CC BY
42
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2008. № 4. С. 6-8. © Г. С. Айтхожина, 2008
УДК 336.225.3
ОБЩЕДОСТУПНЫЕ КРИТЕРИИ В СИСТЕМЕ ПЛАНИРОВАНИЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК
Г.С. Айтхожина
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
This article is devoted to a problematic of improving of taxing authorities’ inspections, namely, to introduction of essentially new concept of planning system of field tax inspections. Novelty of the approach to construction of selection system of objects for the inspection consists of transfer from confidentiality to openness of planning process of tax inspections on the basis of popular criteria of an independent estimation of risks by tax bearers. The author analyzes advantages and lacks of new studies putting into service by tax authorities at struggle with tax offences.
Планирование контрольной работы, важнейшей составляющей которой является форма выездных налоговых проверок, - это первоначальный этап контрольно-проверочной работы налоговых органов. Он заключается в определении как перечня объектов (хозяйствующих субъектов), подлежащих выездному контролю в предстоящем отчетном периоде, так и сроков, объемов и категорий выездных налоговых проверок.
Учитывая мировой опыт налогообложения, российская налоговая служба также уделяет особое внимание совершенствованию методов планирования налогового контроля, более широкому внедрению в практику процедур целенаправленного отбора налогоплательщиков на выездные проверки.
В целом организация контрольной работы налоговых органов по соблюдению налогового законодательства, выявлению и пресечению налоговых правонарушений осуществляется с учетом требований, определенных регламентом планирования и подготовки выездных проверок соблюдения налогового законодательства. Данный регламент устанавливает единый порядок проведения работы для территориальных налоговых органов по планированию и подготовке выездных проверок налогоплательщиков.
Логическим продолжением совершенствования процедур планирования контрольной работы налоговых органов в рамках реформирования налогового администрирования в России стало издание Приказа Федеральной налоговой службы России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок».
Данный внутриведомственный нормативный акт преследовал такие цели, как создание единой системы планирования выездных налоговых проверок, повышения налоговой дис-
циплины и грамотности налогоплательщиков, а также совершенствование организации работы налоговых органов при реализации полно -мочий в отношениях, регулируемых налоговым законодательством.
Одновременно с утверждением Концепции системы планирования выездных налоговых проверок приказом регламентировано:
а) на уровне Федеральной налоговой службы:
- ежегодное определение среднеотраслевых показателей, характеризующих финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков и учитываемых при разработке критериев оценки рисков налогоплательщиков;
- подготовка предложений по значениям общедоступных критериев оценки рисков налогоплательщиков, действующих в течение 2007 г. и размещение их на сайте ФНС России;
- обобщение информации об изменении налоговой нагрузки в результате применения налогоплательщиками критериев самостоятельной оценки рисков;
б) на уровне Управлений Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации:
- информирование налогоплательщиков об общедоступных критериях самостоятельной оценки рисков налогоплательщиков;
- обобщение и представление в отчетности налоговых органов информации о суммах налоговых обязательств, самостоятельно уточненных налогоплательщиками в результате применения критериев оценки рисков.
Утвержденная Концепция системы планирования выездных налоговых проверок направлена на внедрение нового подхода к построению системы отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок.
На всем протяжении формирования, развития и реформирования налоговой системы России планирование контрольной работы являлось
особо конфиденциальной процедурой налоговых органов, «для служебного пользования».
Основная новизна Концепции состоит в том, что согласно ее положениям процесс планирования выездных проверок рассматривается как процесс открытый, построенный на отборе хозяйствующих субъектов для последующего контроля по критериям риска налоговых правонарушений, в том числе общедоступным для граждан.
В мировой практике данный подход уже существует. Например, в Великобритании, Германии и др. Таким образом государство формирует у налогоплательщиков правильное понимание взаимосвязи бизнеса и государственного бюджета, недопустимости нарушения налогового законодательства через построение единой, открытой и понятной для налогоплательщиков и налоговых органов системы планирования контрольной работы, стимулирует хозяйствующих субъектов в части соблюдения законодательства о налогах и сборах.
Концепция системы планирования выездных налоговых проверок определяет цели, основные принципы, структуру отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков.
Концепция базируется на необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, качественного улучшения налогового администрирования посредством государственной налоговой политики, важной составляющей которой является налоговый контроль с его основной и наиболее эффективной формой выездных налоговых проверок.
Концепция подтвердила основные принципы планирования выездных налоговых проверок:
1. Режим наибольшего благоприятствования для добросовестных налогоплательщиков.
2. Своевременность реагирования на признаки возможного совершения налоговых правонарушений.
3. Неотвратимость наказания налогоплательщиков в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах.
4. Обоснованность выбора объектов проверки.
Основной акцент сделан на изменение в реализации последнего принципа - в отборе объектов для проведения выездных налоговых проверок.
Теперь каждый налогоплательщик может самостоятельно оценить риски «попадания» под контроль и своевременно исправить до-
пущенные ошибки при определении налоговых обязательств.
Для налоговых органов это - обеспечение роста доходов в государственный бюджет за счет увеличения числа налогоплательщиков, добровольно и добросовестно исполняющих налоговые обязательства. Данная возможность появилась у налогоплательщиков благодаря опубликованию 25 июня 2007 г. критериев для самостоятельной оценки рисков налоговых правонарушений, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов на выездные налоговые проверки, так называемых общедоступных. Причем, если в Концепции они были просто перечислены, то в самостоятельном документе данные критерии получили развитие посредством конкретизации порядка определения, расчета, оценки.
Например, по первому критерию «Налоговая нагрузка у данного налогоплательщика ниже ее среднего уровня по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли (виду экономической деятельности)» приведена таблица конкретных значений среднего уровня налоговой нагрузки в разрезе отдельных видов экономической деятельности, определена методика расчета средней налоговой нагрузки как соотношения суммы уплаченных налогов к выручке организаций по данным органов государственной статистики.
Второй критерий «Отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов» конкретизирован временным периодом: два и более календарных года.
По третьему критерию «Отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов за определенный период» установлено фиксированное конкретное значение предельно допустимой доли вычетов по НДС за 12 месяцев, равное 89 %.
Аналогичный подход и к остальным критериям.
Преимущества нового подхода уже были отмечены. Однако внедрение нововведений в практику всегда выявляет недочеты, неясности и т. д. Данный случай также не является исключением.
Первое. Рассматриваемая концепция, делая ставку на принцип обоснованности выбора объектов проверки, по-прежнему игнорирует принцип применения случайной выборки. А именно открытость, публичность данного принципа обеспечивает осознание каждым хозяйствующим субъектом наличия вероятности попадания под выездной налоговый кон-
троль, невзирая на «правильность» представляемой налоговой отчетности.
Второе. Не все критерии имеют четкое выражение в оценке. Так, восьмой критерий «Построение финансово-хозяйственной деятельности на основе заключения договоров с контрагентами-перекупщиками или посредниками («цепочки контрагентов») без наличия разумных экономических или иных причин (деловой цели)» отсылает на Постановление Пленума ВАС от 12 октября 2006 г. № 53. А первый критерий (по налоговой нагрузке) хоть на первый взгляд и имеет четкое определение, но не достаточно корректна методика его расчета. Почему в нагрузке учитываются только уплаченные налоги? А если уплачено меньше, чем начислено? От остальных налоговых обязательств ведь никто не освобождает налогоплательщика.
Третье. Значения ряда критериев и показателей, их характеризующих, определяются в среднем по стране, т. е. без учета региональной специфики, дифференциации бизнеса по оборотам, активам и т. п. Это и критерий по налоговой нагрузке, и по убыточности и др.
И последнее. К настоящему времени были выявлены и издержки практики. Так, име-
ют место факты, когда налоговые органы критерий «Отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов» определяют не по налоговым периодам, а по отчетным. Тем самым заставляя налогоплательщиков натягивать и подгонять квартальную налоговую отчетность. Такой подход стимулирует налогоплательщиков не к добросовестности, а к маневрированию, так как за данные декларации по итогам отчетных периодов налогоплательщики ответственности не несут и, соответственно, могут нарисовать требуемую картину во избежание более пристального внимания налоговых органов.
Таким образом, новая система планирования выездных налоговых проверок позволяет налогоплательщикам максимально уменьшить вероятность выездной налоговой проверки в случае их добросовестности, законопослушности, а также при умении составлять отчетность в соответствии с общедоступными критериями. Последнее обстоятельство, наряду с игнорированием при отборе объектов для контроля принципа случайной выборки, сводит на нет преимущества открытости процесса планирования контрольной работы налоговых органов.
