CC BY
61
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ И КАНАДЕ
Н.С. Бочарова
Кафедра гражданского процесса Московский государственный университет им.М.В.Ломоносова
В статье рассматриваются проблемы и гарантии доступности правосудия для заинтересованных лиц как в РФ так и в Канаде; анализируется положительный опыт канадского правосудия по обеспечению доступа лиц к правосудию; определяются возможность ограничения на доступ к правосудию.
Обеспечение доступности правосудия можно отнести к важнейшим современным научным проблемам отечественного гражданского процессуального права. В настоящее время исследованию теории доступности правосудия посвящено немало научных работ, однако единства в понимании данного вопроса не сложилось. Профессор В.М. Жуйков доступность правосудия рассматривает как понятие тождественное реализации права на судебную защиту [2]. В отдельных научных трудах под доступностью правосудия понимают только обеспечение права на обращение в суд, которое неразрывно связано с осуществлением права на «качественное правосудие» [5]. Профессор В.М. Семенов, а также профессор И.В. Решетникова отдельно выделяют принцип доступности судебной защиты [1, с. 42; 4]. О необходимости повышения доступа к правосудию, как основной задаче судебно-правовой реформы, указывается и в разработанной Правительством Российской Федерации Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы [3, ст. 3652].
Для целей данной работы под доступностью правосудия автор предлагает понимать положение, при котором любое заинтересованное лицо получает реальную возможность осуществить свое право на судебную защиту как при обращении в суд, так и при рассмотрении дела. При этом доступ к правосудию обеспечивается как организационно-правовыми, так и социально-экономическими гарантиями. К организационно-правовым гарантиям можно отнести:
- закрепление в законодательстве основ устройства судебной системы, четко определяющее вопросы подведомственности и подсудности гражданских дел, а также инстанционность,
- законодательное установление порядка возбуждения и рассмотрения гражданских дел в судах;
- законодательное определение порядка обжалования и исполнения судебных актов;
- предоставление гарантированной квалифицированной юридической помощи и иные гарантии.
К социально-экономическим гарантиям автор относит:
- рациональность судебных издержек;
- информационное обеспечение граждан (в том числе по вопросам порядка отправления правосудия);
- надлежащая организация работы аппарата суда;
- материально-техническое обеспечение судов, направленное на надлежащее отправления правосудия и возможности беспрепятственного доступа к суду граждан и иных лиц, а также иные гарантии.
Необходимо отметить, что в отечественной правовой литературе особое внимание при рассмотрении проблем доступности правосудия уделяется изучению именно организационно-правовых гарантий, а также выявлению тех факторов правового характера, которые препятствуют осуществлению права на судебную защиту или затрудняют его. Проблемы практического характера, такие как доступность правосудия для малоимущих или неимущих слоев населения, для инвалидов, для неграмотных лиц, для лиц, проживающих на отдаленных от районных центров территориях, проблемы ясности и известности судебных процедур для граждан и т.п. в современной правовой литературе затрагиваются редко. В упомянутой Концепции развития судебной системы России при разрешении вопроса доступности правосудия речь идет исключительно о строительстве новых зданий для судов и организации «офисов судьи», решению же иных вопросов доступа к суду внимания не уделено.
В связи с неоднозначностью проблем доступности правосудия интерес представляет зарубежный опыт решения подобных проблем, как на теоретическом, так и на практическом уровнях. В настоящей статье автор остановится на отдельных вопросах теории «доступности правосудия» (access to justice) в Канаде.
Необходимо отметить, что в Конституции Канады не содержатся нормы, которые бы прямо закрепляли право граждан на судебную защиту. Также, в отличие от английского правопорядка, не выработана и практика высших судов, закрепляющая конституционность данного права. В то же время, в одном из своих решений Верховный суд Канады подчеркнул, что «доступность правосудия является основополагающим столпом правовой системы Канады, защищающим права и свободы граждан» [7].
В канадском гражданском процессуальном праве принципы гражданского процесса не выделяются, и доступность правосудия рассматривается в рамках гарантий сохранения такой основополагающей «характеристики» гражданского процесса как состязательность. В литературе и в многочисленных докладах законодательных комиссий указывается, что только при обеспечении доступности правосудия можно говорить о возможности существования истинно состязательного процесса. При этом доступность правосудия понимается в самом широком смысле, который включает в себя кроме непосредственно обеспечения права на судебную защиту в целом, права на обращение в суд, права на рассмотрения дела в судебном порядке, также и право на справедливое разбирательство дела беспристрастным судьей, при соблюдении «принципа фундаментального правосудия»1. Соответственно, теория доступности правосудия, которая разработана канадскими процессуалистами, включает в себя не только понимание доступа к суду как способ обеспечение права на судебную защиту', но и включает требования, которые предъявляются к правосудию общим правом, между народным правом, законодательными нормами провинций и федерации. Иными словами, должен быть обеспечен доступ не просто к суду, а к суду, отправляющему правосудие в соответствии с выделяемым принципом «фундаментального правосудия».
В правовой литературе можно проследить развитие теории доступности правосудия. Впервые указанный вопрос стал подниматься в рамках научных споров о предоставлении права обжаловать решения административных судов и изначально доступ к суду понимался, как формальное закрепление возможности обратиться за судебной защитой. В научных работах исследование данной проблемы сводилось к критике нормативных актов, которые не закрепляли права на судебную защиту, и попыткам вывести данное право из судебной практики. Затем доступность суда рассматривалась в совокупности с конституционным принципом равенства всех граждан перед законом. И в законодательстве, и трудах процессуалистов стал превалировать принцип формального равенства при обращении за судебной защитой, а понятие доступности правосудия было сведено к способам реализации данного принципа [8, с. 129]. В настоящее время канадские правоведы в своих исследованиях в первую очередь уделяют внимание вопросу не формального равенства, а принципу «эффективного равенства» [13, с. 65], под которым понимается дифференцированный подход при обеспечении права граждан на судебную защиту. В теории приводится иерархия подходов к проблемам доступности правосудия, к ним относятся: 1) правовая помощь гражданам и иным лицам при «использовании судебной системы»; 2) внесение изменений в процессуальные нормы, направленные на облегчение использования системы отправления правосудия; 3) развитие доступности альтернативных способов разрешения споров.
Канадские правоведы выделяют два уровня проблем доступности правосудия. На первом уровне рассматриваются ограничения доступности правосудия для лиц, которые уже принимают участие в судебном процессе, либо в любое время имеют возможность стать лицом, участвующим в деле. На данном уровне решаются вопросы повышения качества правосудия путем упрощения судебных процедур, повышения их эффективности, сокращение сроков разрешения гражданских дел и т.п. Законодательно и на теоретическом уровне рассматриваются проблемы снятия ограничений доступа к правосудию из-за финансовых преград (чрезмерности судебных расходов), затягивания процесса самими сторонами (злоупотребление процессуальными гарантиями и правами) и сложность судебных процедур. Способы обеспечения доступа к правосудию делятся на нормативные и иные, и к ним относятся:
- уменьшение количества споров, подлежащих разрешению в судебном порядке;
- развитие системы альтернативного разрешения споров;
- повышение качества судебного разрешения споров (в том числе, закрепление упрощенного порядка судопроизводства);
- использование эффективных механизмов, позволяющих управлять движением дела;
- установление строгого контроля со стороны суда за соблюдением сроков рассмотрения дел;
- использование современных технологий при разрешении споров и др.
На втором уровне выделяются проблемы предоставления возможности участвовать в гражданском процессе новым группам лиц (малоимущим, инвалидам и др.). Канадские ученые рассматривают следующие группы задач, решение которых обеспечит доступ к суду для таких категорий лиц:
- физические (незнакомые для российских исследователей проблемы доступа в суды людей с ограниченными возможностями);
- экономические (необходимость уплаты несоразмерных государственных пошлин, судебных издержек, которая исключает возможность доступа к правосудию для отдельных категорий лиц);
- интеллектуальные (необходимость обращения за квалифицированной помощью к адвокатам из-за сложности судебных процедур и отсутствия в судах квалифицированного персонала, способного оказать необходимую помощь);
- географические (из-за обширности территории, многие районы в провинциях фактически не охвачены судебной властью) [17, с. 61].
В качестве способов устранения таких ограничений выделяют три основных подхода — «бесплатная правовая помощь», «защита конкретных прав группой лиц» и «комплексный» подход. Каждый из подходов имеет свои недостатки, которые отмечаются канадскими юристами. Так, к примеру, отдельные ученые не соглашаются с мнением о необходимости оказания всемерной юридической помощи лицам, желающим обратиться за судебной защитой. Для такого подхода необходимо значительное число юристов, деятельность которых будет частично финансироваться из государственного бюджета (в случаях, если лицо, которое обратится за судебной защитой не в состоянии оплатить услуги квалифицированного юриста, а возникший спор не подразумевает получения возмещения). Решение вопроса о бесплатной юридической помощи потребует серьезного законодательного регулирования, в том числе определение категорий лиц, которые будут вправе обращаться за такой помощью, пределов такой помощи. В тоже время, необходимо отметить, что законодательство всех провинций и федеральное законодательство предоставляет возможность получения бесплатной правовой помощи по уголовным делам, а в некоторых провинциях возможность получения бесплатной юридической помощи зависит исключительно от достатка обращающегося за помощью лица, участвующего в уголовном судопроизводстве [12, с. 105]. На практике вопрос о необходимости предоставления бесплатной или доступной правовой помощи по гражданским делам остается открытым. Единственно реальной возможностью получить такую помощь от квалифицированного юриста являются юридические клиники, а также возможность предоставления финансовых средств для обеспечения защиты своего права в суде (т.е. возможность воспользоваться услугами адвоката) от различных государственных и общественных фондов и иных организаций.
Второй подход к разрешению проблем доступности правосудия заключается в обеспечении представительства интересов, которые можно объединить в группы (к примеру, интересы потребителей, экологические права, права акционеров). Итальянский исследователь М. Каппеллегти, основные идеи которого восприняты канадскими учеными, в своем исследовании «Доступ к правосудию: новая волна» подчеркивал, что весь гражданский процесс направлен на разрешение частных споров между двумя сторонами; права, которые принадлежат более чем одному лицу, т.е. группе граждан или всем гражданам, не могут быть надлежащим образом защищены в том же порядке, что и частный интерес, поэтому реализация нового подхода к доступности правосудия подразумевает установления особых правил судопроизводства для разрешения коллективных исков [9, с. 176]. На практике этот подход получил широкое распространение. Появились юридические фирмы, специализирующиеся на представлении интересов группы лиц, в теории стали разрабатываться, основанные на американских идеях, теории классовых исков. Однако данный подход может разрешить только отдельные проблемы доступности правосудия. Поэтому, в настоящее время при рассмотрении вопроса доступа к правосудию превалирует комплексный подход. На основе этого подхода в Канаде проводились и проводятся реформы, которые затрагивают как изменение материального и процессуального законодательства, так и организационные основы устройства судов. В соответствии с данной теорией необходимо разрабатывать процессуальное законо-
дательство в зависимости от типа спора, суммы иска, сторон, значимости дела для граждан и общества [11, с. 63]. Должны появляться новые виды судопроизводства, изменяться структура судебной системы, учреждаться новые суды. Изменение же материального права должно происходить таким образом, чтобы избежать возникновения возможных споров в будущем или облегчить разрешение таких споров. Кроме того, необходимые меры должны предприниматься на государственном уровне для развития альтернативных способов разрешения споров [14, с. 87]. При этом, кроме нормативного регулирования, должное внимание уделяется и иным способам обеспечения доступности правосудия, так, на уровне отдельных провинций и судов разрешаются вопросы информационной обеспеченности граждан о деятельности судебной системы, осуществляется финансирование программ по реализации права на судебную защиту отдельных слоев населения, проводится обучение судебных клерков в целях повышения эффективности деятельности судов.
Сравнивая подходы российских и канадских процессуалистов к проблемам доступности правосудия, необходимо отметить, что в канадской литературе ставится на рассмотрение такой важный аспект доступа к суду, как вовлечение в гражданские процессуальные отношение новых групп лиц, которые ранее не могли реализовать свое право на судебную защиту из-за различных правовых и неправовых факторов. С точки зрения автора, проблемы доступности правосудия в Канаде и России во многом схожи. Так, примерами сложности судебных процедур в России могут служить отсутствие полной ясности в определении проблем подведомственности гражданских дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам, и проблемы, связанные с инстанционностью гражданских дел (возможность троекратного рассмотрения дела в порядке надзора). Проблемы подведомственности практически не возникают в практике канадского юриста, во-первых, из-за четкого определения компетенции административных трибуналов и отсутствия системы арбитражных судов, во-вторых, из-за установленного общим правом правила, в соответствии с которым любое лицо вправе обратиться напрямую в суд без соблюдения досудебного порядка разрешения спора. Вопрос инстанционности в Канаде решается путем установления двухступенчатой системы судов — суда первой инстанции и апелляционного суда. В незначительном числе случаев, по разрешению суда, дело может быть рассмотрено Верховным судом Канады. Однако в Канаде сами по себе процедуры разрешения спора в суде крайне сложны и недоступны для лиц, не обладающих специальными знаниями. Проблемы сложности процедур разрешаются путем внесения изменений в законодательство, устанавливающих упрощенные виды судопроизводства для отдельных категорий дел при рассмотрении в некоторых судах (к примеру судах мелких тяжб).
Относительно вопроса о судебной волоките как одном из препятствий для доступности правосудия необходимо отметить следующее. Канадский гражданский процесс построен таким образом, что с момента подачи искового заявления (заявления) и до рассмотрения дела непосредственно судом в судебном заседании может пройти много месяцев. Состязательность канадского гражданского процесса подразумевает наличие таких стадий, как вручение процессуальных документов, обмен процессуальными документами, раскрытие доказательств, исследование доказательств сторонами, которые проходят без участия суда. На данных этапах стороны ограничены только сроками, указанными в Правилах судопроизводства провинций, а данные сроки составляют от трех месяцев до года, кроме того, многие сроки могут продлеваться по заявлению сторон. Соответственно, одной из характеристик
гражданского процесса Канады является чрезвычайная его затянутосгь, которая, становится основной причиной для обращения к внесудебным способам разрешения споров. В отечественном гражданском процессе нарушение сроков, установленных процессуальными кодексами, является повсеместной практикой. И, что наиболее важно, нарушение сроков происходит не только со стороны лиц, участвующих в деле, но и со стороны суда. При этом, нарушение процессуальных сроков стороной влечет для нее неблагоприятные последствия (к примеру, нарушение сроков на подачу апелляционной жалобы является основанием для ее возвращения (ст. 324 ГПК РФ)[6, ст. 4532], а многомесячное составление мотивированного судебного решения (в нарушение ст. 199 ГПК РФ) влечет неблагоприятные последствия не для суда, который нарушает установленные сроки, а опять же для стороны (в том числе, невозможность обжаловать решение суда). В то же время на суд налагаются функции, которые он выполнять не должен (к примеру, администрирование государственной пошлины), что также не может не влиять на сроки рассмотрения дела. Такого рода проблемы в Канаде разрешаются путем внесения соответствующих изменений в процессуальное законодательство и путем установления правил надлежащего управления движением дела (case management), которое наряду с судьями осуществляется также и судебными клерками.
Одним из важных аспектов доступности суда (правосудия) является установление в Канаде федеральными и провинциальными актами отдельных исключений из правила общедоступности правосудия. В первую очередь к таким исключениям относятся случаи необоснованного сутяжничества (vexatious proceedings). До недавнего времени в Канаде действовал специальный Акт о сутяжничестве (1970) [15, с. 481], устанавливающий порядок выдачи разрешения (leave to appeal) на участие в деле лицу, которое было уличено в неправомерном или необоснованном злоупотреблении своим правом на судебную защиту. В настоящее время похожие нормы содержатся, к примеру, в Акте о Федеральном суде Канады [10, с. 40]. Канадские правоведы относят к ограничению права на доступ к правосудию также случаи, когда спор между теми же сторонами, по тому же предмету уже рассматривается другим судом, а также, если стороны договорились о рассмотрении их спора в арбитражном (третейском) суде [16, с. 238]. В указанных случаях суд приостанавливает производство по делу и с точки зрения канадских правоведов формально временно ограничивает доступ к суду. Кроме того, процессуальным законодательством устанавливаются и другие основания для отказа в доступе к правосудию, которые получают в литературе отрицательную оценку. Так, ст. 56 Правил гражданского судопроизводства провинции Онтарио устанавливается, что в отдельных случаях (к примеру, истец признан лицом, злоупотребляющим правом на судебную защиту, истец проживает не на территории провинции, в отношении истца был выдан судебный приказ о возмещении судебных расходов ответчика но другому гражданскому делу', который не был исполнен истцом и др.) истец должен представить обеспечение судебных расходов ответчика. В противном случае истец не вправе совершать какие-либо процессуальных действий, кроме обжалования акта суда, обязывающего произвести такое обеспечение. Такая норма в государстве, в котором право на судебную защиту устанавливается Конституцией (например, Россия), была бы признана неконституционной. В Канаде, как уже указывалось, в Конституции такого права не закреплено, а применение на практике нормы о необходимости обеспечения расходов ответчика (к примеру, в случае, если истец не проживает на территории Онтарио) может стать серьезным препятствием для разрешения спора. Однако данные ограничение не рассматриваются как нарушение права на су-
дебную защиту, и в целом канадскими правоведами не дается оценки рассмотренных исключений из правила доступности правосудия.
В российской правовой литературе также поднимается вопрос о возможности установления ограничений на доступ к правосудию, к примеру, на стадии возбуждения гражданского дела. Так, ст. 134 ГПК РФ определяются основания для отказа в принятии искового заявления. Необходимо согласиться с профессором В.М. Жуйко-вым, который в работе «Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию» [2, с. 56], исследовав вопрос о допустимости возможности при определенных условиях отказа в принятии искового заявления к производству, пришел к выводу о том, что такой отказ не означает ограничения на доступ к правосудию, а напротив «регулирование в АПК стадии возбуждения дела в арбитражном суде, обязывающее суд принимать к своему производству любое заявление и не допускающее возможности — в определенных случаях — отказа в принятии заявления, на самом деле не обеспечивает реального доступа к правосудию, создает большие возможности для злоупотребления правом на судебную защиту с целью злонамеренного нарушения прав других лиц» [2, с. 57].
В заключение необходимо отметить, что решение проблем доступности правосудия не должны рассматриваться исключительно в рамках совершенствования процессуального законодательства. Многие ограничения доступа к суду лежат не только в правом поле, но и сфере развития правового сознания граждан, устранения административных и финансовых барьеров при осуществлении правосудия. Некоторые способы разрешения проблем ограниченной доступности правосудия могут быть позаимствованы и из зарубежного опыта.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. В решении Rodriquez vs. British Columbia (1993) 3 S.C.R. судья J. Lamer указал, что «под принципом фундаментального правосудия понимаются все презумпции общего права в отношении гражданского процесса, а также принципы, содержащиеся в международных конвенциях и договорах, которые направлены на верховенство права и обеспечение основных прав человека. Другими словами, принципы фундаментального правосудия могут быть найдены в основных догматах нашей правовой системы. Принцип фундаментального правосудия настолько широк, что является обобщением всех известных нашей правовой системе принципов как процессуального, так и материального права. Кроме того, можно утверждать, что такой принцип может включать в себя догматы не только канадской правовой системы, но и догматы международного права, включая jus cogens».
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский процесс: Учебник для студентов вузов / Отв. ред. В.В. Ярков. 6-е изд. перераб. и доп. — М.: Волтере Клувер, 2006.
2.Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. — М.: Статут, 2006.
3. Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2001 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.08.2006 № 1082-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — № 33. — Ст. 3652.
4. Семенов В.М. Принципы советского гражданского процессуального права: Автореф. дис... док. юрид. наук. — С., 1965.
5. Яковлев В. На очереди — обеспечение правосудия и повышение качества правосудия // Российская юстиция. — 2001. — № 11.
6. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 46. — Ст. 4532.
7. Per Dickson, CJC, British Columbia Government Employee’s Union v. British Columbia (1998) 53 D.L.R. (4) 1 (S.C.C.)
8. Cappeleti М., Gordley&Johnson Jr. Toward Equal Justice: A comparative Study of Legal Aid in Modern Societies. Т., 1975 .
9. Cappelletti М., G. Garth Access to justice: New Wave 1978, 27 Buffalo L.Rev. 181,1982 .
10. Federal Courts Act, [R.S, 1985].
11. Hutchinson A. The formal and informal schemes of the civil justice system: A legal symbiosis explored», 1981 O.H.L.J. 473 .
12. Manitoba Legal Aid Act C.C.S.M.
13. Mossman J. Legal Aid in Canada (Report for the 7th International Congress of Procedural Law 1983).
14. Manitoba. Law Reform Commission Review of the Small Claims Court The Commission, 1998 .
15. Vexatious Proceedings ActR.S.O. 1970 .
16. Watson G. Fundamental Guarantees of Litigants in civil proceedings in Canada // Fundamental Guarantees of the parties in civil litigation, Dobbs Ferry, NY 1973.
17. Zuber Report of the Ontario Courts Inquiry, 1997.
ACCESS TO JUSTICE IN RUSSIA AND CANADA N.S. Bocharova
The Department of Civil Procedure (The Lomonosov) Moscow State University
The article examines the problems and safeguards associated with access to justice in Russia and in Canada; the author analyses Canada’s positive experience in providing access to justice and makes a case for limiting access to justice.
