CC BY
214
УДК 371
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ КЛАСТЕРЫ КАК МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
ОБРАЗОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ, ПОВЫШАЮЩАЯ ДОСТУПНОСТЬ КАЧЕСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Пуденко Т.И., д.э.н., Институт управления образованием РАО, E-mail: pudenko@mal.ru Москва. Россия
Аннотация. В статье представлена модель управления развитием территориальных систем общего образования, построенная на основе кластерного подхода. Обоснована целесообразность их использования для повышения доступности качественного образования. Приведены примерные схемы образовательных кластеров дошкольного и общего образования. Обозначены шаги по созданию подобных образовательных кластеров в муниципальных территориях.
Ключевые слова: доступность качественного общего образования; управление развитием общего образования на муниципальном уровне; образовательные кластеры.
EDUCATIONAL CLUSTERS AS A MODEL OF DEVELOPMENT MANAGEMENT EDUCATION AT THE MUNICIPAL LEVEL, WHICH INCREASES THE AVAILABILITY OF QUALITY EDUCATIONAL SERVICES
Pudenko T.I., D.ofArts, Institute of management in education of RAE, E-mail:pudenko@mal.ru, Moscow. Russia
Abstract: The article presents a model for managing the development of regional systems of general education, built on the basis of the cluster approach. The expediency of their use to enhance access to quality education. Provides an approximate scheme of educational clusters preschool and general education. Outlined the steps to create such educational clusters in the municipal areas.
Keywords: access to quality education; managing the development of general education at the municipal level; educational clusters.
В документах федерального уровня, отражающих государственную политику в области образования, содержатся четкие указания на необходимость повышения доступности качественного общего образования. В частности, доступность, качество и эффективность образования - это три направления действий, по которым предлагаются мероприятия в Дорожной карте Правительства России (Плане действий по изменениям в отраслях социальной сферы), в разделе для сферы общего образования.
В Государственной программе развития образования на период 2013-2020 годов поставлена задача выравнивания образовательных возможностей учащихся, снижения разрыва в качестве образования между школами, группами учащихся, которая будет
решаться за счет реализации субъектами РФ программ обеспечения одинаково высокого качества общего образования вне зависимости от места жительства и социально-экономического статуса семьи.
Практически одновременно в российском профессиональном научном и педагогическом сообществе стала активно дискутироваться тема образовательного неравенства, что свидетельствует о том, что осознан и оформился запрос на теоретическую проработку данной проблематики.
Анализ имеющихся публикаций и проведенные в ИУО РАО исследования позволили выявить комплекс проблем, снижающих доступность качественного общего образования. Разделение этих проблем на две основные группы - внешние по отношению к системе образования и внутренние (для системы образования) - дало возможность определить актуальные внутренние проблемы дошкольного и школьного образования как потенциальные точки роста для изменения доступности качественного образования. Было выявлено, что наиболее значимыми из внутренних проблем в настоящее время являются кадровые проблемы и качество управления образовательными организациями и системами.
Негативные управленческие факторы достаточно разнообразны, а их классификация и детальное описание могли бы составить содержание отдельной статьи. Не ставя в данном случае подобной задачи, хотелось бы сделать акцент на том, что негативные управленческие факторы в значительной степени являются следствием концептуальных просчетов на разных уровнях управления образованием.
Главная причина заключается, на наш взгляд, в том, что при сохранении высокого уровня межрегиональной и межмуниципальной дифференциации по качеству условий и результатов общего образования, органами управления образованием не выстраивается дифференцированная стратегия действий, включающая в инновационные процессы и обеспечивающая адекватную поддержку всем без исключения образовательным учреждениям. Продолжающаяся поддержка образовательных учреждений -лидеров на концептуальном уровне и на практике стимулирует их расслоение по качеству предоставляемого образования, увеличение разрыва между сильными и слабыми школами. Избирательность внешней поддержки в сочетании с обязательностью активных инновационных процессов для всех учреждений формируют неравенство в условиях их деятельности, а значит, и неравенство в доступе к качественному образованию.
Поддержка школ, работающих в трудных социальных условиях, провозглашена на самом высоком уровне как актуальная задача, но сделаны пока первые шаги по осмыслению задачи и определению общих подходов. При этом, задача поддержки «сла-
бых» ставится и решается как отдельное направление действий, вне связи с поддержкой «сильных» и средних по уровню образовательных учреждений, поскольку в управлении территориальными системами образования целостность и системность развития не используются в качестве критериев оценки достигаемых эффектов. Очевидно, что необходим поиск более эффективных моделей управления территориальными системами общего образования, способных преодолеть сложившуюся негативную практику, имеющих более сильный потенциал развития, позволяющих сделать это развитие более устойчивым.
На концептуальном уровне решение данной проблемы было предложено в виде территориально-межотраслевой модели управления развитием муниципальных систем образования, которая в первую очередь нацелена на обеспечение целостности и устойчивости развития, снижение территориальных барьеров доступности качественного образования, преодоление дисбаланса между отраслевой и территориальной компонентами управления общим образованием [1].
Отличительная особенность данной модели в том, что она предполагает: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; установление целостности и устойчивости развития образования как важнейших приоритетов; присутствие сферы образования в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; изменение вертикально интегрированной схемы управления развитием образования на горизонтально интегрированную; опору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономики; использование инновационных механизмов управления.
Дальнейшая проработка упомянутой модели управления развитием образования позволила обосновать, что в ней интеграционным процессам должна отводиться ведущая роль. Если цели развития муниципальной системы образования выступают как часть стратегических целей развития территории, то их ресурсное обеспечение наиболее полно может быть осуществлено на принципах партнерства и взаимодействия. Существующие в настоящее время объективные экономические и политико-административные условия развития муниципальных территорий выводят на первый план задачу формирования интеграционных ресурсов территории.
Предложенная территориально-межотраслевая модель управления развитием образования направлена на то, чтобы существенно увеличить ресурсный потенциал развития за счет выхода за границы отраслевого управления, привлечения совокупных ресурсов муниципальной территории и, при возможности, региональных, федеральных и международных ресурсов, поддержки различных интеграционных процессов. Про-
странством развития для учреждений образования становится пространство совместной деятельности с любыми структурами, имеющими сходные цели и интересы.
В этой связи представляет особый теоретический и прикладной интерес формирование образовательных кластеров, которые выступают как горизонтально организованные территориальные структуры, способные интегрировать цели и ресурсы участников для развития образования.
Возрастание роли сетевых коммуникаций отмечается сейчас как одна из самых актуальных тенденций развития современного общества и экономики. В разных областях деятельности сетевые ресурсы становятся новым источником развития, приобретения конкурентных преимуществ. Сетевое взаимодействие образовательных учреждений оказалось в общем тренде и накопило за последние годы определенный опыт решения проблем развития образования [2, 3].
В то же время анализ интеграционных процессов в образовании показывает, что «сетевого взаимодействия» и «социального партнерства» для решения задач развития образования уже недостаточно, хотя они выполняли важную роль на начальных этапах интеграции и в ряде случаев могут оставаться успешным инструментом решения проблем развития образования. Их ограниченность связана, в первую очередь, с тем, что они возникают в результате частной инициативы образовательных учреждений и выстраиваются, как правило, под определенную конкретную цель, которую устанавливают для себя эти образовательные учреждения.
Современные тенденции показывают, что в образовании, как и в других сферах народного хозяйства, продуктивным подходом для достижения целей развития может стать формирование кластеров, которые, как относительно устойчивые организационно-экономические формы, способны по-новому представить образовательное пространство, в полной мере выявить и реализовать преимущества интеграции целей и ресурсов разных субъектов хозяйственной деятельности. Именно образовательные кластеры делают пространство развития образования межотраслевым, образуют реальный межотраслевой механизм управления, обеспечивают наращивание ресурсного потенциала развития образования и согласованные действия по достижению важных для всех партнеров стратегических целей.
Кластерный подход, предложенный М. Портером, исходит из того, что необходимо рассматривать в системе взаимосвязанные сектора экономической активности. По его мнению, любое предприятие любой отрасли не сможет эффективно развиваться, если не будут развиваться технологически связанные с ним предприятия других отраслей и секторов экономики. [4].
Для России экономические кластеры - относительно новое явление, имеющее, однако, объективные предпосылки и перспективы развития в условиях модернизации российской экономики. [5].
Не случайно, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. стратегически приоритетным направлением объявлен переход к новой модели пространственного развития российской экономики, в том числе: создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий; сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики; повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей [6].
Этот ориентир с полным правом можно отнести и к сфере образования, причем не только профессионального, что уже реализуется, но и общего.
Поскольку в экономике процесс создания кластеров является более отработанным, многие принципы и механизмы кластеризации могут быть взяты в качестве модельных образцов и перенесены в сферу образования с учетом необходимой адаптации.
Обычно экономический кластер предстает как мезоэкономическая сетевая структура (предметно замкнутая), основанная на сочетании вертикальной и горизонтальной интеграции юридически независимых предприятий различных технологически связанных отраслей под руководством совета представителей этих предприятий с участием региональной власти и общественности [5].
Для формирования образовательных кластеров принципиально важными предлагается считать следующие особенности, отмеченные в исследованиях по данной теме [4, 5, 7, 8, 9]:
1. В кластер как в целостную систему производства конечного продукта объединяются разные по форме собственности, организационно-правовому статусу и отраслевой принадлежности организации.
2. В кластер целесообразно включить все элементы технологической цепочки создания и использования продукта - от добычи сырья и производства до реализации конечной продукции, обслуживания её потребителей. Сюда же относится разработка нововведений и подготовка кадров как условие развития данного рыночного сегмента.
3. Все участники кластера сохраняют свою юридическую и хозяйственную самостоятельность.
4. Руководство кластером осуществляет коллегиальный орган - совет представителей всех организаций (производственных, исследовательских, торговых, финансовых, транспортных и других инфраструктурных организаций), а также представителей органов власти и общественности.
5. Между участниками кластера устанавливаются отношения сотрудничества в достижении единой цели на основе общих стратегических планов, договоров и альянсов, совместного использования брендов и других нематериальных активов, что позволяет сократить трансакционные издержки.
Формулировки, относящиеся к сфере бизнеса, не мешают выделить сущность и общие принципы кластерного подхода к управлению территориальными экономическими системами любой отраслевой принадлежности, в том числе, системами образования, увидеть потенциал наращивания ресурсного обеспечения процессов развития и укрепления гибких механизмов управления этими процессами.
Если рассматривать образовательные кластеры как целостную систему производства конечного продукта, то в образовании целесообразно выделить три таких «конечных продукта», которые связаны технологической цепочкой их «создания» и «использования» - это: дошкольники, готовые к обучению в общеобразовательном учреждении, выпускники общеобразовательной школы и профессионально подготовленные кадры для трудовой деятельности. Несмотря на очевидную этическую недопустимость приравнивания ребенка или взрослого человека к продукту, мы вынуждены в данном конкретном случае это делать, имея в виду результаты профессиональной педагогической деятельности в рамках отдельных уровней образования - растущего человека, перешедшего на более высокий уровень развития.
Исходя из этих трех основных «видов результатов» можно выделить: кластер профессионального образования, кластер общего образования и кластер дошкольного образования. Пересечения этих кластеров показывают «переходные» отрезки технологической цепочки непрерывного образования детей и подростков, в рамках которых оба смежных кластера решают единые образовательные задачи (по подготовке детей и подростков к переходу на следующий уровень образования), а их участники действуют совместно, вплоть до организации образовательного процесса на базе любого из учреждений соответствующего уровня.
Под образовательным кластером мы будем понимать совокупность организаций разной отраслевой принадлежности и организационно-правовых форм, властных и общественных структур, определяющих и обеспечивающих реализацию образовательных программ определенного уровня и направленности, а также условия для их развития.
Структура кластера включает обычно ядро, партнеров, инфраструктуру и собственные органы управления.
В то же время каждый территориальный образовательный кластер обладает спецификой состава и характеристик своих элементов.
Кластер дошкольного образования может формироваться на базе тех социально и организационно оформленных структур, где происходит развитие ребенка на каждом его возрастном этапе вплоть до поступления в общеобразовательную школу. Технологическая цепочка протягивается от семьи до школы, обуславливая их включение в данный кластер наравне со структурами, профессионально предназначенными для раннего развития и дошкольного образования детей. Эти профессиональные структуры включают: совокупность муниципальных и частных дошкольных образовательных учреждений (ДОУ) - детских садов, яслей, центров развития ребенка, образовательных комплексов «детский сад-школа», групп кратковременного пребывания и т.д., учреждений дополнительного образования детей (УДО) - дворцов творчества, музыкальных школ, спортивных школ и т.д., учреждений здравоохранения, социальной защиты, физкультуры и спорта, центров раннего развития детей, в том числе, семейных клубов, центров коррекции и реабилитации детей, общественных организаций и ассоциаций родителей детей с проблемами в развитии и т.д. (рис. 1.).
Привлечение местного бизнеса, частно-государственное партнерство набирает обороты в сфере дошкольного образования, получив весомые стимулы в виде федеральных целевых ориентиров по развитию и поддержки частного сектора в дошкольном образовании, соответствующих контролируемых параметров в госпрограмме развития образования. Поэтому бизнесструктуры обоснованно могут включаться в число партнеров.
Полнота этого кластера зависит от конкретной ситуации в муниципалитете, от социальной и экономической активности населения, однако в любом случае, даже при минимальном количестве организаций, непосредственно занимающихся развитием детей, обязательным условием является не только включение в этот кластер представителей органов местного самоуправления сельских поселений (для муниципальных районов) и органов управления образованием, но и формирование координационного совета представителей всех организаций как главного органа управления. Наличие собственных органов управления - это неотъемлемый элемент кластерной модели управления и важнейшее условие реализации горизонтальных связей в управлении.
В российских условиях присутствие в территориальных кластерах представителей местной власти является базовым условием для достижения успеха, поскольку
приходится говорить о социальной ответственности не только бизнеса, но и власти. Инструментом повышения этой ответственности становится не только разработка и реализация стратегий развития территории, но и сами формы партнерства власти с экономически и социально активными субъектами. Представляется важным присутствие уже сформированных и действующих общественных структур, имеющих опыт участия в управлении образованием.
Рис. 1. Примерная структура кластера дошкольного образования
Школы включены в кластер дошкольного образования в той части, в какой они могут быть необходимыми для обеспечения преемственности дошкольного и начального общего образования, для практической реализации программ предшкольного образования в территориях, где низок охват детей дошкольными образовательными учреждениями, отсутствует система дополнительного образования детей и школы явля-
ются единственным центром образовательной деятельности для всех возрастных групп населения.
Кроме того, важнейшим условием развития кластера дошкольного образования является комплексная инфраструктура, включающая: материальную часть (в виде зданий и помещений, подходящих для пребывания детей и реализации образовательных программ, детских игровых площадок, детских спортивных сооружений); инфраструктуру жизнеобеспечения (поставщиков детского питания, содержания и ремонта материальной базы); медико-педагогическую службу (логопедов, психологов, социальных педагогов); консалтинговые службы для родителей (юридические, психологические, педагогические), инновационную инфраструктуру (ресурсные центры, центры повышения квалификации, инновационные и экспериментальные площадки) и др.
Кластер общего образования. Общая структура этого кластера сходна с выше описанной и включает в качестве обязательных составных частей: ядро кластера, в котором представлены структуры, реализующие основной процесс (общего образования), необходимая инфраструктура развития, партнерские организации и органы управления кластером (рис. 2.).
Следуя принятой логике, в кластер включаются «поставщики» - это семья и дошкольные образовательные учреждения, а также «потребители» результатов общего образования - это учреждения профессионального образования, работодатели (бизнес, некоммерческие организации, учреждения).
Учреждения профессионального образования могут входить в ядро кластера, включаясь непосредственно в образовательный процесс при реализации отдельных программ профильного обучения для старшеклассников на базе учреждений среднего профессионального образования или ВУЗов, а также при реализации ими программ полного среднего образования. В то же время в каких-то муниципальных территориях они могут выступать и в качестве партнеров школы, не принимая непосредственного участия в общеобразовательном процессе, но осуществляя взаимодействие со школами по подготовке будущих абитуриентов.
Отдельное положение в общеобразовательном кластере (так же, как и в кластере дошкольного образования) занимает семья. В качестве основного социального института, который обеспечивает развитие ребенка, семья практически совместно с ребенком проходит все этапы его обучения и воспитания вплоть до уровня профессионального образования. По действующим законам именно семья имеет право выбирать образовательное учреждение, несет ответственность за общее образование ребенка и т.д.
Рис. 2. Примерная структура общеобразовательного кластера
Кроме того, на уровне общего образования семья - это и «образовательная структура», поскольку воспитание ребенка, его социализация и даже непосредственное обучение происходят (или не происходят) в семье, а социально-экономический статус, общекультурные характеристики каждой семьи все больше и больше влияют на результаты обучения. Не маловажно и то, что бюджеты семей являются важным финансовым источником развития образования.
Взаимодействие школы с родителями воспитанников и учащихся имеет достаточно организованный характер и отработанные десятилетиями формы. Появляются и новые варианты привлечения родителей к управлению школой, к ее развитию. Если же говорить о развитии территориальной системы образования как целого, то партнерские отношения с семьей в рамках общеобразовательного кластера могут осуществляться только через организационно оформленные структуры (общественные объединения, инициативные движения родителей, различные общественные советы, создаваемые, в
том числе, и по инициативе органов управления с целью демократизации образования). Эти структуры должны представлять интересы родителей и детей, выражать определенную позицию по всем основным вопросам модернизации и развития образования на территории своего проживания, обеспечивать вклад семей в это развитие.
Особое значение имеет инфраструктура развития общего образования. Это: ресурсные центры, центры оценки качества образования как структурные элементы становящейся общероссийской системы оценки качества образования, экспериментальные площадки, инновационные площадки (форумы, выставки, ярмарки) как пространство публичного представления нововведений и распространения инновационного опыта, а также инновационные комплексы в образовании, которые организуются и управляются через взаимодействие исследовательских групп и профессионально-педагогических сообществ, образовательных учреждений и органов управления образованием, структуры образовательного консалтинга [10, 11, 12].
Возможные модели муниципального кластера профессионального образования представляют безусловный интерес, однако в рамках данной статьи они остаются за границами нашего внимания, поскольку предмет обсуждения - это модели управления развитием сферы общего образования.
Чем же привлекательна кластерная модель управления развитием территориальных систем образования?
Прежде всего, тем, что она позволяет усилить территориальную компоненту в системе управления общим образованием, консолидировать территориальные ресурсы для достижения целей развития образования, увязанных со стратегическими целями социально-экономического развития района, города. Подобные цели обоснованы для территории, учитывают ее актуальный уровень и наиболее острые проблемы развития. Очевидно, что в необходимом объеме дополнительные ресурсы не могут быть получены в рамках централизованной модели отраслевого управления процессами развития (включая инструменты программно-целевого управления). Не менее важно, что кластерная модель управления формирует и укрепляет интеграционные связи, механизмы сотрудничества организаций, а не конкуренции, которые чаще всего входят в противоречие с общими целями всей системы образования.
Практические действия по созданию территориальных образовательных кластеров могут опираться на описанные в литературе типичные этапы формирования кластеров. [5, 7, 8] В таком случае они будут включать:
1. Выявление и обоснование стратегических инициатив в сфере образования, приоритетных для развития территории, на базе которых следует создать кластер.
2. Прогнозирование целевой (образовательной), социальной, экономической (коммерческой и бюджетной) эффективности кластера с учётом государственных, муниципальных и частных инвестиций и всех видов эффекта (в территориальном и отраслевом аспектах).
3. Определение перечня участников кластера с определением их роли и функций по достижению конечных целевых результатов.
4. Проектирование форм совместной деятельности.
5. Проектирование структуры управления кластером на основе сочетания коллегиальных форм принятия решений по ключевым параметрам совместной деятельности и целевым индикаторам с многообразием децентрализованных форм сетевых горизонтальных взаимодействий.
6. Разработка и утверждение на уровне местной власти необходимой нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействия в рамках кластера и стимулирующей его участников. Проектирование и реализация институциональной поддержки.
7. Создание информационного пространства, обеспечивающего широкую общественную поддержку и благоприятный климат для инноваций.
При использовании кластерной модели управления общий потенциал и обоснованный вектор развития обеспечиваются тем, что на основе стратегических планов развития территории в каждом кластере выделяются точки роста, соответствующие основным приоритетам и способные привлечь ресурсы партнерских организаций. Такими точками роста должны выступать не образовательные учреждения, а новые образовательные программы или опорные комплексные инновационные проекты, способные заинтересовать партнеров, обеспечить более высокое качество образования для населения, рост социальных перспектив, снизить в итоге территориальные барьеры доступа к качественному общему образованию.
Список литературы
1. Пуденко, Т.И. Методологические и теоретические основания управления устойчивым развитием территориальных систем образования / Теоретико-методологические основы проектирования современной системы управления образованием: сборник научных трудов/ ФГНУ «Институт управления образованием» РАО; -М.; СПб.: Нестор-История, 2013. - 321 с. (с. 115-131)
2. Попова, О.А. Сетевое взаимодействие общеобразовательных учреждений в условиях роста их самостоятельности: история и современность/О.А. Попова// Управление образованием: теория и практика (электронный журнал). - 2014, № 2. - Режим доступа: www.iuorao.ru.
3. Попенкова, О.Э. Сетевое взаимодействие муниципальных методических служб при сопровождении инновационного развития общеобразовательных организа-ций/О.Э.Попенкова//Управление образованием: теория и практика (электронный журнал). - 2014, № 2. - Режим доступа: www.iuorao.ru.
4. Портер, М. Конкурентное преимущество: Как достичь высокого результата и обеспечить его устойчивость / пер. с англ. Е. Калининой. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2008. - 715с.
5. Древинг, С.Р. Кластерная концепция устойчивого развития экономики / С.Р. Древинг. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2009. - 217 с.
6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Распоряжение правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р / Официальный сайт Правительства РФ. www.government.ru/gov/results/1181/
7. Лаврикова, Ю.Г. Кластеры: стратегия формирования и развития в экономическом пространстве региона / Ю.Г. Лаврикова. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2008. - 232 с.
8. Миролюбова, Т.В. Кластеры в региональной экономике // Экономика и управление собственностью. - 2007. - №4. - с. 29-35
9. Рыжаков, Е.Д., Царегородцев Е.И. Кластерные стратегии развития экономики региона /Е.Д. Рыжаков, Е.И. Царегородцев// Региональная экономика: теория и практика.- № 9, 2008.- С. 23-25
10. Цирульников А.М., Русаков А.С., Эпштейн М.М. Инновационные комплексы в сфере образования: Рекомендации по созданию и управлению/ А.М. Цирульников, А.С. Русаков, М.М. Эпштейн - Санкт-Петербург: Агентство Образовательного Сотрудничества, 2009. - 224 с.
11. Чечель, И.Д. Модель профессиональной компетентности специалиста экс-пертно-консультационной службы/И.Д. Чечель// Управление образованием: теория и практика (электронный журнал). - 2013, № 4. - Режим доступа: www.iuorao.ru.
12. Потемкина, Т.В. Изучение запросов на услуги экспертно-консультационного характера у субъектов образования/ Т.В. Потемкина // Управление образованием: теория и практика (электронный журнал). - 2013, № 4. - Режим доступа: www.iuorao.ru.
13. Новоселова С.Ю. Качество образования как важнейший приоритет в развитии управления общеобразовательными учреждениями и организациями//Информатика и образование. - 2011. - №11.- С.87-90.
