CC BY
179
Об ограничении вещных прав на землю
A.А. Колтаков
заместитель начальника Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка
B.Д. Бредихин
главный специалист Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка
Проблема ограниченных вещных прав на землю уходит корнями в глубь веков. В нашей стране она приобрела остроту в связи с признанием частной собственности на землю. Право частной собственности на землю, как свидетельствует вся история цивилизации начиная с древнего Рима, никогда не было единственным и объективно не может быть полным в силу естественной ограниченности пригодной для использования земли. Особенно это актуально для городских и сельских поселений, где неизбежно возникают ограничения прав собственников земельных участков, установленные в публичных интересах.
Ограничения прав собственников земельных участков выражаются в признаваемом законом праве определенного (ограниченного) использования этих участков лицами-несобственниками (сервитуария-ми) либо обременении земельных участков (ограничении прав собственника), связанного с установлением особых условий и режима их использования.
Попробуем разобраться, в чем же главное и существенное различие таких понятий, как сервитут, ограничение и обременение земельных участков как объектов недвижимости.
Сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Он устанавливается в границах чужого земельного участка. Для более четкого разделения понятий мы обращаем внимание на то, что именно сервитут дает право ограниченного пользования чужим земельным участком несобственниками (сервитуариями). Сервитут не
оказывает влияние на соседние участки, т. к. устанавливается на конкретный земельный участок и, соответственно, не ограничивает права третьих лиц. Участок используется сер-витуарием для своих целей ограниченно либо полностью, либо в определенной части. Собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату от лиц, в пользу которых установлен частный сервитут.
Ограничение прав на землю - это особые условия использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности, установленные законодательством или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке, а также прочие ограничения и условия, оговоренные в правоустанавливающих документах на земельный участок, стесняющие правообладателя вещных прав на землю в осуществлении его прав.
Ограничение прав может касаться только собственника или землепользователя в границах его земельного участка и устанавливается градостроительными требованиями (соответствие территориальному зонированию поселения, градостроительным регламентам соответствующей зоны), наличием на момент предоставления прав на земельный участок инженерных коммуникаций с охранными или техническими зонами, другими условиями, вытекающими из целевого назначения предоставляемого участка.
Ограничения прав собственника или землепользователя может создаваться соседним земельным участком (обычно объектом недвижимости - заводом, предприятием, коммуникацией) для прилегающих тер-
риторий. Типичным примером являются санитарно-защитные зоны.
Наличие сервитутов или ограничений прав на землю и создает обременения земельных участков. Мы не рассматриваем другие виды обременений (к примеру, продаваемый земельный участок находится в залоге, обременен долгами или претензиями третьих лиц), т. к. этот вопрос относится к сфере общих правоотношений.
Покажем различие между сервитутом и ограничением прав на землю на реальном примере спора между Новокузнецким алюминиевым заводом (НКАЗ) и строительным кооперативом «Дорожник» (СК «Дорожник»), выкупившем земельный участок у НКАЗа. При оформлении сделки НКАЗ оговорил для своих коммуникаций охранные зоны, допуск для ремонта, профилактики. Но одним из пунктов договора было условие, что НКАЗ оформит на охранные зоны сервитут. СК «Дорожник» начал требовать установления сервитута, назначив за него достаточно высокую плату. Наш ответ обеим сторонам спора заключался в следующем:
1) сервитуты устанавливаются в пользу лиц, не являющихся собственниками земельного участка, для целей, определенных в статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ). Сервитуты устанавливаются в случае необходимости ограниченного пользования чужим земельным участком на срочной или постоянной основе. Из буквального прочтения пунктов 1 и 3 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) следует, что установления сервитута требует лицо, не являющееся собственником обременяемого земельного участка. Собственник участка не может требовать установления сервитута в пользу других лиц;
2) охранные зоны устанавливаются с целью предохранения существующих объектов от повреждения, а также для эпизодического пользования чужим земельным участком при ремонтных, профилактических и других работах. Согласно статье 56 ЗК РФ установление охранных зон является ограничением прав собственника на землю и производится на основе актов органов власти или решения суда. Собственник зе-
мельного участка имеет право на возмещение убытков, связанных с ограничением его прав в соответствии со статьей 57 ЗК РФ, включая упущенную выгоду;
3) для земельного участка, принадлежащего СК «Дорожник», органами городской администрации установлены, согласованы и утверждены ограничения на его использование в связи с наличием охранных зон инженерных коммуникаций сторонних организаций (План обременений земельного участка и ограничений на его использование от 02.04.2004);
4) таким образом, в соответствии с земельным и гражданским законодательством наличие охранных зон для инженерных коммуникаций не означает обязательного заключения договора на сервитут. На практике сервитуты обычно устанавливаются в случае необходимости постоянного присутствия эксплуатирующей организации на чужом земельном участке или, к примеру, ежедневного проезда через последний. Возможность эпизодического проведения ремонтных, профилактических работ эксплуатирующей организацией обеспечивают охранные зоны. В последнем случае возмещение ущерба СК «Дорожник» за ограничение его прав будет рассчитываться исходя из реального времени ограничения его прав (к примеру, если срок профилактических работ составит 10 дней в году, то плата будет определяться исходя из этого срока, естественно, с учетом упущенной выгоды и понесенных убытков);
5) интересным вопросом является понятие «соразмерная плата» за сервитут (п. 5 ст. 274 ГК РФ). Собственно, это и явилось причиной конфликта между НКАЗом и СК «Дорожник», т. к. последний потребовал платы за всю площадь охранных зон коммуникаций НКАЗа по ставкам арендной платы. Естественно, сумма почти сравнялась с налогом, который платит СК «Дорожник» за 100 процентов площади своего участка, включая охранные зоны. Даже в случае установления сервитута на охранные земли, они находились бы в совместном пользовании, и соразмерность платы должна означать всего лишь ставку налога на земли охранных зон, поделенную пополам между НКАЗом и СК «Дорожник».
По нашему мнению, поскольку СК «Дорожник» согласился с обременением его участка инженерными коммуникациями и ограничением его прав, а также знал о наличии коммуникаций в момент приобретения участка в собственность, он может требовать возмещения убытков только при появлении иных обстоятельств, создающих неудобства и конкретные убытки (см. п. 4).
Практика города Новокузнецка показала, что процесс определения и установления публичных сервитутов при отсутствии четкого регламента является достаточно сложным вопросом.
Согласно ЗК РФ публичный сервитут устанавливается на основании распоряжений органов исполнительной власти или органами местного самоуправления и регистрируется в органах юстиции. Существует чисто техническая проблема: как, например, правильно оформить ограничения, обусловленные магистральными инженерными сетями, проходящими через приватизированный земельный участок, которые зачастую уже не являются муниципальными, но служат для обеспечения населения. Как известно, инженерные сети имеют санитарно-защитные, охранные, технические и другие зоны. Каждая зона имеет свои размеры и свои условия содержания и эксплуатации. Если же сюда привязать возможные градостроительные и другие регламенты, то описательная часть обременений и ограничений с ссылками на соответствующие СниПы, СанПины и т. д. может составить несколько страниц. Вводить ли все это в текст распоряжения органов государственной власти, местного самоуправления или возможен другой путь?
Насколько в таких случаях будут необходимы публичные слушания для населения, если для обслуживания сетей требуется доступ только эксплуатирующим организациям? С этими и другими вопросами постоянно сталкиваются специалисты, работающие в сфере земельных отношений. Отсутствие ясных и понятных не только специалистам, но и рядовым землепользователям регламентов приводит к ситуациям, когда организации, эксплуатирующие общегородские сети, требуют установления для них публичных сервитутов.
Например, в 2003 году Новокузнецкий «Водоканал» (ЗАО) требовал установления публичных сервитутов для своих сетей, находящихся в муниципальной собственности, и проведение в связи с этим публичных слушаний. Но публичный сервитут предполагает ограниченное пользование конкретным земельным участком неограниченным числомлиц. «Водоканал» же конкретно для себя требовал установления ограниченного пользования неограниченным числом земельных участков.
Управление по земельным ресурсам и землеустройству города Новокузнецка совместно с муниципальным предприятием «Центр градостроительства и землеустройства» в процессе оформления земельных дел готовит техническую документацию для установления сервитутов и ограничений прав на земельные участки. Однако устанавливать публичные сервитуты для абстрактных земельных участков, не выяснив всех деталей, не следует, т. к. собственник или пользователь земельного участка, для которого установлен сервитут, может потребовать платы или изъятия путем выкупа участка с возмещением убытков либо предоставления другого участка с возмещением убытков органом местного самоуправления, установившего публичный сервитут (п. 7 ст. 23 ЗК РФ).
Вопрос же разрешается в статье 553 ГК РФ, которая прямо обеспечивает серви-тутное право на ремонт и обслуживание сетей на любых приватизированных, тем более предоставленных в другие виды пользования, земельных участках без установления публичных сервитутов.
Абзац 2 статьи 553 ГК РФ: «Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением».
Поскольку муниципалитет одновременно является и собственником недвижимости (сетей), и продавцом земельного участка, то он пользуется указанной статьей, тем бо-
лее что эти вопросы оговариваются в договоре купли-продажи земельного участка при подготовке сделки.
Пытаясь определиться с приоритетами в этом направлении, мы пришли к мнению, что установление публичных сервитутов для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и отданных в аренду организациям или частным лицам, не имеет смысла. В этом случае достаточно установить ограничения или особые условия использования земельного участка или его части на основании действующих нормативных документов, градостроительных регламентов и сложившейся ситуации. Границы действия ограничений наносятся на графические материалы масштаба 1: 500 и производится их описательная часть. Все это является неотъемлемой частью договора аренды земельного участка, который согласно российскому законодательству подлежит государственной регистрации в органах юстиции.
В городах большой проблемой являются временные сооружения - киоски, павильоны, лотки, палатки и т. д. Как правило, они устанавливаются на землях общего пользования: площадях, газонах, вдоль дорог и тротуаров. Договора аренды на них обычно заключаются на срок до одного года, поэтому не подлежат государственной регистрации. Многие из таких сооружений попадают в охранные зоны инженерных сетей, поэтому нередки случаи возникновения конфликтных ситуаций с эксплуатирующими сети организациями при проведении ремонтных работ. Для решения этой проблемы необходимо разработать на местах правила использования земель общего пользования согласно статье 40 ГК РФ, которые помогли бы урегулировать отношения между арендаторами, органами местного самоуправления и эксплуатирующими инженерные сети организациями и, что очень важно - упростить саму процедуру оформления этих взаимоотношений.
Аналогичная ситуация складывается и в случаях установления ограничений прав собственника земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны. В соответствии с Правилами земле-
пользования в городе Новокузнецке, принятыми в 2003 году, указанные земли не предоставляются в собственность физическим и юридическим лицам, нахождение которых в санитарно-защитной зоне запрещено Градостроительным кодексом Российской Федерации, санитарными нормами и правилами. Эти земли остаются в собственности муниципалитета. В соответствии с пунктом 2 статьи 57 ЗК РФ собственник (муниципалитет) имеет право на возмещение убытков (включая упущенную выгоду), связанных с ограничением его прав на землю.
Лицами, по вине которых обременяются (ограничиваются) права, являются предприятия и объекты, деятельность которых вызвала необходимость установления санитарно-защитных зон. В соответствии с пунктом 3 статьи 57 ЗК РФ эти лица обязаны возмещать убытки собственникам земельных участков, права которых они ограничивают.
Земли санитарно-защитного назначения также можно рассматривать как градостроительную зону с особым градостроительным регламентом. Но в этом случае не вполне ясно, как быть с ограничением прав на землю. Если территория определена как градостроительная зона, то привязка к субъекту, для которого она устанавливается, становится не вполне очевидной и, следовательно, возникают сложности с возмещением убытков и определением лиц, права которых нарушены (территориальное зонирование разрабатывают и утверждают органы местного самоуправления, но зачастую они же и являются собственниками земель в границах санитарно-защитной зоны, т. е. лицами, права которых ограничены).
Тем не менее такой подход вполне допустим при условии, что в характеристике территориальной зоны санитарно-защитного назначения и описании ее градостроительного регламента в обязательном порядке указываются лица, в пользу которых устанавливаются ограничения и документы, на основании которых зоны устанавливаются.
Документами-основаниями для установления ограничений,связанных с санитарнозащитной зоной, являются:
1) генеральный план города в случае, если на нем или схеме планировочных огра-
ничений, или схеме функционального (территориального) зонирования границы этих зон показаны;
2) утвержденный и согласованный проект санитарно-защитной (охранной или другой технической) зоны;
3) план границ санитарно-защитной зоны и распоряжение органов государственной или местной власти об установлении нормативной санитарно-защитной зоны на основании презумпции экологической опасности (ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и СанПиН 2.2.1/2.1.1 1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», в соответствии с которым любому объекту устанавливается нормативная санитарно-защитная зона, если хозяйствующий субъект не докажет обратное, т. е. если он не выполнит оценку воздействия на окружающую среду в соответствующем проекте).
Для того чтобы зарегистрировать обременение прав на земельный участок, необходимо изготовить план границ обременения, показать на нем те участки, с которыми связаны обременения, определить площадь земель, попадающих в границы обременения, издать местный нормативный акт о закреплении площадей за собственниками недвижимости, с которой эти обременения связаны.
Аналогично следует рассматривать различные охранные и технические зоны, включая полосы отвода, водоохранные зоны и прибрежные полосы, территории, подрабатываемые в результате подземной добычи полезных ископаемых, и т. д.
Именно такой подход с 1995 года позволяет городу Новокузнецку собирать платежи за земли санитарно-защитных зон промышленных предприятий без судебных издержек. В 2004 году расчетная сумма платежей за земли санитарно-защитных зон (СЗЗ) составляет 103 миллиона рублей (фактическая собираемость налога составляет около 95 процентов). С 2005 года эти средства планируется направлять на возобновление практики отселения населения, проживающего в санитарно-защитных зонах, и обустройство последних.
В настоящее время в законодательном поле Российской Федерации существует правовой пробел, приводящий к ущемлению конституционных прав граждан на благоприятную среду обитания. Суть недоработки заключается в том, что санитарно-защитные зоны, введенные в практику еще во времена Советского Союза, имеют своей целью создание разрыва между предприятиями - источниками вредного влияния - и объектами жилого назначения. При наличии последних на территории СЗЗ вынос их осуществлялся за счет предприятий.
Новый Гражданский кодекс Российской Федерации подобной обязанности для хозяйствующих субъектов не предусматривает, и юридических оснований для отселения населения за пределы СЗЗ, не имеется, кроме как по решению суда в случае доказательства нанесения ущерба здоровью людей. Отсюда - прямое следствие: для того чтобы получить право на отселение за пределы СЗЗ, надо быть уже больным. Но в этом случае утрачивают смысл само понятие «санитарнозащитная зона», необходимость ее назначения и налогообложения. В тоже время ряд законов Российской Федерации (о санитарноэпидемиологическом благополучии населения, градостроительный и земельный кодексы и т. д.) требуют установления санитарнозащитных зон и их налогообложения.
Принятие местного нормативного акта в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю» (в редакции от 9.08.1994 № 22-ФЗ) позволит направить платежи за земли СЗЗ на социальное обустройство территории, ликвидировать правовой пробел, возобновить практику отселения людей из наиболее опасных в экологическом отношении зон за счет платежей за землю.
Важное отличие сервитутов от ограничений прав заключается в том, что, если сервитуты могут устанавливаться как во время оформления, так и после оформления земельного дела (по заявлению юридических лиц и граждан), то в соответствии с логикой земельного законодательства ограничения должны устанавливаться при предоставлении прав или продаже земельного участка в собственность: «Объектом купли-продажи
могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования» (п. 1 ст. 37 ЗК РФ).
Но тут прослеживается противоречие с абзацем 2 статьи 553 ГК РФ, приведенным ранее. По общим принципам юриспруденции в городе Новокузнецке придерживаются требований Гражданского кодекса Российской Федерации. В земельный кодекс необходимо вносить изменения. В противном случае возникает хаос в земельных отношениях, появляется почва для злоупотреблений и необоснованного обогащения за счет местных бюджетов.
Спорным представляется вопрос о прекращении сервитута в случае отказа от платы за него на основании статьи 328 ГК РФ в силу встречной обусловленности исполнения обязательства сторонами. По-видимому, между владельцами служащего и господствующего участка действительно существует правоотношение, но не обязательственное, а вещное. Поэтому право ограниченного пользования чужой недвижимостью одного не обусловлено правом требования платы за ее пользование другим, а существует самостоятельно от второго. В то же время право требования платы за пользование своей недвижимостью существует в отношении лица и зависит от его действий, тогда как право ограниченного пользования устанавливается непосредственно в отношении вещи и не зависит от действий ее владельца. И если владелец господствующего участка отказывается платить за сервитут, то только на этом основании его прекратить нельзя. Эта проблема может быть решена в пользу владельца служащего участка в случае прямого указания закона на возможность прекращения сервитута по этому основанию.
При всех достижениях законодательного регулирования сервитутов в России оно страдает существенными недостатками, и один из них видится в отсутствии объединяющего подхода. Законодательству не хватает системности, общих положений, единого механизма действия. Создать такой механизм,
видимо, должен был Гражданский кодекс Российской Федерации, однако действие его главы 17 оказалось надолго парализованным из-за отсрочки принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, содержащиеся в указанной главе гражданско-правовые нормы при всей их принципиальной значимости тем не менее оказались достаточно поверхностными и явно недостаточными для эффективного регулирования ограничений в вещных правах на землю. Следствие этого - многочисленные противоречия в решении вопросов ограничения вещных прав на землю различными нормативными актами. Коллизии возникают начиная с определений ограничений, обременений, сервитутов и заканчивая основаниями их возникновения и прекращения. Новый Земельный кодекс также не смог решить все накопившиеся проблемы в этой сфере.
Свидетельством фактического отсутствия эффективного гражданско-правового регулирования является и современная судебная практика. Анализ ее показывает, что судьи не применяют законодательство о сервитутах. На территории Кемеровской и многих других областей подобная практика вообще отсутствует.
Наконец, еще один аспект, на который должен обратить внимание законодатель, -роль закона в деле устройства так называемых добрососедских отношений собственников недвижимости. В настоящее время норм-запретов, с помощью которых устанавливаются некоторые ограничения собственнических прав в интересах других собствен-ников-соседей для полноценного осуществления права, явно недостаточно. В этой области мы могли бы поучиться у французов, предусмотревших в нормах своего Гражданского кодекса немало положений, начинающихся словом «нельзя». Представляется, что и в нашем законодательстве может быть установлен запрет на вид (участок соседа), направление водостоков, посадку деревьев ближе определенного расстояния к линии разделения участков, устройство в соседской стене окон или отверстий, учине-ние препятствий при эксплуатации сетей и инженерно-защитных сооружений. Подобные нормы могли бы войти в содержание Зе-
мельного кодекса Российской Федерации, но законодатель в статье 23 ЗК РФ ограничился лишь общими положениями о публичных сервитутах. Этого, на наш взгляд, чрезвычайно мало с учетом той серьезной роли, которую призваны играть сервитуты в отно-
шениях между землепользователями.
Подводя итог, хочется подчеркнуть, что у сервитутного права большое будущее, обеспечить которое может и должно гражданское законодательство, касающееся этого вида ограниченных вещных прав.
* * *
О предоставлении гражданам Ростовской области бюджетных субсидий для оплаты части стоимости жилья, приобретаемого с помощью жилищного займа или кредита*
Постановлением администрации Ростовской области от 01.12.2003 № 549 утверждено Положение о порядке предоставления гражданам бюджетных субсидий для оплаты части стоимости жилья, приобретаемого с помощью жилищного займа или кредита. Положение разработано в целях обеспечения исполнения Областного закона от 19.03.2002 №226-ЗС «Об областной целевой программе развития системы долгосрочного финансирования жилищного строительства в Ростовской области на 2002-2005 годы».
Бюджетная субсидия предоставляется гражданам для оплаты части стоимости жилья, приобретаемого с помощью жилищного займа или кредита. Положение устанавливает категории граждан, имеющих право на получение субсидии, порядок определения размера субсидии, порядок предоставления субсидии.
Субсидия предоставляется лицам, постоянно проживающим на территории Ростовской области, которые оформили кредит для приобретения (строительства) жилья в соответствии с условиями, установленными названным Законом. Субсидию получают, в частности, следующие категории граждан: федеральные государственные служащие; лица, замещающие государственные должности Ростовской области и государственные должности государственной службы Ростовской области; лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы в Ростовской области; граждане, работающие в государственных и муниципальных учреждениях, расположенных на территории Ростовской области.
Правом на получение субсидии пользуются лица, состоящие на квартирном учете по месту жительства или месту работы; обеспеченные жильем меньше социальной нормы; проживающие в ветхом или неприспособленном жилье. Первоочередным правом на получение субсидии пользуются граждане, состоящие на квартирном учете по месту жительства.
Размер субсидии составляет 35 процентов от стоимости приобретаемого (строящегося) жилья в пределах социальной нормы жилья на каждого члена семьи. При расчете учитывается состав семьи на дату внесения проекта постановления о предоставлении субсидии. Расчетная стоимость одного квадратного метра общей площади жилья определяется на основании средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья на территории Ростовской области, установленной областным комитетом государственной статистики за последний отчетный период. При этом размер субсидии не может превышать размера предоставленного кредита (займа), а также не может превышать разницу между общей стоимостью приобретаемого жилья и размером предоставленного кредита (займа). Размер субсидии определяется индивидуально для каждого получателя субсидии.
Для получения субсидии гражданин представляет заявление в Государственное областное учреждение «Агентство жилищных программ» с приложением необходимых документов. Агентство формирует предварительный список граждан, имеющих право на получение субсидии, с указанием суммы субсидии по каждому гражданину и представляет его на рассмотрение областной межведомственной комиссии по распределению средств областного бюджета для обеспечения жильем льготных категорий граждан. Комиссия в течение 14 дней принимает решение о постановке на учет граждан с целью получения субсидии или отказывает в постановке на учет. Агентство составляет уточненные списки получателей бюджетных субсидий исходя из объемов бюджетного финансирования на текущий квартал, в которые включаются лица, поставленные на учет. Данный список утверждается постановлением администрации области. На основании постановления с гражданами заключается договор о предоставлении бюджетной субсидии. Субсидия предоставляется гражданину путем перечисления средств Агентством жилищных программ на его лицевой счет в кредитной организации.
* Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».
