CC BY
120УДК 342.922
ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ КОМПАНИЙ
А.М. Волков
Аннотация. В статье проведен анализ положений Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации...» на предмет его соответствия существующему законодательству о государственных корпорациях и государственной компании. Отмечается, что если публично-правовые компании создаются Россией, их нельзя именовать государственными компаниями или корпорациями. Приведены подходы к обоснованию понятий и дефиниций закона.
Ключевые слова: публично-правовые компании, децентрализованная публичная администрация, государственные корпорации.
ON THE ADMINISTRATIVE-LEGAL NATURE OF PUBLIC-LAW COMPANIES
A.M. Volkov
Abstract. In the article the analysis of the provisions the Federal law «On public-law companies in the Russian Federation ...» in compliance with the existing legislation on state corporations and state companies. It is noted that, if the public law of the company are the Russian Federation, why can't it be called a state corporations or company. Approaches to the study of the concepts and definitions of the law.
Key words: public-law companies; public administration decentralized; state corporations.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N° 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации...» устанавливается порядок организации, деятельности, ликвидации таких компаний» (далее - ППК) [3].
Минэкономразвития России на своем сайте еще в 2011 г. разместило информацию о законопроектах о ППК [4, с. 72; 12, с. 17-21; 18, с. 170; 19, с. 127]. И вот теперь вступил в силу сам закон, который закрепляет основные положения таких компаний.
Нормы административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные правоотношения [6, с. 180; 13, с. 50]. Субъектами административного права являются публичные и частные субъекты,
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
правовое положение которых в системе публичного администрирования является основанием их классификации [5, с. 83].
Публикация научных и учебных работ последнего времени снова выдвигает на повестку дня вопрос о публичных субъектах административного права и административных правоотношениях, к которым с полным правом относятся и ППК [11, с. 176-185; 15, с. 45-50; 19, с. 131].
Анализ конкретного правоотношения начинается с определения статуса субъекта, а применительно к публичным субъектам - с положения о соответствующем органе публичного администрирования [10, с. 58; 12, с. 141].
Проект Закона о ППК подготовлен в соответствии с поручениями Правительства РФ и Президента РФ, а также в соответствии с план-графиком мероприятий по преобразованию и ликвидации госкорпораций и госкомпаний [16].
Государственные корпорации (компании) создавались для реализации общественно значимых (публичных) целей [7, с. 5660]. Практика реализации федеральных законов о них показала, что за время их существования возникло значительное число как теоретических, так и практических вопросов [14, с. 28; 19, с. 21]. Унифицированные правила деятельности госкорпораций (компаний) должны определять общие подходы и требования к их созданию, регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации. Этим целям и должен быть подчинен принятый Закон о ППК.
Публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация. Такая организационно-правовая форма была введена в Гражданский кодекс (далее - ГК РФ) в 2014 г. Компания наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляет свою деятельность в интересах государства и общества. Создаваться она может на основании указа Президента РФ или федерального закона и действовать на основании устава, утверждаемого Правительством РФ [3].
Кроме того, следует отметить, что в ГК РФ отсутствуют даже упоминания о государственной компании, которая пока сохраняется. Но ее существование теперь является прямым нарушением императивного требования п. 2 ст. 48 ГК РФ, который закрепляет принцип исчерпывающего перечня отдельных видов юридических лиц [17, с. 52].
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
В то же время функционирующие корпорации (компании) - некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией в соответствии с законом. Так, в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства создана государственная компания «Росавтодор». Права и обязанности ее учредителя осуществляет Правительство РФ или уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти [2].
Публичное администрирование использования атомной энергии, а также администрирование при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляет государственная компания «Росатом». При этом она также осуществляет и нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии [1; 12, с. 18].
В свою очередь Законом о ППК предусмотрено, что она может быть создана путем реорганизации государственной корпорации (компании), а также акционерного общества, где Российская Федерация - единственный участник, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Однако есть и исключения: корпорации «Ростех», «Росатом», «Роскосмос» не могут быть реорганизованы в публично-правовые компании.
В Законе о ППК определяются цели создания таких компаний, что, впрочем, присутствует и в законах о создании госкорпораций (компаний). Как видим, ППК создаются для проведения всего комплекса деятельности (публичного администрирования), в который входят государственная политика, управление госимуществом, обеспечение модернизации и инновационного развития экономики, предоставление государственных услуг. На них также могут возлагаться и осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий для того, чтобы реализовать важные проекты и госпрограммы. Другими словами, они создаются в целях выполнения функций и полномочий публичного характера.
Наименование «публично-правовая компания» должно отражать особый смысл либо в теории гражданского права, либо в административном праве. Закон определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации.
cjb
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
Ст. 66.3 ГК РФ определяет публичность акционерного общества. Следовательно, вышеназванная компания в своем наименовании не отражает смысл публичности по гражданскому законодательству.
Цивилисты отмечают, что выделение подобной формы в качестве самостоятельной обусловлено тем, что имеющие ее организации сочетают признаки некоммерческого юридического лица с публично-правовыми элементами, выполняя определенные функции, в том числе основанные на властных полномочиях (распорядительные, регулирующие, контрольные и др.). Такое сочетание повышает эффективность деятельности организаций и способствует удовлетворению лежащих в основе их создания публичных интересов.
В теории административного права в публичном отношении имеется, как правило, два вида участников: публичные и частные субъекты [5, с. 83]. Административно-правовой статус органов публичного администрирования определяется их компетенцией [6, с. 178], которая является юридической мерой власти органа публичного администрирования, в том числе - и в соответствии с новым законом об организациях. Следовательно, она входит в состав публичной администрации, а именно - является децентрализованной публичной организацией [5, с. 126-133; 8, с. 53; 9, с. 18].
В заключение необходимо отметить, что если публично-правовые компании создаются Российской Федерацией, их нельзя именовать государственными компаниями или корпорациями. Не совсем ясно назначение и существо понятия публичности компании. Возможно, законодатель имел в виду, что Закон о ППК будет носить рамочный характер по отношению к государственным корпорациям.
Таким образом, публично-правовые компании создаются Российской Федерацией, являются публичными субъектами, входят в состав децентрализованной публичной администрации. Необходимо все государственные компании или корпорации (за некоторым исключением) переименовывать.
Автор допускает дискуссионность своих выводов и будет продолжать исследования в этой области.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12157441/ (дата обращения: 19.01.2017).
<jb
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
2. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12168315/ (дата обращения: 29.01.2017).
3. Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/71433932/ (дата обращения: 23.01.2017).
4. Административное право Российской Федерации / под ред. А.В. Ме-лехина. М., 2016.
5. ВолковА.М. Административное право России: учебник. М., 2016.
6. Волков А.М. К вопросу о субъектах административного права // Вестник Московского финансово-юридического университета МФЮА. 2016. № 2.
7. Волков А.М. О госкорпорациях в недропользовании // Известия вузов «Геология и разведка». 2009. № 1.
8. Волков А.М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 6.
9. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12.
10. Волков А.М. Рецензия на учебное пособие А.А. Демина «Субъекты административного права Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2011. № 7.
11. ВолковА.М., ДугенецА.С. Административное право: учебник. М., 2012.
12. Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2.
13. Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: учебное пособие. М., 2010.
14. Денисов П.А. Перспективы развития государственных корпораций в России // Административное право и процесс. 2009. № 6.
15. Осинцев Д.В. О субъектах административной деятельности // Юридический мир. 2015. № 10.
16. Паспорт проекта Федерального закона № 252441-6 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70253020/ (дата обращения: 20.01.2017).
17. Суханов Е.А. Проблемы кодификации законодательства о юридических лицах // Кодификация российского частного права 2015 / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2015.
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
18. Юридические лица в российском гражданском праве: в 3 т. / отв. ред. А.В. Габов. Т. 2. Виды юридических лиц в российском законодательстве. М., 2015.
19. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Юридические лица и субъекты публичного права: в поисках правового баланса // Журнал российского права. 2016. № 8.
А.М. Волков
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: vam-volkov@ya.ru
