CC BY
143
ББК Х622.2
О СООТНОШЕНИИ И ВЗАИМОСВЯЗИ ФОРМ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ
И МЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
О.В. Гречкина, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного
и административного права ЮУрГУ
Рассмотрены проблемы соотношения и взаимосвязи форм таможенного контроля и мер административно-правового принуждения. Автором предложено разделить формы таможенного контроля на два этапа: первичный и вторичный. Отмечено, что формы таможенного контроля могут выступать в качестве мер административно-правового принуждения, что свидетельствует об их двойственной правовой природе.
Ключевые слова: таможенный контроль, формы, административное принуждение, меры.
Для правоприменительной практики таможенных органов актуальным является вопрос о соотношении и взаимосвязи форм таможенного контроля и мер административноправового принуждения. Механизм таможенно-правового регулирования требует найти такое оптимальное соотношение, когда, с одной стороны, меры различных классификационных категорий будут носить самостоятельный характер и иметь четко установленные границы их применения, а, с другой стороны, будут тесно взаимосвязаны, сопряжены, что позволит обеспечить непрерывный административно-таможенный процесс. Одним из процессуальных проявлений такого симбиоза мер служит признание в качестве доказательств результатов проведения форм таможенного контроля, оформленных в соответствии с требованиями законодательства об административных правонарушениях1.
Под формой таможенного контроля понимается направление деятельности должностного лица таможенного органа, включающее применение определенных методов, средств и способов в целях проверки соблюдения субъектами внешнеэкономической деятельности таможенного законодательства.
В соответствии со ст. 366 Таможенного кодекса РФ таможенный контроль проводится в следующих формах: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; ос-
мотр помещений и территорий; таможенная ревизия.
Проверка документов и сведений предполагает осуществление документального контроля со стороны таможенного органа. Как правило, она предваряет досмотр товаров и транспортных средств. К проверяемым документам относятся:
- таможенные документы - документы, составляемые исключительно для таможенных целей (таможенные декларации, документы контроля за доставкой товаров и т.д.);
- коммерческие документы - документы, используемые для подтверждения совершения внешнеторговых сделок (контракты, счета-фактуры, отгрузочные и упаковочные лис ты и т.д.);
- транспортные документы - документы, подтверждающие наличие и содержание договора перевозки товаров при международных перевозках (накладные, коносаменты и т.д.);
- иные документы, необходимые для осуществления таможенного контроля (учредительные документы, различные сертификаты И Т.Д.).
Устный опрос проводится в отношении физических лиц. Он осуществляется во время таможенного оформления. Объяснения опрашиваемого лица в письменной форме не оформляются.
В ходе получения пояснений должностное лицо таможенного органа получает сведения об обстоятельствах, имеющих значение для проведения таможенного контроля. Пояснение оформляется в письменной форме.
Таможенное наблюдение согласно ст. 370 Таможенного кодекса РФ представляет собой визуальное наблюдение уполномоченными лицами таможенных органов за перевозкой товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, совершением с ними грузовых и иных операций. Должностные лица таможенных органов осуществляют наблюдение непосредственно или с применением технических средств.
Таможенный осмотр товаров и транспортных средств согласно ст. 371 Таможенного кодекса РФ означает внешний визуальный осмотр товаров, багажа физических лиц, транспортных средств, грузовых емкостей, таможенных пломб, печатей и иных средств идентификации товаров для целей таможенного контроля. От таможенного досмотра товаров и транспортных средств он отличается тем, что не связан со вскрытием транспортного средства либо его грузовых помещений и нарушением упаковки товаров. Досмотр наиболее распространенная форма таможенного контроля. Он осуществляется после принятия таможенной декларации на товары. До подачи декларации таможенный досмотр может быть проведен для идентификации товаров либо при наличии информации о нарушении таможенного законодательства с целью ее проверки.
Личный досмотр (ст. 373 Таможенного кодекса РФ) - исключительная форма таможенного контроля. Условиями законности проведения личного досмотра являются:
- решение о проведении личного досмотра принимает начальник таможенного органа (либо лицо, его замещающее) путем наложения резолюции на таможенной декларации либо на рапорте должностного лица таможенного органа;
- проводится при наличии оснований полагать, что лицо скрывает при себе и добровольно не выдает предметы, являющиеся объектами совершения правонарушения или преступления (соответствующая информация, непосредственное обнаружение любых признаков, указывающих на этот факт);
- лицо должно быть ознакомлено с его правами и обязанностями;
- проводится должностным лицом в присутствии понятых одного пола с досматриваемым лицом;
- о проведении личного досмотра состав-
ляется протокол.____________________________
Проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков осуществляется таможенным органами в ходе таможенного контроля. Она предполагает проверку наличия на товарах и их упаковке знаков, используемых для подтверждения легальности их ввоза на таможенную территорию. Идентификация предполагает использование пломб, печатей, буквенной или иной маркировки, идентификационных знаков, транспортных (перевозочных), коммерческих или иных документов, проставление штампов, взятие проб и образцов товаров, подробное описание имущества, фотографий и т.д. Средства идентификации могут уничтожаться или изменяться только таможенными органами или с их разрешения.
Осмотр помещений и территорий предполагает проверку складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут храниться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю.
Таможенная ревизия (ст. 376 Таможенного кодекса РФ) заключается в проверке факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представленных при таможенном оформлении. Такие сведения подлежат сопоставлению с данными бухгалтерского учета и отчетности, счетами, другой имеющейся у таможенного органа информацией. Различают две формы таможенной ревизии: общую и специальную. Субъектами общей таможенной ревизии являются декларанты, российские лица, заключившие внешнеторговые сделки, иные лица, совершающие юридически значимые действия от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем. Специальная ревизия может осуществляться в отношен™ указанных лиц только в случаях, если по результатам общей ревизии или при применении других форм контроля обнаружены данные, свидетельствующие о недостоверности сведений, представленных при таможенном оформлении.
Таможенные органы наделены широким спектром мер административно-предупреди-тельного характера. Несмотря на то, что целевое назначение данного вида мер административного воздействия - это профилактика правонарушений, они имеют принудительнозапретительный или принудительно-ограничительный характер. Применительно к тамо-
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
женно-правовым отношениям запреты и ограничения, устанавливаемые актами таможенного законодательства, обязательны для соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности.
В качестве административно-предупре-дительных мер могут выступать формы таможенного контроля. В подтверждение этого в первую очередь представляется необходимым разделить формы таможенного контроля на два этапа: первичный и вторичный. К формам первичного контроля следует отнести применение таких форм деятельности таможенных органов, как меры оценки рисков, разделение товаров на упаковочные места по отдельным видам и (или) наименованиям товаров, создание зон таможенного контроля, запрос или истребование документов и сведений, идентификация товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, экспертизы и исследования, взятие проб и образцов товаров, необходимых для исследования, использование технических средств. Данные действия хотя и не признаны Таможенным кодексом РФ собственно формами таможенного контроля, однако являются таковыми, поскольку выполняются в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации и основаны на властном волеизъявлении таможенных органов и их должностных лиц, что позволяет их отнести к административнопредупредительным мерам. В этой связи необходимо законодательно закрепить формы первичного таможенного контроля в качестве форм таможенного контроля.
Так, при выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками. Под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства РФ. Таможенный кодекс РФ не закрепляет систему управления рисками в качестве формы таможенного контроля, а определяет ее в качестве принципа «анализа системы управления рисками» и приоритетного направления в деятельности таможенных органов, т.е. принципа «минимального вмешательства». Его суть состоит в соблюдении принципа выборочное™ и достаточности таможенного контроля путем применения системы управления рисками.
Стратегия таможенного контроля базируется на системе мер оценки рисков, что позволяет обеспечить эффективный точечный контроль этапов таможенного оформления,
где прогнозируется наибольший риск совершения правонарушений, посягающих на экономическую безопасность страны. Принцип выборочное™ таможенного контроля должен максимально упростить и сократить время по соблюдению таможенных формальностей участникам внешнеэкономической деятельности2.
На основе анализа системы управления рисками таможни разрабатывают профили риска, представляющие собой совокупность сведений об области риска и конкретизирующие условия, необходимые для их применения, так называемые индикаторы риска. Правоприменительная практика показывает, что наиболее эффективно в таможнях применяются «рамочные» профили риска, основанные на применении собственной интуиции или иной информации при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации и при их вывозе с таковой. Примером применения данной категории профилей риска могут служить случаи, когда у должностных лиц таможни есть основания полагать, что лицо, ранее совершавшее административные правонарушения в области таможенного дела, имеет намерение предоставить недостоверные сведения о товаре либо укрывать товар от таможенного оформления, а равно наличие в отношении лица оперативной информации о намерении совершить им таможенное правонарушение или преступление.
Цель применения мер административнопредупредительного характера в форме таможенного контроля и применения системы управления рисками - обеспечение безопасности внешней торговли. Ее достижение возможно только в ходе совместного процесса, начинающегося в момент подготовки грузов с целью недопущения ненужного дублирования мер контроля. Решение поставленной задачи может быть осуществлено в ходе заключения договоренности между таможенными администрациями о согласующихся стандартах контроля и управления рисками, обмене разведывательными сведениями и данными по профилированию рисков.
Следовательно, управление рисками представляет собой «систематическое применение управленческих процедур и практики, которые представляют в распоряжение таможенных служб информацию, необходимую для работы с транспортными операциями или товарными партиями, которые представляют определенный риск»3, выполняется в целях
обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ, основано на властном волеизъявлении таможенных органов и их должностных лиц и может быть законодательно закреплено в качестве формы таможенного контроля.
В свою очередь к формам вторичного таможенного контроля следует отнести формы таможенного контроля, перечисленные в ст. 366 Таможенного кодекса РФ. Формы первичного таможенного контроля применяются для исполнения форм вторичного таможенного контроля. Если формы первичного таможенного контроля являются достаточными для принятия решения о выпуске товаров, тогда необходимость в применении форм вторичного таможенного контроля отпадает.
Формы первичного и вторичного таможенного контроля, регламентированные таможенным законодательством и применяемые таможенными органами в пределах своей компетенции, могут быть признаны в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях наряду с другими доказательствами, в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях. Интеграция норм таможенного законодательства в административное законодательство позволяет судить о двойном назначении форм первичного и вторичного таможенного контроля, поскольку исходя из целей и времени применения они могут быть отнесены к административно-предупреди-тельным мерам, а в случае возбуждения дела об административном правонарушении могут выступать в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Например, формы таможенного контроля — досмотр вещей и личный досмотр - могут являться как административно-предупредительными мерами, так и мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Такое при-
знание зависит от процедуры их применения: если, например, досмотр вещей и личный досмотр осуществляются в ходе проведения таможенного контроля, тогда это административно-предупредительные меры; если досмотр вещей и личный досмотр осуществляются в связи с возбуждением дела об административном правонарушении, тогда это меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Как видим, особенностью применения таможенными органами мер административного принуждения является то, что возможность их применения урегулирована не только законодательством об административных правонарушениях, но и актами таможенного законодательства. В свою очередь комплексность правового регулирования обнаруживает ряд специфических действий таможенных органов, имеющих явный правоохранительный характер, но не признанных таковыми, что обуславливается острой необходимостью признания и законодательного закрепления их в качестве форм таможенного контроля и мер административно-правового принуждения.
1 См., например, ст. 392 Таможенного кодекса РФ.
2 Шавшина В.П. Таможенное регулирование. Таможенный контроль. Взгляд на желаемое, действительное и возможное // Таможенно-правовая политика России в условиях вступления в ВТО: материалы Международной научно-практической конференции. - Саратов, 2006.-С. 141-142.
3 Учебно-методические материалы курсов повышения квалификации должностных лиц таможенных органов по программе «Организация таможенного администрирования в условиях членства России в ВТО». - СПб., 2006 // Материалы официально опубликованы не были.
Статья поступила в редакцию 30 октября 2008 г.
