CC BY
264
УДК 334.7+346.2
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖдЕНИЕ КАК сУБЪЕКТ сОБсТВЕННОсТИ:
экономико-правовой аспект
М. В. ГРЕЧКО,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики и управления в образовании E-mail: Mishanya1981@mail. ru Южный федеральный университет
Представлен анализ образовательного учреждения как субъекта собственности. Выявлено, что образовательная услуга согласно современным императивам построения инновационного общества представляет собой симбиоз рыночного и общественного института. Использованы различные методы: аналитический, компаративный, графологический. Результаты анализа могут быть использованы администрацией образовательных учреждений при разработке образовательной политики и регулировании вопросов собственности.
Ключевые слова: образовательное учреждение, собственность, институт, материальные активы, нематериальные активы, автономное учреждение, предпринимательская деятельность.
Вопросы собственности возникли с момента зарождения человечества в тот период, когда появилась необходимость передачи накопленного опыта последующим поколениям. Единственный выход, который удалось найти человеку, — это организация целенаправленного процесса обучения, который осуществляется в образовательных учреждениях различных типов и форм. С возникновением учебных заведений появилась потребность в урегулировании этого процесса и правоотношений, возникающих в результате его реализации.
Переход российского государства к рыночной экономике вызвал трансформационные изменения во всех сферах жизни общества, в том числе в сфере образования. Признание частной собственности, равенства всех форм собственности изменило систему образования, включив в нее частные юридические лица. Допуск частных лиц в сферу образова-
ния и возрастание интереса к образованию вызвал своеобразный бум на рынке образовательных услуг: появились новые организационно-правовые формы образовательных учреждений — автономные учреждения.
В настоящее время регулирование образовательного процесса осуществляет государство, создавая образовательные учреждения, которые занимают особое место в системе общественного развития, что неудивительно. Право на образование занимает одно из центральных мест в комплексе прав человека и закреплено в Конституции РФ. Это право относится к категории так называемых естественных прав, которые в современных условиях реализуются в образовательных учреждениях.
Современное образовательное учреждение значительно отличается от аналогичного института социалистического периода. Будучи изначально организацией, нацеленной на решение управленческих и социальных задач, учреждение становится участником предпринимательских отношений, что приводит к дуализму, размыванию его правовой природы как некоммерческой организации.
Успешное развитие любого общества немыслимо сегодня без регулирования правоотношений в сфере собственности образовательного учреждения. Образовательное учреждение отражает каузальную природу развития общества. Образование априори динамично, и поэтому законодательство в сфере образования также должно обладать определенной динамикой развития, чтобы успевать приспосабливаться к изменяющимся потребностям
образовательного процесса, но пока российское законодательство отстает от них.
В этой связи проблема изучения вопроса собственности и регулирования правового положения образовательных учреждений представляется актуальной, поскольку детерминирована задачей оптимизации регулирования отношений государства и образовательного учреждения как собственника имущества, находящегося у него по праву собственности или оперативного управления. Обозначенная актуальность позволяет определить предмет анализа: правовой статус образовательного учреждения как субъекта собственности.
Образовательное учреждение — учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников [2, с. 36]. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
Проблема собственности применительно к образовательному учреждению напрямую связана с проблемой управления нематериальными активами, особенно в части, касающейся нематериальных активов. Имущество в этом контексте определяет степень капитализации образовательного учреждения как рыночного института, что в свою очередь является следствием трансформации образовательного учреждения как рыночной организации.
Согласно ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника) [2, с. 42].
Земельные участки в свою очередь закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, т. е.
28 -
заниматься предпринимательской деятельностью (ст. 47 Закона РФ «Об образовании»)
В случае изменения типа государственного или муниципального образовательного учреждения с бюджетного на автономный в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» за создаваемым автономным образовательным учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления, при этом автономное образовательное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное образовательное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением ситуации, когда автономное образовательное учреждение вносит денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передает — согласие учредителя в этом случае обязательно.
Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным образовательным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В состав особо ценного движимого имущества включается движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб., и иное движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тыс. руб., без которого осуществление автономным образовательным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено.
Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным образовательным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.
В отношении федеральных автономных образовательных учреждений действует порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения, установленный постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного
учреждения» и совместный приказ Министерства образования и науки РФ № 72 и Федерального агентства по управлению государственным имуществом № 58 от 04.03.2009 «О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных образовательных учреждений».
Важным отличием является также ответственность учреждений. Бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами (выделенными учредителем и заработанными самостоятельно), но не овеществленным имуществом учреждения. Таким образом, активы бюджетного учреждения надежно защищены от возможного взыскания. Если же денежных средств на его лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, т. е. кредиторы смогут обратить взыскание на больший объем активов учреждения. При этом потеря определенных видов имущества по долгам может сказаться на возможности существования учреждения: например невозможна деятельность школы без помещений, учебного оборудования, мебели. Поэтому законодатель оградил автономные учреждения от подобных ситуаций, оговорив, что по его долгам взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных ему на это учредителем. Для безопасности учреждения в этом аспекте важно, какое именно имущество будет отнесено к категории особо ценного движимого имущества.
Такая схема выглядит достаточно привлекательной для учреждения. Однако следует помнить, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам. Следовательно, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг взыскать становится невозможно, т. к. это имущество от взыскания забронировано, субсидиарной ответственности по долгам никто не несет, должник продолжает работать, а процедура банкротства не проводится. Если взыскание долга с бюджетного учреждения существенно затрудняет процедура обращения взыскания на бюджетные средства, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспечены в принципе. В связи с этим контрагенты могут потребовать включить в договоры условия о предоплате, расчетах посредством
покрытого (депонированного) аккредитива, залоге, поручительстве, банковской гарантии, страховании возникающих рисков и т. п.
В отличие от подавляющего большинства юридических лиц образовательное учреждение не входит в число собственников принадлежащего им имущества, а, как и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного права; к последнему относится право оперативного управления. Имущественный режим прав образовательных учреждений тяготеет к ограниченным вещным правам, производным от права собственности. Гражданским законодательством установлено, что имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 120 ГК РФ) [1, с. 236]. При этом у учреждения не может быть иного, кроме права оперативного управления, основания закрепления за ним соответствующего имущества.
Законодательство применительно к гражданско-правовой конструкции учреждений устанавливает имущественный режим права оперативного управления, что служит основанием для применения такого режима и при закреплении имущества за такими учреждениями. Законодательство об образовании, являясь специальным по отношению к ГК РФ, в определении правовых оснований нахождения имущества у образовательных учреждений фактически закрепляет два самостоятельных имущественных режима: право оперативного управления и собственность. При этом у образовательного учреждения, в зависимости от содержания учредительных документов, могут быть использованы режим и права собственности.
Тем не менее ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.
Свою хозяйственную деятельность образовательное учреждение осуществляет за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества и закрепляет ее за вновь созданным учреждением в качестве необходимого имущества. Если речь идет о государственной собственности, то от имени государства выделение имущества осуществляет Госкомимущество России.
- 29
Материальные активы
Ь.
Собственность учредителя
Имущество образовательного учреждения
Формируемое
за счет предпринимательской деятельности
ЧУ Г
Нематериальные активы
Логическая схема структуры имущества образовательного учреждения
Имущество образовательного учреждения делится на два вида: а) собственность учредителя (учредителей); б) имущество образовательного учреждения, полученное от осуществления приносящей доходы деятельности (см. рисунок).
Экономико-правовой режим собственности учредителя, в общих чертах, состоит в следующем: учредитель (учредители) закрепляет за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности объекты права собственности — землю, здания, сооружения, имущество, оборудование. Эти отношения фиксируются в договоре между учредителем (учредителями) и образовательным учреждением.
Образовательное учреждение полностью лишено права ограниченного распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его хозяйственной деятельности. То есть экономическая трактовка права оперативного управления образовательного учреждения включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, образовательное учреждение распоряжаться не вправе. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.
Образовательное учреждение, как и любое юридическое лицо, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении финансовыми
30 -
средствами. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», п. 2 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») [1; 2; 3, с. 54].
Способы формирования собственности образовательного учреждения определены в ст. 39 Закона РФ «Об образовании». Это, в частности: дар физических и (или) юридических лиц; пожертвования; завещание; деятельность образовательного учреждения, в том числе продукты интеллектуального и творческого труда, а также предпринимательская деятельность, оказание платных образовательных и других услуг.
Наиболее распространенный способ увеличения капитализации имущества учреждения — реализация предоставленного собственником права осуществлять приносящую доходы деятельность, в том числе и предпринимательскую. Еще совсем недавно на вопрос, а правомочно ли для образовательного учреждения заниматься предпринимательской деятельностью, следовал ответ — категоричный и резко отрицательный. И это мнение было основано на законе.
Сегодня в соответствии с гражданским законодательством и Законом РФ «Об образовании» учредительными документами образовательных учреждений может быть предусмотрена возможность получать доходы от собственной деятельности. При этом такая деятельность должна отвечать не только содержанию, представленному в учредительных документах, но и общему смыслу, целям создания и деятельности образовательного учреждения. Выход за пределы полномочий, определенных уставом, а также за рамки целей и задач создания и деятельности организации влечет последствия признания соответствующих сделок недействительными.
Согласно Гражданскому кодексу РФ учебные заведения, будучи учреждениями, т. е. особым субъектом права, признаются некоммерческими организациями. Последние в отличие от коммерческих организаций могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ) [1, с. 248].
Предпринимательская деятельность образовательных учреждений обусловлена природой их организационно-правовой формы (некоммерческая организация) и специальной правоспособностью. В отличие от общей правоспособности, характерной для коммерческих юридических лиц, специальная правоспособность означает всегда определенный, ограниченный состав полномочий (видов деятельности), который непосредственно должен быть определен в уставе как в учредительном документе юридического лица.
Предпринимательская деятельность в отличие от платных образовательных услуг осуществляется образовательным учреждением с одной целью — получить дополнительный доход. Разрешение учредителя (учредителей) на реализацию своего права на предпринимательскую деятельность образовательному учреждению не требуется. Виды деятельности обязательно должны быть указаны в уставе. Этот перечень можно изменять, изменяя устав.
Видами предпринимательской деятельности образовательного учреждения являются: реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством, предусмотренных уставом продукции, работ, услуг, и с их реализацией (ст. 47 Закона РФ «Об образовании»).
Образовательное учреждение может использовать для осуществления предпринимательской деятельности свои помещения, а также арендовать другие помещения. Реализацию своего права на
предпринимательскую деятельность образовательному учреждению целесообразно урегулировать, разработав Положение о предпринимательской деятельности образовательного учреждения. В положении можно дать определение предпринимательской деятельности образовательного учреждения, перечислить их цели, порядок распределения полученных доходов.
В заключение следует отметить, что предпринимательская деятельность образовательных учреждений в принципе расходится с их природой и ментальным восприятием, т. е. учреждения заведомо создаются совершенно для иной, не связанной с предпринимательством деятельности. Однако в современных условиях получение образовательным учреждением дополнительной прибыли только облегчает образовательный процесс, и она (прибыль) покрывает расходы, связанные с реализацией задач деятельности образовательных учреждений, постольку можно считать, что закрепление такой возможности за учебными заведениями в ГК РФ носит прогрессивный характер. В то же время закон ограничивает предпринимательскую деятельность целями, ради которых создаются школы, институты и университеты — и в силу этого участие этих юридических лиц как в предпринимательской деятельности, так и в имущественном правообороте носит ограниченный характер.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) . Часть 2. Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
2. Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (текст с изменениями и дополнениями на 2010 г. ) .
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
