CC BY
92
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 20. ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ. 2010. № 2
СОБЫТИЯ И ГОДЫ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в.
А.М. Аллагулов, В.Г. Рындак
(кафедра общей педагогики Оренбургского государственного педагогического университета; e-mail: art_hist@mail.ru)
Целью настоящей статьи является выделение и структурирование концептуально-теоретических положений, составляющих содержание образовательной политики России во второй половине XIX — начале XX в. В работе раскрыта актуальность формирования образовательной политики в России в историко-педагогической ретроспективе. Изучены особенности разграничения компетенций между высшими органами государственной власти в сфере образования.
Ключевые слова: образовательная политика, историко-педагогическое познание, высшие органы государственной власти, система образования.
Система образования, как отмечается в Национальной доктрине образования Российской Федерации, призвана обеспечить историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историческому и культурному наследию народов России [1].
Рассматриваемый нами пореформенный период истории России* XIX — начала XX в. ознаменовался проведением существенных мер в образовании. Образовательная политика в России во второй половине XIX — начале XX в. была тесно связана с преобразованиями в других областях жизни, актуальными социально-экономическими и политическими проблемами. Наука и образование, существующие в условиях научной дискуссии, даже в рамках бюрократической системы заставляют государство считаться с ними ради сохранения интеллектуальных ресурсов как источника процветания. В то же время состояние образования, политика государства в этой области являются критерием развития страны, сферой развития международных связей. Это требовало проведения отчасти либеральной политики в образовательной сфере, соответствующей западным образцам и традициям.
Исторический опыт, характерный для пореформенной России, имевший место в обществе рыночной экономики, представляет не-
* Обычно считается, что пореформенная Россия — это период развития государства в 60-80-е гг. XIX в., после реформ Александра II.
малый интерес и сегодня, когда идут напряженные поиски целесообразных форм деятельности образовательных учреждений в новых условиях.
Актуальность проблемы обусловлена необходимостью обстоятельного и вдумчивого научного анализа как образовательной политики в России во второй половине XIX — начале XX в., так и современного исторического опыта разработки и осуществления государственной политики в области образования для выяснения реальной роли государства, его структур и институтов в деле поддержки образовательных учреждений.
В этой связи историко-педагогическое познание образовательной политики в России имеет ряд особенностей, отличающих его от чисто педагогических исследований.
Во-первых, принадлежность объекта историко-педагогического познания к прошлому и существование его для исследователя не в качестве реального бытия, а в виде остатков — письменных, устных, вещественных. Прошлое нельзя восстановить ни в одной из своих многочисленных фаз. Поэтому эксперимент не может являться средством историко-педагогического познания, что не роняет статус истории педагогики как отрасли научного знания, она не является и не может быть областью экспериментального знания по своей природе. В механизме мышления историка педагогики нет такого эффективного средства доказательства истины, как, скажем, у математика, да и не может быть, что не говорит о качестве знания. Путь историка педагогики более труден и извилист, а результаты исследования далеко не всегда отличаются такой однозначностью содержания и смысла, степенью устойчивости, как это имеет место в естественных науках.
Во-вторых, это проявляется в отношении объекта и субъекта познания. В естественных науках объект всегда находится вне области изучаемых явлений, над ней. При изучении педагогических явлений в ретроспективе происходит "погружение" исследователя — и сам субъект, и изучаемые явления принадлежат одному целому — истории педагогики. Историко-педагогическое познание является в этом смысле средством рефлексии не только общества, но и педагогики как науки. В этой связи перед исследователем встает вопрос, который ученые-естественники не решают: "Как изучать объект — прошлое — с позиции современной ему педагогической науки, а не только с позиции достигнутого уровня знаний об объекте, что имеет место в экспериментально-научном познании?"
В-третьих, историко-педагогический процесс качественно не завершен. В этой связи историк не может выработать целую законченную теорию, так как каждый этап историко-педагогического развития с неизбежностью будет вносить коррективы, дополнения в сложившуюся систему взглядов. Это не значит, что система исторического знания хаотична по своей природе. Изменения в области историко-
педагогических представлений о прошлом обусловлены логикой развития. Итогом взаимосвязи того и другого является расширение, уточнение, обогащение историко-педагогического знания в области образовательной политики, хотя это происходит не плавно, не механически и не всегда в пользу истины о прошлом.
Под образовательной политикой мы понимаем деятельность органов государственной власти, направленную на совершенствование и развитие системы образования в государстве.
Во второй половине XIX — начале XX в. разделение властей, как в современной России, не существовало, и к высшим органам государственной власти, определяющим образовательную политику, относились: Император, Государственный совет, Комитет министров, Совет министров, Сенат, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Министерство народного просвещения, Синод. С 1905 г. в систему высших органов вошла Государственная Дума. Права, обязанности, функции законодательных, законосовещательных и исполнительных органов на разных этапах исследуемого периода нередко изменялись.
Основными предпосылками изменения образовательной политики в рассматриваемый период являлись: масштабная индустриализация в России; дальнейшее развитие системы народного просвещения; рост общественно-педагогического движения; попытка перекладывания на систему образования охранительных функций; создание органов местного самоуправления, в компетенции которых находились также вопросы образования.
В Российской империи в пореформенный период инициатива изменения образовательной политики в первую очередь принадлежала императору. Личная позиция монарха определялась сформировавшейся позицией по вопросам развития образовательной системы и политики, подверженности монарха политическому и придворному влиянию, а также уровнем интеллектуального развития личности. Организационно влияние монарха выражалось в личных докладах министров народного просвещения самодержцу, рассмотрении отчетов учебного ведомства, проектов преобразований высшими органами власти.
Император либо лично присутствовал при обсуждении вопросов в Государственном совете, что было довольно редко, либо прочитывал журналы заседаний Государственного совета и Комитета министров, к которым могли прилагаться докладные записки на его имя. Формирование образовательной политики осуществлялось в узком кругу высшей бюрократии, среди которой деятелей либеральной ориентации почти не было. Такие фигуры, как Д.А. Милютин, А.В. Головнин, И.И. Толстой, П.Н. Игнатьев, в бюрократической среде были скорее исключением [2].
По мнению С.М. Середонина, использовалась еще одна практика доведения нужных сведений до императора. Записка передавалась через
доверенное императору лицо, которое бышо заинтересовано в осуществлении данного мероприятия. Нередко использовались личные пристрастия монарха, например любовь к произведениям искусства, после чего он делал пометки на журналах Комитета министров, которые носили законодательный характер и быши обязательны для исполнения.
Стоит отметить, что образовательная политика в рассматриваемый период характеризовалась личными взглядами императора. Так, Александр II, Александр III и Николай II видели в цели образовательного учреждения в первую очередь воспитательную функцию — "утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания" [3].
Среднее образование в конце XIX столетия рассматривалось в духе классицизма, что бышо обусловлено "охранительной политикой", которую проводили Александр III и Николай II. Финансирование системы народного просвещения носило явно сословно-приоритетный характер.
Борьба правительства против земских школ, в том числе изданием в 1874 г. Положения о начальный народных училищах, явно быта проиграна, так как за десятилетний период после издания Положения о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г. была проделана огромная работа передовыми общественными деятелями. Согласно указанному положению, народная школа передавалась из ведения директоров гимназий и штатных смотрителей уездных училищ в ведение уездных и губернских училищных советов. Теперь народные училища, в том числе и воскресные школы, по закону могли открываться различными правительственными ведомствами, а также земствами и частными лицами. В 1871 г. инспектора народных училищ получили право отстранять от должности учителей земских школ в случае признания их неблагонадежными. После революционных событий 1905 г. правительство отменило многие ограничения в отношении земских школ.
Период 1905—1917 гг. характеризуется бурным развитием земской школы, которая выступала как альтернатива религиозно-дидактической модели образовательного учреждения — церковно-приходской школе.
Среди высших органов государственной власти немаловажную роль играл Комитет министров, который в конце XIX в. усилил реакционную политику в сфере образования. В 1879 г., обсуждая вопрос о мерах по пресечению противоправительственной пропаганды, Комитет министров высказал единодушное убеждение в том, что "духовно-нравственное развитие народа, составляющее краеугольный камень всего государственного строя, не может быть достигнуто без предоставления духовенству преобладающего участия в заведовании народными школами" [4]. В 1884 г. по решению Комитета церковно-при-ходские училища были выведены из ведения Министерства народного просвещения и переданы Духовному православному ведомству. Более
того, Министерство просвещения обязало земства при открытии каждого нового начального училища "входить в предварительное сношение с епархиальным начальством", что способствовало насаждению церковно-приходских училищ по всей империи. Фактически в отношении земской школы проводилась политика, направленная на преобладание формально-грамматического направления в содержании образования. Характеризуя в целом отчетную документацию Комитета министров, можно утверждать, что основными вопросами, которые обсуждались на его заседаниях, быши следующие: состояние учащихся, дисциплина и контроль над ними; общественно-педагогическое движение; положение учительства и среднего образования. В то же время вопросы общего состояния системы образования рассматривались в Комитете недостаточно [5].
Совет министров, учрежденный в 1861 г., также относился к высшим органам государственной власти и определял государственную образовательную политику. В 60-е гг. большинство школьных проектов обсуждались на его заседаниях. В дореволюционный период (1907—1914 гг.) Совет рассмотрел 31 вопрос по науке, просвещению и искусству [6].
Государственный совет, созданный в 1810 г., также определял основные направления государственной образовательной политики. Среди образовательных вопросов, изучавшихся в ходе работы Совета, были такие, как обсуждение проектов Положений различных типов учебных заведений: начальных (1864, 1874), средних (1864), уездных, городских училищ (1869, 1872), учительских семинарий и институтов (1871). Проект университетского устава 1883 г. обсуждался в Государственном совете в течение 20 заседаний. В 1879 г. было принято мнение Государственного совета о передаче школ Горного ведомства в ведение Министерства народного просвещения. В 1889 г. изучалось состояние обучения в классических гимназиях за 18 лет их существования. Так как Государственный совет утверждал государственный бюджет, в который закладывались и образовательные расходы, то из проблем народного просвещения в основном рассматривались вопросы по выделению текущих или единовременных финансовых средств для нужд системы образования по запросу Министерства народного просвещения или других ведомств. Государственный совет обсуждал также общие направления изменения системы образования, корректировал деятельность и полномочия разных ведомств. В 1887 г. состоялось обсуждение "Общего плана промышленного и технического образования", в 1887 и 1892 гг. — проблемы единства управления начальной народной школой [6].
В целом можно отметить, что Государственный совет как высший орган государственной власти не мог оказать серьезного влияния на формирование государственной образовательной политики, которая определялась императором.
Сенат как высший судебный и надзорный орган имел косвенное воздействие на образовательную политику. В рассматриваемый период в Сенате приводились к присяге чиновники, определенные высочайшими указами к должности. К таковым относились: ректоры университетов, директора гимназий и народных училищ и др. В 1879 г. Сенат запретил преподавательскую деятельность в школах всем лицам, лишенным "особых прав" и преимуществ.
Характеризуя деятельность Синода, необходимо отметить, что в 1885 г. в его составе был учрежден орган надзора и управления за учебными заведениями, находящимися в его ведении, — Совет по цер-ковно-приходским школам. В 1880—1905 гг. большое внимание вопросам воспитания уделял обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев.
Характеризуя образовательную политику второй половины XIX — начала XX в., нельзя не остановиться на деятельности Министерства народного просвещения, так как именно на него возлагалось бремя организации всей системы образования.
Министерство состояло из министра, двух товарищей министра, Совета министров, департамента народного просвещения (со строительным комитетом), департамента общих дел (с архивом), отдела промышленных училищ, Ученого комитета, управления пенсионной кассой народных учителей и учительниц, юрисконсультской части, редакции журнала министерства, постоянной комиссии народных чтений, императорской археографической комиссии.
В целях упорядочения образовательной политики министерством проводилась большая работа по сопоставлению министерских и ведомственных учебных программ для выявления расхождений и определения путей их ликвидации с целью облегчения поступления в высшие учебные заведения выпускников отраслевых учебных заведений. Все это стимулировало создание единого государственного образовательного стандарта.
Социально-экономическая и политическая обстановка в России привела к активизации общественно-педагогического движения. В 1895 г. по инициативе группы деятелей из состава участников существовавших ранее комитетов грамотности, распущенных к тому моменту правительством, была основана в Петербурге Лига образования. Организационный комитет (В.Я. Аврамов, H.H. Бекетов, И.А. Бодуэн де Куртенэ, С.А. Венгеров, И.Я. Герд, Л.Ф. Пантелеев, M.H. Стою-нина, Г.А. Фальборк, А.П. Философова, В.И. Чарнолуский и др.) в марте 1906 г. провел ряд учредительных собраний, на которых был принят проект устава Лиги (официально он был утвержден в 1907 г.). Заявленной целью Лиги образования были объединение и координация деятельности педагогических и просветительных обществ и организаций в России. Кроме того, в список задач входили теоретическая и практическая разработка вопросов образования, основание научных и просветительных учреждений. Сфера деятельности Лиги включала
все ступени школьного образования, а также дополнительное образование.
Лига образования мыслилась как централизованное общество с местными отделами, обладающее своей платформой по теоретическим и практическим вопросам. По уставу она превратилась в союз про-светительнык обществ и учреждений, объединенных общими съездами и избираемым на них правлением. Лига не только объединяла уже существовавшие общества и организации, но и открывала новые. Провинциальные общества пользовались автономией, имели собственный устав (часто по образцу, рекомендованному Лигой) и перечисляли ей средства.
Наряду с деятельностью общественно-педагогических организаций в деле образования немалую роль играла благотворительность. Это было обусловлено тем, что государственных ассигнований на нужды образования явно не хватало. Перекладывание дела образования на епархиальные ведомства явно не решало проблему.
Вся политика самодержавия, по мнению М.В. Богуславского, во второй половине XIX в. была направлена на поиск его оптимального варианта, т.е. гарантирующего возможность модернизации страны при сохранении стабильности государства. Однако в целом политика, проводимая высшими органами государственной власти, видевшими в развитии образования, расширении его доступности главную угрозу государственным устоям, оказалась недальновидной [7].
Не смог разрешить сложившееся противоречие и Проект реформы средней школы, подготовленный в 1915—1916 гг. под руководством министра народного просвещения П.Н. Игнатьева. Именно в нем воплотились прогрессивные идеи отечественной и зарубежной педагогической мысли, а также передовой опыт экспериментальных учебный заведений: выстраивание четкой системы народного образования; расширение прав местных органов власти и местного самоуправления, педагогических советов учебных заведений; выработка нового содержания общего среднего образования (подготовка проектов программ по 16 предметам). Однако задачи, которые ставил П.Н. Игнатьев, частично нашли свое воплощение уже весной 1917 г. в деятельности Государственного комитета по народному образованию при Министерстве народного просвещения Временного правительства. Но это была уже другая историческая эпоха.
В целом образовательная политика второй половины XIX — начала XX в. имела ряд особенностей:
• усиление внимания к вопросам образования со стороны высших органов государственной власти;
• создание нормативно-правовой базы управления системой народного просвещения;
• наличие сложной, многокомпонентной структуры управления системой образования;
• отсутствие четкого разграничения компетенций в области образования между органами государственной власти как на общероссийском уровне, так и на региональном;
• усиление влияния общественно-педагогических инициатив на развитие образования;
• отсутствие четкой государственной направленности в осуществлении преобразований;
• участие органов местного самоуправления (земства) в деле совершенствования системы образования;
• возложение на систему народного просвещения охранительных функций;
• попытка создания единого государственного образовательного стандарта;
• перераспределение полномочий в деле организации учебных заведений в пользу епархиальных ведомств, что снимало частично бремя финансовых расходов на образование.
Итак, образовательная политика в России во второй половине XIX — начале XX в. оказалась не готовой к тем изменениям, которых требовала быстро изменяющаяся жизнь. Консервативный политический курс правящих кругов подчинил вопросы образовательной политики иным приоритетам.
В то же время практический опыт государственного управления образовательной сферой оказался многоуровневым. Система образования в России представляла собой многопрофильную систему. Однако, несмотря на отсутствие ведомственного единства в вопросах оперативного управления сферой образования, был создан достаточно действенный механизм регулирования образовательной политики, что позволило осуществлять реформирование российской школы. Делегирование полномочий в области образования на местный уровень и общественным силам было несомненным достоинством образовательной политики в пореформенной России.
Список литературы
1. Об образовании: Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1-ФЗ // Справочная правовая система "Гарант".
2. Порхова Т.М. Высшие органы власти Российской империи и формирование государственной образовательной политики во второй половине XIX — начале XX века // Социология власти. 2007. № 1. С. 131—140.
3. Хрестоматия по истории педагогики: В 4 ч. Ч. 4. История русской педагогики с древнейших времен до Великой пролетарской революции / Сост. Н.А. Желваков. М.: Государственное учебно-педагогическое издательство, 1936.
4. Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров: В 4 ч. Ч. 3. Комитет министров в царствование императора Александра Второго. СПб.: Издание Канцелярии Комитета министров, 1902.
5. Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета минист-
ров: В 4 ч. Ч. 4. Комитет министров в царствование императора Александра Третьего. СПб.: Издание Канцелярии Комитета министров, 1902.
6. КоролевН.Т. Совет министров в России в 1907—1914 гг. // Исторические записки. М., 1984. № 110.
7. Богуславский М.В. Реформы российского образования XIX—XXвв. как глобальный проект // Вопросы образования. 2006. № 3. С. 10—19.
THE EDUCATIONAL POLICY IN RUSSIA IN THE SECOND HALF OF XIX - THE BEGINNING OF XX CENTURY
A.M. Allagulov, V.G. Ryndak
The purpose of this article is allocation and structurization of the conceptual theoretical positions and the processing technological experience which are the matter of the educational policy of Russia from the second half of the 19th century to the beginning of the 20th century. The urgency of the formation of the educational policy in Russia in the pedagogical retrospection is discovered. The features of delimitation the competences between the supreme government bodies in the education sphere are studied.
Key words: the educational policy, the historical pedagogical knowledge, the supreme government bodies, the education system.
Сведения об авторах
Аллагулов Артур Минехатович — кандидат педагогических наук, доцент кафедры общей педагогики Оренбургского государственного педагогического университета. Е-mail: art_hist@mail.ru
Рындак Валентина Григорьевна — доктор педагогических наук, профессор, заведующая кафедрой общей педагогики Оренбургского государственного педагогического университета. Тел. (3532) 77-68-02; e-mail: ped@bk.ru
