапе развития российского общества и государства органы внутренних дел реформируются в рамках нового правового поля, основы которого заданы ФЗ «О полиции» (2011г.). Трансформация российской милиции в полицию происходит по инициативе руководства страны «сверху вниз», опирается на позитивный зарубежный и отечественный опыт организации полицейских сил. Так, ряд элементов социальной модели полиции получил юридическое закрепление в ФЗ. Среди них следует выделить, прежде всего, следующие положения:

• полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан;

• общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции;

• федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества;

• результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет;

• граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права;

• полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами.

Перестройка ОВД в раках ФЗ «О полиции» опирается на дебюрократизацию организационных структур МВД, оптимизацию функций и численности полицейского ведомства, укрепление связи с территориальными сообществами, СМИ и общественными организациями, другие социально ориентированные меры. Вместе с тем в российской полиции сохранены и развиты базовые элементы военной модели, поскольку на практике не удается от них отказаться, так как полицейское реагирование на многие криминальные инциденты (организованная преступность, терроризм, бандитизм, массовые беспорядки) невозможно без применения репрессивных мер силового воздействия. К сожалению, и после принятия ФЗ «О полиции», переаттестации кадров система МВД во многом в силу инерции воспроизводит «палочную» систему оценки труда полицейских. В деятельности территориальных ОВД немало проблем. Так, все еще доминируют репрессивные практики над превентивными, нередко создаются причудливые, нереалистичные метаморфозы в деле реги-

страции и раскрытия преступлений. Виртуализация полицейской деятельности нередко достигается, как известно, за счет конструирования статистики раскрываемости преступлений, то есть обеспечении видимости, по сути симуляции борьбы с преступностью.

Таким образом, в связи с принятием и вступлением в силу ФЗ «О полиции» есть все основания полагать, что в России реализуется смешанная модель организации полиции, которая содержит элементы как социальной, так и военной модели. Причем элементы военной модели доминируют над элементами модели социальной.

Общественное мнение о работе полиции/милиции: состояние и динамика. Общественное мнение о полицейской работе исследуют специалисты ВЦИОМ, Левада-Центра, РОМИР, ФОМ. В системе МВД широко известны региональные опросы общественного мнения по проблемам правоприменительной деятельности, выполненные под руководством профессоров Д.Д.Невирко, В.Е.Шинкевича (СибЮИ МВД России, Красноярск) С.В.Егорышева (ВЭГУ, УЮИ МВД России, Уфа), С.Г.Кузнецова (СЮИ МВД России, Саратов), Ю.Н.Мазаева (ВНИИ МВД РФ), А.Л.Салагаева (ЦАИР, Казань) Л.Г.Толчинского (ЦЭСИ при КМ РТ, Казань), Ю.Ю.Комлева (КЮИ МВД России, Казань) и др.

Анализируя результаты опросов общественного мнения о работе ОВД, представленных, прежде всего, крупными российскими исследовательскими центрами в сети Интернет, можно сделать ряд обобщений и выводов.

Во-первых, в России, как свидетельствуют многочисленные исследования социологов, наблюдается устойчивое недоверие населения к правоохранительным органам. Особенно низко общественное мнение оценивает деятельность милиции/полиции. Страх перед произволом людей в форме как представителей власти лишь незначительно уступает страху перед террористами, нападением хулиганов или преступников. В качестве примера приведем весьма показательные результаты Левада-Центра, в частности, распределение

ответов на вопрос «ДОВЕРЯЕТЕ ЛИ ВЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ ИЛИ, НАПРОТИВ, ОТНОСИТЕСЬ К НИМ С ОПАСЕНИЕМ?». [4]

Варианты ответа 11.04 11.05 11.06 06.09 01.10

определенно доверяю/ скорее доверяю 27 27 25 29 30

скорее отношусь с опасением/ определенно отношусь с опасением 69 69 68 66 67

затруднились ответить 4 4 7 5 3

По данным социологов Левада-Центра, женщины больше доверяют правоохранительным органам — 37% (мужчины заметно меньше — 22%), наименьшей степенью доверия к ОВД отличаются жители мегаполисов, наибольшее доверие органы вызывают у жителей городов с населением до 100 тыс. человек (28%), а также россиян в возрасте 18-24 лет (34%), с образованием ниже среднего (33%).

Заметим, что в странах с развитыми демократическими традициями, где полицейские реализуют свой труд в рамках социальных или близким к ним моделей полиции, картина общественного мнения совершенно иная. Неслучайно образ полицейского в Европе, например, стал символизировать в массовом сознании не только законность, моральный консенсус, но и реноме успешно функционирующего «уличного конфликтолога».

Результаты труда европейских полицейских, безупречное соблюдение блюстителями порядка деонтологических норм, отбор и подготовка кадров, отчетность руководителей полиции перед населением, взаимодействие полиции со СМИ, институтами гражданского общества по вопросам обеспечения правопорядка носят социально ориентированный характер. Отсюда общественное мнение о полицейской деятельности институционализировано и отличается позитивным характером. Общественное реноме полиции в развитых странах опирается на высокий уровень доверия

общественности к деятельности полицейских сил. Так, по сравнению с россиянами, граждане США и стран Западной Европы с гораздо большим доверием относятся к деятельности полиции. [5] Основные варианты ответов на вопрос о доверии к полиции в ряде зарубежных стран приведены в таблице (без варианта «затрудняюсь ответить», в % от общего числа опрошенных).

Варианты ответа в целом доверяют в целом не доверяют

США 66 22

Германия 75 20

Италия 71 22

Испания 59 37

Великобритания 55 35

Франция 55 41

Во-вторых, высокий и стабильный уровень недоверия к ОВД россиян прямо или косвенно объясняется следующими факторами:

• собственным негативным опытом общения людей с правоохранительными структурами и отдельными сотрудни-коми ОВД;

• установками (эттитьюдами) массового сознания относительно недобросовестной работы полиции/милиции, прочно закрепившимися у большинства людей на уровне стереотипов и архетипов. Укорененность негативных установок во многом обусловлена недемократично-стью транзитивного российского общества, которая выражается, например, в высокой отчужденности населения от работы государственных институтов в целом;

• криминализацией большого числа социально неопасных деяний. Так, действующий с поправками УК РФ от 1997 года демонстрирует возросшую репрессивность даже в ювенальном контексте, поскольку в нем установлена уголовная ответственность с 14-летнего возраста по 53 составам преступлений (в прежнем их было 44);

• развитием «кризиса наказания», поскольку реализация репрессивной модели полицейского контроля не остановила рост дисфункциональности правоохранитель-

ных институтов и селективности правосудия (уголовное преследование за преступления все в большей мере распространяется на представителей низшего класса, которые не могут защитить себя, «отмазаться» деньгами или коррупционными связями);

• многочисленными, резонансными фактами беззакония и произвола со стороны сотрудников ОВД. На эту проблему в ходе опросов Левада-Центра указывает более 80% респондентов. Люди не чувствуют себя защищенными от возможного произвола правоохранительных органов (более 70% опрошенных разделяет эту позицию). Подобные установки не беспочвенны, неслучайно синдром Евсюкова обнажил острые противоречия между милицией и обществом, драматизм и абсурды структурно-функциональной, управленческой и кадровой ситуации, сложившейся в территориальных ОВД до 2010 года.

В-третьих, по критериям дохода и престижа, как свидетельствуют данные ВЦИОМ (2010г.), профессия милиционера до реформы не котируется в общественном мнении. Она значительно уступает политикам, госслужащим и журналистам. Так, профессия милиционера по критерию доходности находится только на пятом месте, наравне с учеными (3,07 баллов из 5 возможных). Значительно более высокооплачиваемыми представляются россиянам деятельность политиков (4,49), предпринимателей (4,24), государственных служащих (4,12), журналистов (3,53) и священнослужителей (3,07).

Профессию милиционера россияне причисляют к самым непрестижным (3,06 балла из 5 возможных), равно как военнослужащего (3,09). Еще ниже позиции по этому показателю у профессии учителя (2,83). Куда более высокое положение в обществе, по мнению опрошенных, занимают сегодня политики (4,03), предприниматели (3,94), работники государственных органов (3,92), врачи (3,49), журналисты (3,53), ученые (3,49). В рейтинге наиболее предпочтительных профессий родителями для своих детей служба в ОВД занимает девятое место.

В-четвертых, реформа МВД, создание полиции, как свидетельствуют опросы 2011 года, проведенные аналитическим центром Ю.Левады и фондом «Общественный вердикт» [6], позитивно изменили отношение общественного мнения к полиции. Так, согласно репрезентативным опросным данным в настоящее время полиции доверяет уже 35% россиян. Наибольший уровень доверия к полиции были зафиксированы среди предпринимателей.

По данным фонда «Общественное мнение» (ФОМ) на сентябрь 2011 года 38% россиян поставили полиции оценку «удовлетворительно», 12% - «хорошо», а 28% -«плохо». 40% россиян положительно относятся к полиции, 26% - отрицательно, 64% опрошенным не приходилось иметь дело с работниками полиции, у 20% после встречи с полицейскими остались отрицательные эмоции, у 12% - положительные. В последнее время полиция стала работать лучше - так считают 9% россиян; 7% полагают, что полиция стала работать хуже; 66% опрошенных уверены, что полиция работает так же, как и прежде, ничего не изменилось [7]. Как видим, исследовательские центры фиксируют позитивную динамику общественного мнения о работе российской полиции.

Таким образом, возникший в новых политико-правовых условиях пусть малый, но все же «кредит доверия» полиции необходимо эффективно использовать, чтобы продолжить конструктивную институционализацию общественного мнения и его учет в служебной деятельности сотрудников ОВД.

Пути формирования общественного мнения о работе полиции. Развитие политической демократии, актуализация участия граждан в вопросах управления страной, конкурентная среда в масс-медиа -основные предпосылки институционализации общественного мнения. Заинтересованность в развитии и использовании общественного мнения в условиях демократии проявляют не только социальные движения, гражданские инициативы, правозащитные организации, но и институты государства. В демократической политической системе и соответствующей ей куль-

туре возникает устойчивая двустороння заинтересованность в использовании общественного мнения как инструмента обратной связи между гражданским обществом и государством.

Российская демократия если и есть, то очень специфическая, поскольку за демократическими процедурами часто угадываются глубоко укоренившиеся в сознании и поведении власть предержащих и народных масс авторитарные практики и нормы. Как свидетельствуют многочисленные социологические опросы, политическая активность граждан даже в период избирательных компаний оставляет желать лучшего. Власть нередко автономно позиционируется от общества, общество либо игнорирует, либо делает вид, что принимает реформы властей. Словом, отчуждение власти от народа, авторитарная ментальность и политическая апатия масс - камни преткновения на пути институционализации общественного мнения в нашей стране. Их постепенная элиминация возможна на пути последовательной демократизации и гуманизации общественной жизни, соблюдения прав и свобод человека, повышения благосостояния народных масс.

Интерес к общественному мнению со стороны властей в сфере правоохранительной деятельности на сложившемся социокультурном и политическом фоне всегда был минимальным. Неслучайно, что во многих регионах страны и по сей день не ведется работа по изучению общественного мнения о работе полиции/милиции и других правоохранительных органов. На общероссийском уровне мониторинг или слежение за состоянием общественного мнения о работе ОВД - скорее инициативные проекты правозащитных организаций или независимых СМИ, реализованные крупными исследовательскими организациями (ВЦИОМ, Левада-Центр и др.), но не МВД России.

Несколько лучше ситуация с изучением общественного мнения о работе правоохранительных органов в дореформенный период складывается в Москве, Санкт-Петербурге, Татарстане, Башкирии, Красноярском крае. Региональные власти,

в том числе исполнительная в сфере внутренних дел в этих регионах, эпизодически формулируют социальный заказ на проведение социологических опросов на правоохранительную тематику. Однако результаты этих исследований чаще всего используются в пропагандистских целях, их основное назначение - конструирование

привлекательного образа ОВД в большей степени перед местным истеблишментом и вышестоящими органами управления и в меньшей степени в СМИ и массовом сознании.

Принятие закона «О полиции» коренным образом меняет роль института общественного мнения в деятельности органов правопорядка. Новое законодательство задает нормативное пространство, в рамках которого мониторинг общественного мнения становится ключевым механизмом в системе управления территориальными ОВД.

Систематическое изучение институализированного общественного мнения позволяет в полной мере использовать в управленческой практике его оценочную, аналитическую, консультативную и регулятивную функции. В этом случае общественное мнение может использоваться в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, обслуживающей население определенной территории.

Формирование и изучение общественного мнения о работе полиции отнюдь не тривиальные задачи. В чем состоят основные пути его позитивного формирования?

Во-первых, полицейское право ограничивает блюстителей порядка рядом правовых принципов, неукоснительное соблюдение которых будет способствовать формированию позитивного ОМ о работе полиции, укрепит доверие территориальных сообществ к органам правопорядка.

В их числе следует выделить, прежде всего, фундаментальные положения, обеспечивающие законность полицейской деятельности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина:

• полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина;

• деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан;

• сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание;

• при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан: назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения;

• в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина;

• сотрудник полиции в случае обращения к нему гражданина обязан назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса;

• всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены феде-ралъным законом;

• сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий;

• применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Во-вторых, общественное мнение о по-

лиции будет во многом зависеть от того, какие результаты по обеспечению правопорядка и превенции преступности будут достигнуты ОВД на местах. Иначе говоря, в какой степени обычный человек будет ощущать свою защищенность государством от преступных посягательств.

В-третьих, важной социальной предпосылкой на пути формирования общественного мнения о полиции являются: соблюдение полицейскими профессиональной этики, качественный отбор, подготовка и расстановка кадров.

В-четвертых, необходимы систематическое взаимодействие ОВД со СМИ и институтами гражданского общества, информационная открытость правоохранительных органов, периодическая отчетность руководителей территориальных подразделений полиции перед населением.

В-пятых, измерение, изучение и учет пожеланий граждан - еще одно важное направление на пути формирования общественного мнения о работе полиции.

Впрочем, вопросы измерения индикаторов общественного мнения - это тема для специального обсуждения с экспертным социологическим сообществом. Для управленцев и практиков из ОВД важно найти и поддерживать контакты с авторитетными исследовательскими

структурами, в числе которых можно назвать на федеральном уровне: ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центр, в Татарстане это ЦАИР - Центр аналитических исследований и разработок. Именно независимым некоммерческим исследовательским организациям, как показывает мировой и отечественный опыт, лучше всего поручить разработку методик и реализацию социологического мониторинга. И поскольку принятие закона «О полиции» создает правовые предпосылки для формирования стабильного социального заказа на проведение МОМ, то за его реализацию в центре и на местах будут вести конкурентную борьбу авторитетные научные организации. Здоровая профессиональная конкуренция - надежная гарантия от профанации социологических исследований общественного мнения о работе полиции, а реализация МОМ исследовательскими цен-

трами - ключевая организационно- мето- эмпирический критерий официальной

дологическая предпосылка для превра- оценки деятельности полиции.

щения общественного мнения в реальный

ЛИТЕРАТУРА

1. См.: Комлев Ю.Ю. Мониторинг общественного мнения как фактор оптимизации управленческих решений (на примере нормотвотворческой деятельности) канд. диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук по специальности 22.00.04. Казань КГУ,1993.

2. Указ соч. С.28.

3. Комлев Ю.Ю. Органы внутренних дел и средства массовой информации: от общественной осведомленности к оптимальному взаимодействию. Казань: Изд-во Казанск. ун-та,2001.

4. В ходе мониторинга опрашивается 1600 россиян в возрасте от 18 лет в 127 населенных пунктах из

46 регионов страны. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.

5. Harris Pol, 13 January 2005, № 4; в США репрезентативный опрос взрослых, 8-15 декабря 2004 г.; в Европе - «Евробарометр», опрос по 25 странам (февраль-март 2004 г.).

6. 6.04.2011 Треть россиян доверяет полиции Infox.ru

7. Качество работы милиции после переименования в полицию не изменилось: опрос ФОМ Документ: http : //www .regnum .ru/news/1443417.html