CC BY
63
O.A. Каплунов,
д.м.н., профессор кафедры травматологии и ортопедии ВолгГМУ, заведующий отделением ортопедии МУЗ «Городская клиническая больница №3», г. Волгоград, Россия
О ТЕНДЕРАХ В СИСТЕМЕ ЛЕКАРСТВЕННОГО И ИНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ ПРАКТИЧЕСКОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
УДК 614.2
Каплунов O.A. О тендерах в системе лекарственного и иного обеспечения учреждений практического здравоохранения («Городская клиническая больница №3», ВолгГМУ, г. Волгоград, Россия) Аннотация: Статья посвящена оценке и обсуждению особенностей современной системы конкурсных торгов для материального обеспечения работы отечественных стационаров и поликлиник. Выделены слабые, на взгляд автора, звенья ее организации: недостаточность лимитов сумм в градации «внеконкурсная закупка — котировка — аукцион», избыточная длительность сроков проведения электронных торгов, нерациональная комплектация аукционных лотов и некоторые другие. Предложены рациональные пути решения ряда существующих недочетов и противоречий за счет ускорения процедуры торгов, укрупнения лимитов по форматам закупки, упразднения лотов с возвратом к торговым предложениям по фармгруппам, преодоления временного дефицита лекарств и расходников в стационарах вследствие существующих сегодня дефектов администрирования закупок. Ключевые слова: лечебные учреждения, лекарственное обеспечение, государственные закупки, тендеры, аукционные лоты
Отечественная система здравоохранения (СЗ) уже более 20 лет претерпевает структурно-организационное реформирование. Необходимость этого процесса вполне очевидна. Переход от плановой экономической платформы к рыночной модели потребовал принципиальных изменений функционирования всех звеньев народного хозяйства, и медицина в этом отношении не могла явиться исключением.
Можно по-разному оценивать происходящие в нашей отрасли перемены. Как представляется, стратегически они основаны на канонах организации СЗ передовых европейских стран с теми или иными индивидуально-адаптирующими моментами. Безусловно, значительная их часть заслуживает одобрения своей практической полезностью. В современных условиях трудно представить себе, например, отсутствие механизма страхования здоровья граждан и соответствующей ему системы финансово-правовых отношений пациента, медучреждений и страховых организаций. Возможность выбора пациентом медицинского учреждения для оказания ему
© O.A. Каплунов, 2012 г.
необходимой помощи и выбора врача, снятие ведомственных препон в этом отношении, свободный доступ пациентов к получению медпомощи за рубежом — вот лишь некоторые из реальных позитивных организационных преобразований последних десятилетий.
Однако всякому переходному периоду сопутствуют, как известно, и ошибки, и недочеты, и перегибы. По нашему мнению, одним из таких организационных недочетов, а скорее — перегибов можно считать учрежденную несколько лет назад и набирающую масштабы и глубину систему приобретения медикаментов, расходников и оборудования, а также хозтоваров и иного рода услуг через котировки и аукционы. Институт тендеров в том или ином виде также заимствован из зарубежного более чем полувекового опыта регулирования и управления государственными и коммерческими расходами. В принципе она призвана оптимизировать финансирование какого-либо инвестиционного проекта путем конкурсного определения размера затрат инвестора (покупателя) в зависимости от действующей конъюнктуры цен того сегмента
рынка, в котором планируется сделка. В СЗ цель участия покупателя (как правило, муниципального или государственного медучреждения) в тендере — приобрести интересующий его товар или услугу за наименьшую цену. За счет подобной системы регулирования теоретически сокращаются бюджетные расходы на медицину и, что весьма важно, одновременно преодолеваются коррупционные схемы взаимоотношений администрации медучреждений и поставщиков товаров и услуг.
Практический смысл и необходимость внедрения конкурсных закупок в СЗ стали наиболее очевидны после ряда громких скандалов, связанных с поставкой в некоторые регионы страны дорогостоящего диагностического оборудования, прежде всего МР-то-мографов. Как известно, в ходе этих преступных закупок управленцы разного ранга от медицины, пользуясь отсутствием всякого контроля, находили недобропорядочных поставщиков импортного оборудования, зачастую бывшего в употреблении, и приобретали его по цене нового, нередко еще и завышенной в сравнении со среднерыночной. При этом маржу от сделки они делили с поставщиком.
Факты вскрытия компетентными органами подобных прецедентов, безусловно, повлияли на активизацию действий МЗ РФ по упорядочению системы госзакупок в здравоохранении. Однако, как это нередко у нас наблюдается, реакция ответственных чиновников, вполне закономерная по сути, оказалась недостаточно доработанной, весьма скоропалительной и избыточной. Попробуем пояснить такую оценку на некоторых конкретных примерах, почерпнутых из практики функционирования муниципальной больницы, в которой автор работает уже более 25 лет.
Как известно, на внеконкурсной основе больница имеет право приобретения товаров и услуг на сумму до 100 тыс. руб. в квартал по тому или иному пулу позиций. Приобретения по каждому из пулов на сумму до 200 тыс. руб. в квартал должны проходить так называемую котировку, то есть конкурс под контро-
лем Комитета муниципального заказа (КМЗ) городской администрации. Закупки и приобретения на большие суммы выставляются на аукцион. При этом, наряду с техническим заданием (или перечнем медикаментов или услуг), больница должна представить в КМЗ усредненную по трем известным ей источникам цену на каждую из позиций интересующей ее закупки. Эти сведения размещаются на специальном сайте муниципального заказа, так называемой торговой площадке, куда желающий участвовать в аукционе поставщик должен представить свою заявку. Срок размещения заявок, их рассмотрения и подготовки аукциона — 45 суток. После проведения аукциона под эгидой специалистов КМЗ еще не менее недели уходит на окончательное согласование и оформление сделки.
Слабые стороны приведенной системы закупок видны невооруженным глазом. При существующих уровне и росте цен на медикаменты и оборудование на фоне инфляционных процессов сумма в 33 тыс. руб. в месяц на пул (!) закупочных позиций настолько мала, что рассуждать о какой-либо минимальной самостоятельности действий администрации больницы в ее материальном обеспечении не приходится. Ведь многие из широко используемых медикаментов (антибиотики, средства дезинтоксикации и т.п.) стоят дороже этой суммы в пересчете даже на одного больного, а в течение квартала таких пациентов может оказаться несколько. При этом уже практически бессмысленно рассматривать возможность самостоятельного приобретения больницей какого-либо оборудования.
Но допустим, что такой подход к обеспечению медучреждений действительно необходим и нельзя надеяться на добропорядочность ни одного из их руководителей. Тогда как быть, например, со сроками проведения аукционов. Ведь вполне понятно, что сотрудникам администрации больницы, отвечающим за ее обеспечение, очень непросто предусмотреть расходы и потребность в каждой из позиций по всем пулам закупок на каждый квартал вперед.
7енеджер №1
здравоохранения 2012
Колебания потребления по позициям подвержены многофакторным рискам, которые практически невозможно предвидеть. По этой причине уже неоднократно возникали ситуации, когда за несколько недель до окончания отчетного квартала запасы того или иного медикамента заканчивались, а потребность в нем сохранялась. Как в подобной ситуации выходить из положения персоналу медучреждения? По действующему законодательству лекарственные средства, входящие в так называемые формуляры больницы, она обязана при необходимости предоставить больному и попытки решить проблему за счет его личных средств подпадают под уголовную ответственность. В то же время отсутствует реальный механизм административного решения подобных противоречий. А ведь они возникают как в отношении медпрепаратов, так и в плане приобретения расходного материала, нередко жизненно важного для пациентов (кардиостимуляторы, сосудистые стенты, шовный материал и т.п.).
Еще один момент, нуждающийся, как представляется, в корректировке, — это структура пулов препаратов для закупок. Перечень закупаемых позиций в каждом из них определен соответствующими директивами МЗ и не подлежит трансформации со стороны администрации больниц. Но при этом в некоторых пулах присутствует нелогичное либо необоснованное сочетание медикаментов и расход-ников, что резко снижает интерес к ним поставщиков. По некоторым таким непривлекательным позициям поставщики игнорируют аукцион. Это в свою очередь приводит к невозможности приобретения больницами и поликлиниками необходимых в работе средств и повторению ситуации необеспеченности ими пациента, причем при даже наличии у медучреждения финансовой возможности.
Здесь перечислены лишь некоторые, наиболее очевидные, на наш взгляд, недостатки действующей системы управления и оптимизации госзакупок в практическом звене здравоохранения. К числу косвенных организационных сложностей, возникших в связи с ее
внедрением, следует отнести и резко возросшую нагрузку на менеджмент медучреждений, ответственный за ее практическую реализацию. Анализ и мониторинг текущей ситуации по огромной массе закупочных позиций с расчетом их средневзвешенных цен, составление заявок на следующий квартал, регулярные контакты с КМЗ, постоянно меняющимися поставщиками и другие моменты требуют создания специального подразделения сотрудников администрации с обеспечением их новыми софт-продуктами, а следовательно, дополнительного финансирования, источники которого на сегодня не определены. Не решенным по механизму реализации является и скорейшее прекращение отношений с недобропорядочным поставщиком, победившим в конкурсе, но не выполняющим свои обязательства. Требует дальнейшей доработки вопрос определения победителя аукциона в ситуации, когда «наилучшее» по цене предложение не устраивает покупателя в связи с неполным соответствием его техническому заданию аукционного лота.
Не касаясь теневой части имеющихся в этом вопросе проблем (например, корпоративный сговор поставщиков по тому или иному аукциону, неофициальные торги за отказ от участия в аукционе конкурентов и т.п.), нам не хотелось бы ограничиваться лишь критикой действующей организации госзакупок. Что же представляется целесообразным изменить в ней?
Попытаемся внести предложения в соответствии с последовательностью упомянутых негативных моментов. Начнем с размерности сумм в градации «самостоятельная закупка
— котировка — аукцион». Здесь представляется целесообразным повысить стоимостную планку по каждой из форм закупок одномоментно не менее чем в 5 раз (500 тыс. руб.
— 1 млн. руб. — свыше 1 млн. руб., соответственно), а в дальнейшем корректировать предельную сумму в соответствии с уровнем инфляции за прошедшие полгода. Необходимым представляется также отменить жесткую
структуру лотов закупок, ограничив их общепринятой градацией фармсредств (антибиотики, боле-жароутоляющие, тромболитики и т.д.), а также представление в КМЗ средневзвешенных цен по позициям лотов. Эти меры, вероятнее всего, позволят администрации медучреждений более гибко и адаптированно удовлетворять потребности своих служб, сократят число случаев преждевременного расходования препаратов и иных ресурсов до конца отчетного периода, тем самым повысив качество и доступность оказываемых медуслуг и одновременно снизив нагрузку на администрирование этой статьи расходов.
Следующей очевидной организационной мерой, призванной оптимизировать рассматриваемый вопрос, является сокращение сроков аукционов, в первую очередь за счет периода ожидания заявок. В этом плане представляется вполне достаточным 5 суток (рабочих дней) объявления лота, поскольку в организациях-поставщиках уже сформированы компетентные структуры, мониторирую-щие торговые электронные площадки по профилю своей деятельности. В этих структурах сформированы необходимые механизмы реагирования, и, как показывает сложившаяся практика, подавляющая часть предложений по лотам формируется именно в эти сроки. Более того, действенным нововведением в борьбе с упомянутым преждевременным дефицитом тех или иных позиций может явиться разрешение их дополнительной поставки победившим конкурсантом на прошедшем
ранее аукционе при наличии финансов у испытывающего дефицит медучреждения. С этой же целью следует, очевидно, разработать и механизм экспресс-аукционов. Достаточно несложно решается и ряд иных существующих проблем и противоречий, в частности, право медиков на отказ в короткие сроки от услуг недобросовестного поставщика и выход в этой связи на внеочередной аукцион либо использование предложения поставщика, следующего за победившим в ранее проведенных конкурсных торгах.
В целом же следует отметить, что внедряемая практика «ужесточения» финансового контроля за госзакупками отнюдь не лучшим образом отразилась на качестве и эффективности этого процесса. При наличии и без того достаточно большого числа контролирующих структур (департаменты здравоохранения, комитеты финансов и контрольно-счетные палаты администрации городского и регионального уровней) обеспечение медучреждений может и должно носить большую самостоятельность под ответственность их администрации. Механический перенос принципов конкурсных торгов в сферу медицинского обеспечения потребностей общества из других отраслей экономики неприемлем. Рациональная по своей сути идея тендеров требует ведомственной адаптации в СЗ, применения более гибких и оперативных схем и механизмов, ибо цена ошибки в этом секторе нашего народного хозяйства — здоровье и нередко жизнь гражданина РФ.
UDC 614.2
Kaplunov O.A. About Tenders in the System of Medicines and Other Supply of the Practical Public Health Care Service Agencies (City Clinical Hospital №3 Traumatology and Orthopedics Department, Volgograd State Medical University)
Abstract. The articles deals with the assessment and consideration of the peculiarities of modern system of competitive tendering of hospital and policlinic provision in our country. The author distinguishes weak points of the current procedures, sush as: lack of money in the gradation «non-competitive procurement — quote — auction sale»; excessive duration of electronic tendering; inappropriate equipment of auction lots and some others. Professor O.A.Kaplunov offers efficient solutions to the existing defects and shortages on the account of the acceleration of the tender procedure. For example, limits consolidation for the purchase format; lots abolition and return to the trade proposals from the pharmgroups; overcoming of the temporary shortages of medicines and hospital dispensaries as a result of the administration procurement disadvantages.
Keywords: russian hospitals, drugs, pharmgroups , tender procedure, administration of procurement, disadvantages.
1енеджер №1
здравоохранения 2CD13
