CC BY
159
Вопросы экономики
Ю.Д. ШМИДТ
Об уровне дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований региона
Предлагается методика оценки уровня дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований региона, обсуждаются методические подходы к определению оптимальной величины межбюджетных финансовых потоков для выравнивания и стимулирования развития территорий.
Развитие Российской Федерации в условиях перехода к рыночным отношениям породило много серьезных проблем. Федеральные отношения в стране в переходный период пришлось строить практически заново. В наследство от бывшего СССР России досталась усложненная административно-территориальная структура, в которой в качестве субъектов Федерации сочетаются как национальные образования, так и рядовые территориальные единицы. В последние годы модернизация федеральных отношений в рамках укрепления вертикали государственной власти осуществлялась достаточно интенсивно, в то же время региональная политика находилась в состоянии стагнации. Отсутствие эффективных форм и методов проведения региональной политики привело к резкому усилению дифференциации регионов по уровням производства и благосостояния населения, т. к. основное бремя реформ и выгоды от них неравномерно распределились между различными регионами. В наиболее тяжелом положении оказались регионы, получавшие в условиях планово-централизованной экономики значительную финансовую поддержку федерального центра. Это прежде всего районы Севера и Дальнего Востока России.
Сильная дифференциация наблюдается также в уровнях социально-экономического развития территорий внутри субъектов РФ, и это отрицательно влияет на экономическое развитие регионов и страны в целом. Причем, если отношения федерального центра и регионов находятся в зоне повышенного внимания государственных органов и научной общественности, то отношениями между субъектами Федерации и муниципальными органами занимаются гораздо меньше, хотя вся нагрузка и ответственность за решение вопросов жизнеобес-
печения населения территорий лежат на органах власти регионального и муниципального уровней.
Отмечаемые явления заслуживают серьезного внимания, т. к. нынешний уровень дифференциации социально-экономического развития территорий - это свидетельство несовершенства формирующегося рыночного пространства и слабости механизмов его целевого регулирования. Большие межрегиональные перепады в уровне цен на одноименные товары, оплаты труда работников определенных профессионально-квалификационных групп, рентабельности капитала в разных производствах, безработицы и дефицита рабочей силы говорят о том, что из-за множества существующих барьеров рынки товаров, труда, капитала плохо выполняют функции межрегионального выравнивания условий приложения основных факторов производства, а следовательно и уровня жизни. А.Г. Гранберг характеризовал усиливающуюся социально-экономическую дифференциацию регионов в новой России как серьезную хроническую болезнь, от которой организм не умирает, но происходит его общее ослабление, увеличивается подверженность другим заболеваниям. В принципе, считает А. Г. Гранберг, мировой опыт (в частности, опыт Европейского союза) свидетельствует, что эта болезнь излечима или блокируема средствами рыночного и социального саморегулирования и государственного регулирования [3].
За последние годы сделан серьезный шаг вперед в обосновании межбюджетных отношений и их методов, в практическом использовании системы трансфертов между федеральным центром и субъектами Федерации. Однако бюджетно-финансовые отношения в любом регионе представляют собой чрезвычайно широкий и разноплановый по характеру круг финансовых взаимосвязей между всеми субъектами экономики региона (региональными и муниципальными органами управления, хозяйствующими субъектами, учреждениями, общественными организациями, населением) по поводу распределения и перераспределения материальных благ и услуг. Центральным звеном в данной системе являются органы государственной власти субъектов РФ, связанные прежде всего с органами местного самоуправления. Многие из этих вопросов в настоящее время остаются неразработанными, без серьезного научного сопровождения. Поэтому поиск новых подходов к распределению средств между муниципальными образованиями региона, базирующихся на объективной оценке и увязке социально-экономического состояния муниципальных образований и их потенциальных возможностей роста с объемами оказываемой им помощи, исходя из достигнутых позиций и реального бюджетного финансирования, является весьма актуальной задачей.
В настоящее время в методических и методологических работах по социально-экономическим проблемам России остро встает вопрос о формировании системы показателей и индикаторов, предназначенных для оценки уровня социально-экономического развития территорий. «Система», «системный подход», «системный анализ» с сере-
дины ХХ в. становятся ключевыми научными понятиями, связанными с современной трактовкой подходов к изучению социально-экономических процессов. Как справедливо отмечается в научных публикациях, причина широкого распространения идей о системных исследованиях кроется в потребности широкого применения математикоформализованных методов при решении задач социально-экономического характера [1]. Но это не единственное обстоятельство. Усложнение взаимосвязей экономических процессов и задач управления ими усилили значимость полноты изучения, точности измерения результатов развития. Очевидно, что актуализированных описаний социально-экономического развития территорий как объекта изучения в виде отдельных проблем (инфляция, уровень потребления, экология, рынок труда и т. д.) недостаточно, т. к. эти проблемы невозможно рассматривать без четкого представления о других частях целого и их взаимных отношениях.
В последнее время в целом ряде работ предлагаются системы и совокупности показателей и индикаторов для анализа и оценки социально-экономического развития территорий. Однако во многих из них представлен большой перечень неструктурированных показателей, по которым сложно не только сделать соответствующую оценку, но и осуществлять мониторинг уровня социально-экономического развития территорий.
Действительно, на практике процесс создания муниципальной статистики и взаимодействие статистических органов с местными органами исполнительной власти в определенной степени усложнены. Поскольку местное самоуправление не входит в вертикаль государственной власти (а органы статистики являются государственными организациями), то муниципальная статистика, по существу, выпала из системы государственной статистики. В настоящее время муниципальные органы исполнительной власти не заинтересованы в передаче информации органам статистики, а органы статистики в регионах соответственно - местным властям.
В целях улучшения информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в 1995 г. вышло Постановление Правительства РФ «О развитии системы муниципальной статистики». Согласно этому Постановлению в сентябре 1999 г. Госкомстатом была разработана «Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования», предназначенная для руководителей муниципальных образований, принимающих управленческие решения по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления. Эта система, содержащая 25 блоков информации практически по всем сферам хозяйственной и социальной жизни муниципального образования, прошла апробацию в регионах РФ. Однако она имела целый ряд существенных недостатков.
Особенности муниципальных образований учитывались слабо, по существу, набор статистических показателей, рассчитываемых по
регионам - субъектам Федерации, почти полностью повторялся. Более того, отсутствовали методические рекомендации по их расчетам, и согласно пояснениям к документу методика расчетов должна была определяться на местах. Практика свидетельствует, что в этом случае смысл показателей не тождественен не только при сравнении разных муниципальных образований, но и в динамике. В системе содержалось недостаточно показателей, которые отражали бы процессы институциональных и социально-экономических перемен, новых явлений в жизни муниципальных образований, что особенно важно на современном этапе развития.
Практически единственным комплексным информационным материалом о социально-экономической ситуации, поступающим в муниципальные образования из Госкомстата России безвозмездно и регулярно, являлся так называемый паспорт города. Паспорт содержит показатели по стандартным разделам: население, финансы, занятость и безработица, положение основных секторов экономики, развитие общественной инфраструктуры, состояние окружающей среды и др. Он позволяет оценить социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании в целом, однако для проведения более глубокого анализа и принятия управленческих решений объема этой информации недостаточно.
Для оценки уровня дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований и уменьшения этой дифференциации предлагается следующая методика.
Формируем систему показателей, характеризующих социальноэкономическое развитие муниципальных образований, на основе следующих принципов:
• целостность, понимаемая как принципиальная несводимость свойств объекта к сумме свойств составляющих элементов, обусловленность поведения каждого элемента его местом в объекте;
• структурность как возможность описания системы через установление структуры объекта, обусловленность поведения объекта не столько поведением его отдельных элементов, сколько свойствами его структуры;
• объективность, возможность однозначной интерпретации и расчетов на основе статистических данных;
• отсутствие дублирования информации и регламентированность во времени.
С учетом вышесказанного система показателей социально-экономического развития территорий должна содержать индикаторы, оценивающие не только уровень жизни населения, но и состояние социальной сферы и окружающей среды, а также общий экономический рост. Для обеспечения этого необходимо структурировать рассматриваемую систему показателей, выделяя функциональные блоки по соответствующим сферам деятельности муниципальных образований. Кроме того, в рассматриваемой системе должны быть определены
подходы к межтерриториальным сравнениям, без которых оценить социально-экономическую ситуацию в рамках конкретной территории не представляется возможным.
Систему показателей целесообразно формировать по трем блокам: социальная сфера, экономическая сфера, финансовая сфера. Предлагается выделить последний блок в силу значимости финансовых ресурсов, поскольку даже при наличии самой прогрессивной методологии, сильных институтов и тщательно подготовленного законодательства действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые материальные и финансовые ресурсы для ее реализации.
Показатели предполагается организовать по блокам.
Экономический блок:
1) объем товаров и услуг собственного производства на душу населения;
2) продукция сельского хозяйства на душу населения;
3) оборот розничной торговли на душу населения;
4) объем платных услуг на душу населения;
5) удельный вес убыточных организаций;
6) число предприятий и организаций на 1000 жителей;
7) доля населения, занятого в экономике, в трудовых ресурсах территории.
Социальный блок:
1) среднедушевые денежные доходы населения;
2) общий коэффициент смертности;
3) площадь жилища, приходящаяся в среднем на 1 жителя;
4) численность учащихся и студентов на 1000 жителей;
5) охват детей дошкольными образовательными учреждениями;
6) численность населения на 1 больничную койку;
7) мощность врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений на 10000 чел. населения;
8) число мест в учреждениях культурно-досугового типа на 1000 жителей;
9) число зарегистрированных преступлений на 10000 чел. населения;
10) выбросы загрязняющих веществ в атмосферу на 1 км2 площади.
Финансовый блок:
1) доходы консолидированного бюджета на 1 жителя;
2) расходы консолидированного бюджета на 1 жителя;
3) инвестиции в основной капитал на 1 жителя.
Сформированные показатели не трудоемки для расчетов, большинство из них имеют надежную статистическую базу. Анализ их численных значений позволяет получить объективную информацию об уровне социально-экономического развития исследуемой территории. По данным показателям можно проводить оценку уровня дифференциации социально-экономического развития различных территорий.
Для удобства дальнейших расчетов необходимо нормировать значения рассматриваемых показателей по формуле
к - к
к фак шт
к„_ - к„
где кфак - фактическое значение показателя для данной территории; кшт - минимальное, а кшах - максимальное значение показателя по всем сравниваемым территориям.
После расчета статистических показателей вычисляем интегральный показатель отдельно по каждому блоку. Для формирования интегральных показателей существуют разные способы. Можно использовать факторный анализ и выбрать с соответствующими коэффициентами наиболее значимые факторы, влияющие на социальную, экономическую или финансовую сферу функционирования муниципального образования. Можно использовать корреляционный анализ и каждый интегральный показатель вычислять по формуле
1 _¿aA■,
I _1
где I - интегральный показатель блока £, кн - 1-й показатель из блока £, а1 - вес, с которым 1-й показатель блока £ входит в интегральный показатель, п - количество показателей £-го блока.
Для определения а1 используем подход, основанный на расчете весов показателей по коэффициентам парной корреляции между ними [2]. Если г* - коэффициент парной корреляции между 1-м и у-м показателями, то веса определяются по следующей формуле:
п
Е Г
у_1
а _ •
пп
ЕЕ1*
Г
у_1 1_1
Таким образом, сумма коэффициентов парной корреляции каждого показателя с остальными соотносится с общей суммой коэффициентов по всей матрице коэффициентов парной корреляции. В силу того что последняя отражает взаимосвязь между всеми показателями, полученные величины а1 показывают удельный вес 1-го показателя в интегральном показателе по £-му блоку. Такой подход в данном случае оправдан, т. к. в каждом блоке содержатся показатели, характеризующие одну и ту же сторону деятельности муниципального образования.
Для упрощения процедуры формирования интегрального показателя возможно суммирование нормированных значений показателей в каждом блоке без весовых коэффициентов. В любом случае стандартными методами можно сформировать в каждом рассматриваемом блоке интегральный показатель, характеризующий уровень развития соответствующей сферы деятельности муниципального образования.
В нашем случае получается три интегральных показателя, и вопрос ранжирования территорий по степени критичности в них ситуации усложняется ввиду неодинакового упорядочивания муниципальных образований по разным интегральным показателям, характеризующим разные сферы их деятельности. На практике часто используется метод построения ранговых упорядочиваний (по сумме мест) и сравнения сводных рангов с их средним значением разбиения муниципальных образований на благополучные или неблагополучные территории. В качестве пороговых значений часто берут не средние значения сводных или индивидуальных рангов, а как-то заданные извне нормативы, например средние показатели или определенные социальные стандарты.
При всей простоте и наглядности такого подхода очевидны и вопросы - проблемы определения пороговых значений и градация муниципальных образований только на два класса: «хорошие» и «плохие».
Мы предлагаем более гибкую схему, дающую возможность повысить степень детализации разбиения совокупности исходных муниципальных образований. Для каждого интегрального показателя определяем среднее значение 1С по всем рассматриваемым территориям. Выбираем допустимое отклонение от средних значений каждого из интегральных показателей (1С - ^1; 1С + Ш), где ё1 = к ■ 1С, 0 < к < 1. Одним из естественных способов определения размеров зоны приемлемых состояний является ее определение через суммарную численность населения территорий, попавших в нее. Точнее говоря, нормальной или приемлемой признается ситуация, если она справедлива для не менее половины проживающего в регионе населения (принцип квалифицированного большинства). В этом случае все множество возможных значений интегральных показателей разбивается на 27 зон, в зависимости от которых можно классифицировать попавшие в них муниципальные образования, используя трехкомпонентные векторы (хь х2, х3), где каждый компонент равен 1, 2 или 3 в зависимости от зоны (выше среднего, средняя, ниже среднего соответственно).
Существующая система налогового, бюджетного законодательства, законы о местном самоуправлении и их предлагаемые модификации в недостаточной мере способствуют укреплению финансовой и экономической основы муниципальных образований. Действующий порядок межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионах, как правило, воспроизводит сложившиеся пропорции в распределении средств, не направлен на снижение различий в уровнях развития муниципальных образований, не создает условий для роста экономической активности наиболее нуждающихся в этом территорий.
Предлагаемый подход позволяет упростить процедуру определения трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований для решения проблем устранения неравномерности развития муниципальных образований. По каждому интегральному показателю определяем общую сумму значений по всем территориям, для которых
это значение меньше 1С - Л. Складываем все эти суммы и делим общую сумму средств из фонда финансовой поддержки муниципальных образований на полученную величину. Этим мы определяем, сколько финансовых ресурсов приходится на единицу отклонения от нижнего уровня средних величин. Затем для каждого муниципального образования определяем сумму отклонений от 1С - Л по каждому интегральному показателю и направляем соответствующую сумму из фонда финансовой поддержки на социально-экономическое развитие этой территории.
Наряду с поддержкой наиболее кризисных территорий предлагается осуществлять мероприятия по стимулированию саморазвития муниципальных образований на основе поддержки точек роста. Для этого целесообразно в регионе создать фонд развития и разделить дотации муниципальным образованиям на текущие и инвестиционные.
Распределение средств из фонда развития существенно отличается от распределения средств, предназначенных для финансирования текущих расходов. Оно определяется в рамках территориального развития региона и представляет собой одну из финансовых основ обеспечения условий экономического роста и создания условий для привлечения на территорию экономически активных субъектов, что приводит к расширению налогооблагаемой базы и дальнейшему пополнению доходной части бюджета.
Инвестиционные межбюджетные потоки целесообразно также разделить на универсальные инвестиционные дотации, предоставляемые муниципальным образованиям независимо от целевого назначения бюджетных средств, и субвенции, выделяемые под конкретные инвестиционные проекты, эффективность которых тоже связана с влиянием на развитие соответствующей территории.
Предложенные в данной статье методика и методические подходы апробированы на примере Приморского края в диссертационной работе аспиранта В. А. Денисенко, и результаты будут представлены в следующей совместной публикации.
Литература
1. Апарин Н.С. К вопросу о концепции и содержании системы статистических показателей для анализа социально-экономического развития России и ее регионов / Н.С. Апарин, Л. С. Мым-рикова, Е.С. Заварина, Б.Т. Рябушкин // Вопр. статистики. 1999. № 7.
2. Березовская М. Агрегированный индекс - эффективный измеритель инфляции / М. Березовская, Н. Райская, А. Френкель, И. Горячева // Вопр. статистики. 1996. № 12.
3. Гранберг А. Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя / А.Г. Гранберг // Регион: экономика и социология. 2004. № 1. С. 57-81.
© Шмидт Ю.Д., 2008 г.
