CC BY
27
Экономическая наука современной России
№ 2, 2000 г.
Экономическая политика
О реформах в российской электроэнергетике
© Д. С. Львов, С.Я. Чернавский, 2000
Спад промышленного производства в последние годы в меньшей мере коснулся энергетического сектора. Это в определенной мере затормозило структурные реформы в нем и, в том числе, в электроэнергетике. В ней накопились серьезные проблемы как с точки зрения производителей, так и с точки зрения общества. Разрешение этих проблем требует реструктурирования электроэнергетики. Рассматриваются основные направления реформ, предложенные РАО «ЕЭС России», и показывается, что планируемые меры не смогут решить основные проблемы отрасли, и могут появиться новые; предлагаются альтернативные меры.
О необходимости реформ в электроэнергетике
В течение последних десяти лет большинство секторов экономики существенно снизили производство продукции. Особенно заметным было падение в обрабатывающих секторах. Его масштаб был столь значительным, что реформирование здесь в той или иной мере оказалось неизбежным и еще далеко не закончено.
В меньшей мере необходимость кардинальных реформ ощущал энергетический сектор. Частично этому способствовал экспорт энергии, оплата которого, по крайней
мере странами вне СНГ, была стабильной. Помогла и политика ценообразования, позволявшая поддерживать относительно высокие цены на энергию. Важную роль сыграл и немалый расход энергии на отопление, зависящий от климатических условий и в меньшей мере связанный с падением промышленного производства. Все это позволяло большей части энергетического сектора держаться на плаву, без сколько-нибудь кардинальных преобразований.
Такое «благополучие» имеет и негативные стороны, так как не стимулирует рост эффективности. При некоторых изменениях в характере развития экономики положе-
ние, еще недавно казавшееся весьма хорошим, может существенно ухудшиться, например, из-за быстрого роста спроса на энергию. Так, в 1999 г. ВВП страны впервые за последние 10 лет значительно вырос. Источники этого роста неоднородны. Некоторые имеют временный характер (эффект от резкой девальвации или изменения ценовой политики на услуги естественных монополий), другие, напротив, - долгосрочной природы. Если влияние последних будет увеличиваться, то рост экономики продолжится, и в этом случае проблемы энергетики - низкая технологическая эффективность, старение оборудования и др. - могут выйти из тени благополучия. При определенных условиях энергетический сектор окажется неготовым к адекватному ответу на запрос экономики. Этого нельзя допустить, что и определяет необходимость реформ в энергетике.
Один из первоочередных кандидатов на реформирование - электроэнергетика. В ^ стране была построена самая большая в § мире по размеру обслуживаемой террито-™ рии электроэнергетическая система, в сеть ^ которой включено несколько сот электро-
♦ станций. Многие из них кроме электро-§ энергии производят тепло для подачи его в £ централизованные системы теплоснабжения, доминирующие практически во всех
| городах России. Электроэнергетическая система страны - крупнейший потребитель ° добываемого в стране топлива, чувстви-> тельный к ценам на природный газ, мазут и
* уголь. Поэтому не лишено смысла выска-
<я
¡5 зывание: кто контролирует электроэнерге-
I тику - контролирует экономику. Не удиви-
| телен тот интерес, который проявляется по
го отношению к проекту реформирования
РАО «ЕЭС России» - компании, доминирующей сейчас в этом секторе экономики.
Когда говорят о реформах, нужно ответить на два ключевых вопроса: действительно ли они нужны, а если нужны, то какова должна быть их стратегия и тактика, чем один курс реформ предпочтительней другого.
В электроэнергетике проблем, побуждающих к реформам, немало. Но на одну и ту же проблему производитель электроэнергии и ее потребитель порой смотрят по-разному, а, следовательно, хотят разных реформ, что порождает в разработке курса реформирования специальную задачу - поиск компромиссов.
Чего хотели бы производители энергии
Производители энергии, конечно, всегда жалуются на недостаток денег. Основания у РАО «ЕЭС России» для этого есть. Денежные потоки оплаты электроэнергии, производимой филиалами холдинга и федеральными электростанциями, принадлежащими компании, поступают в сначала региональным АО-энерго, и только от них - на счета РАО «ЕЭС России». Климат неплатежей, сформировавшийся в экономике страны, и распространение неденежных инструментов при оплате электроэнергии и тепла, увеличивает дебиторскую задолженность АО-энерго, ухудшает их финансовые показатели и приводит к росту кредиторской задолженности АО-энерго перед РАО «ЕЭС России». Последствия этого трудно преодолимы в существующей структуре организации электроэнергетики. Рост де-
биторской задолженности порождает рост кредиторской задолженности компании перед поставщиками топлива, в частности, перед РАО «Газпром», что создает угрозу банкротства как холдинга, так и зависимых от него АО-энерго и АО-электростанций.
Ухудшение финансовых показателей увеличивает трудности привлечения кредитных ресурсов, повышает их цену, а также снижает привлекательность компании для потенциальных инвесторов. Растет дефицит инвестиций, необходимых прежде всего для замены изнашивающегося оборудования.
С другой стороны, федеральные и региональные органы регулирования ограничивают тарифы на электроэнергию и тепло для некоторых групп потребителей, прежде всего населения. В результате производители тепла и электроэнергии прибегают к политике перекрестного субсидирования одних групп потребителей другими. В частности, промышленные потребители субсидируют население и сельское хозяйство, что приводит к дополнительному росту дебиторской задолженности компании со стороны промышленных потребителей и бартерным сделкам.
Неудивительно, что при таких обстоятельствах электроэнергетики особенно заинтересованы в выходе на внешние рынки. Наиболее эффективный из них - европейский рынок электроэнергии. Но необходимо выполнение условий вхождения на этот рынок, которые еще в 1996 г. сформулировал Европейский Союз. Одним из таких условий является отсутствие в энергетической компании одновременно двух видов деятельности: производства и транспорта электроэнергии. Страна - участница европей-
ского рынка электроэнергии должна провести реформирование электроэнергетики таким образом, чтобы были выполнены, по крайней мере, два основных критерия:
1) каждый потребитель оплачивает полные затраты (представляющие собой долгосрочные равновесные рыночные цены с учетом ограниченности ресурсов топлива), включая затраты на производство электроэнергии и доставку ее до потребителя;
2) каждая электроэнергетическая компания должна быть способна находить финансовые ресурсы для бизнеса, не прибегая при этом к государственной поддержке.
Из этого краткого обзора видно, что реформы необходимы с точки зрения интересов самой электроэнергетики.
Чего хочет общество от реформ
Свои резоны желать реформирования электроэнергетики есть и у общества.
Прежде всего, совершенно неудовле- к
творительна транспарентность (прозрач- оно
ность, полнота и ясность) финансовых по- ич
токов, связанных с производством и транс- ск
портом электроэнергии и тепла, без чего я
нельзя судить, насколько обоснованы, на- ау
а
пример, рост затрат в компаниях или нало- с говая нагрузка на них. Недостаточность р
е
транспарентности делает неясным ответ на е вопрос: получают ли электроэнергетичес- й кие компании сверхприбыль, которая тре- Ро бует введения дополнительного налогооб- си ложения. Подозрения на этот счет небезос- ♦ новательны, так как и в РАО «ЕЭС России», ^ и в АО-энерго механизмы снижения опера- 2 ционных издержек либо отсутствуют, либо 00 неэффективны. Тут требуется реформиро- г.
вать не только производителей энергии, но сами регулирующие органы, в частности, энергетические комиссии. Не менее важный и связанный с этим вопрос - это синхронный переход на международные стандарты бухучета, адаптированные к российским условиям, т.е. с отражением неденежных инструментов, структуры источников просроченной дебиторской задолженности, услуг сторонних организаций и других особенностей взаиморасчетов в России.
Основная сфера регулирования в электроэнергетике сейчас - это тарифы на электроэнергию и тепло. Пока в отрасли существовал большой профицит установленной мощности по отношению к пиковым нагрузкам, ввод новых мощностей не требовал больших инвестиций. Однако снижение резерва мощностей при росте потребностей в электрической энергии, с одной стороны, и повышение доли изношенного и устаревшего оборудования - с другой, выдвигают проблему инвестиций на одно из с первых мест. В этих условиях инвестицией онная деятельность должна стать одной из
о
™ важных областей контроля за деятельнос-
оо
^ тью электроэнергетических компаний. ♦ Сейчас все распределение электричес-§ кой нагрузки между производителями осу-£ ществляется под эгидой РАО «ЕЭС России», что создает объективную основу для | дискриминации производителей электро-& энергии на оптовом рынке. Это неудиви-° тельно - ведь каждый собственник заинте-| ресован в загрузке прежде всего собствен* ного оборудования. Поэтому компании, не £ зависимые от РАО «ЕЭС России» (Росэнер-| гоатом, Иркутскэнерго, Татэнерго) объек-| тивно находятся в дискриминируемом по-го ложении.
Потребители также заинтересованы в том, чтобы энергетические компании привлекали с рынков капитала как можно более дешевые деньги на как можно более длительные сроки. Сейчас объем долгосрочных кредитных ресурсов, привлекаемых в электроэнергетику явно недостаточен, из-за чего завышаются тарифы на электроэнергию и тепло.
Хорошо известно, что применение стратегического планирования, проектного финансирования и интегрированного планирования ресурсов позволяют компаниям оптимизировать свою инвестиционную политику, избежать излишнего строительства новых электростанций, использовать новые технологии производства тепла и электроэнергии, привлекать более дешевые финансовые ресурсы для своих нужд. Тем не менее, эти методы оптимизации управленческих решений в электроэнергетических компаниях практически не применяются.
О компромиссах в поле реформ
Таким образом, потребность в реформировании ощущает и электроэнергетика, и потребители электроэнергии и тепла, и общество в целом. Как уже говорилось, не во всем их устремления совпадают. Не обязательно все то, что хорошо для российских электроэнергетических компаний, хорошо и для страны. Это ставит вопрос о поиске разумного компромисса в направлении реформ. Интересен вопрос, насколько предлагаемый РАО «ЕЭС России» проект реформ учитывает необходимость такого компромисса.
Основные предложения РАО «ЕЭС России» - это реструктуризация оптового рын-
ка электроэнергии, разделение бизнесов по производству и транспорту электроэнергии и создание розничных рынков энергии.
Сейчас оптовый рынок электроэнергии устроен следующим образом: поставлять электроэнергию могут электростанции РАО, все АО-энерго, Росэнергоатом и Ленинградская АЭС, покупать - все АО-энер-го и аффилированные крупные потребители. Управляет потоками электроэнергии холдинг. Через оптовый рынок проходит около 30-40% производимой в стране электроэнергии.
Главные недостатки существующей структуры оптового рынка - доминирование РАО «ЕЭС России» на стороне предложения и совмещение в лице РАО «ЕЭС России» позиций монополиста на стороне предложения с позицией оператора рынка.
Будут ли устранены эти два недостатка при реализации проекта? К сожалению, нет! Холдинг останется холдингом. Да, несколько изменится его структура. Вместо обособленных электростанций, принадлежащих ему, на рынке будут действовать две крупных дочерних компании РАО «ЕЭС России» - «ТЭС-генерация» и «ГЭС-генерация», выполняющие разные функции в системе и потому практически не конкурирующие друг с другом. Напротив, АО-энер-го будут разукрупнены и вместо них появятся небольшие компании, состоящие либо из одной, либо из нескольких электростанций. Структура собственности этих компаний будет совпадать со структурой ныне деству-ющих АО-энерго. Сегодня из 73 региональных АО-энерго только в одном доля холдинга в акционерном капитале меньше 20%, в девяти эта доля составляет от 20 до 49%, а в остальных доходит до 100%. Из 42 феде-
ральных электростанций только в 6 доля холдинга ниже 51%. Таким образом, на реструктурированном оптовом рынке РАО «ЕЭС России» будет по-прежнему доминировать на стороне предложения. Самая главная черта, отличающая эффективные рынки от неэффективных, - конкуренция -будет, как и раньше, отсутствовать на оптовом рынке электроэнергии. Сколько бы участников ни присутствовало на рынке, если все они находятся в собственности одного из них или управляются им, конкуренции, увы, ждать не приходится.
К сожалению, намечаемые структурные преобразования на стороне предложения будут иметь и другие негативные последствия. Ясно, что разукрупнение АО-энерго приведет к росту постоянной части издержек, что связанно с общим увеличением численности работников, необходимых для управления более мелкими, хотя и зависимыми, компаниями. Сумеют ли такие мелкие компании компенсировать рост издержек за счет роста своей эффективнос- Эк ти - большой вопрос. Мелким компаниям | из-за большего финансового риска для ин- | весторов труднее будет привлекать деше- к вые финансовые ресурсы, необходимые я для повышения эффективности. Электро- к станции, принадлежащие РАО, - это мощ- с
ные и более современные предприятия, чем вр
е
электростанции, входящие в состав АО- е энерго. С этой точки зрения, нелогичными ной выглядят меры, которые нацелены на со- Ро здание конкурентного рынка и в то же вре- си мя ослабляют конкуренцию. ♦
Кроме того, вновь образованным ком- ^ паниям будет трудно создать инфраструк- , 2 туру, столь необходимую для бесперебой- 000 ной работы, тогда как такая инфраструкту- г.
ра годами создавалась в АО-энерго. Формирование инфраструктуры малых компаний потребует дополнительных затрат и немалого времени, что может поставить под угрозу надежность работы вновь созданных компаний.
Будет ли улучшено диспетчирование? Сейчас магистральные электросети и система диспетчирования электрической нагрузки находятся в 100%-й собственности РАО «ЕЭС России». Но ведь и после реструктуризации они останутся в составе холдинга.
Таким образом, оба основных недостатка существующего оптового рынка электроэнергии не будут устранены в ходе реформ. Результат естественен - какие бы переименования и перестроения не намечалось сделать, главное проектом реформирования не затрагивается: РАО «ЕЭС России» не предполагает передать или продать хотя бы часть своей собственности.
По нашему мнению, важную роль в ^ процессе реформирования должно сыграть § разделение производства и транспорта эле™ ктроэнергии по всему холдингу, создание ^ множества генерирующих компаний. Об ♦ одной из целей этого разделения - создать § конкурентный рынок на стороне предложе-£ ния электроэнергии - было сказано выше. о Другая цель такого разделения - освобо-| дить соответствующие административные & органы от регулирования производства
° энергии, сохранив за ними только регули-£
рование транспорта электроэнергии и теп* ла. Если бы предлагаемый РАО «ЕЭС Рос-| сии» проект реформ предусматривал рест-| руктуризацию собственности, такое разде-| ление имело бы определенный экономичес-го кий резон. Поскольку такая реструктуриза-
ция собственности не предполагается, разделение функций производства и транспорта смысла не имеет. Для холдинга такой курс реформ несомненно интересен и выгоден. Этого нельзя сказать о потребителях, которые, как и раньше, будут сталкиваться с проявлениями монополизма.
В течение всех лет существования РАО «ЕЭС России» и сама компания, и все принадлежащие ей электростанции были освобождены от заботы о теплоснабжении. Эта задача выполнялись АО-энерго. Неудивительно, что вопросы повышения эффективности теплоснабжения в проекте реформирования холдинга практически не освещены. Выше уже были отмечены особенности российских централизованных систем теплоснабжения в городах. Рынок тепла там сильно монополизирован. Поэтому для решения вопроса о том, эффективны ли предлагаемые меры, совершенно необходимо рассмотреть взаимодействие конкурентного оптового рынка электроэнергии и монополизированных местных рынков тепла.
Надо прямо признать, что мирового опыта организации взаимодействия конкурентного рынка электроэнергии и монопольного рынка тепла явно недостаточно, чтобы можно было рекомендовать его для внедрения в российском экономическом пространстве.
Негативные же эффекты существующей российской практики очевидны: большинство ТЭЦ в конденсационных режимах, т.е. вне отопительного сезона, уступают по своей эффективности обычным конденсационным электростанциям. Они поэтому будут вытесняться из покрытия графика электрической нагрузки, тем более, что летняя нагрузка кондиционеров возду-
ха в российских городах невелика. Это, вероятно, создаст новую арену перекрестного субсидирования, проявляющегося в росте цен на тепло в период отопительного сезона для покрытия потерь в летнее время.
Таким образом, направления реформ в проекте РАО «ЕЭС России» не представляются убедительными, они не решают основных проблем в электроэнергетике, а, кроме того, могут породить новые проблемы.
Об альтернативном варианте реформ
Существуют ли альтернативные идеи реформирования электроэнергетики, позволяющие решить накопившиеся проблемы, найти разумный компромисс между производителями и потребителями энергии и двигаться по пути создания рыночной экономики?
На наш взгляд, основные направления реформы должны быть следующими. Надо добиться транспарентности уже на первом этапе реформирования деятельности как регулируемых компаний; так и регулирующих органов с постепенным переходом к публичным открытым слушаниям, организованным по квазисудебной процедуре. Следует расширить область регулирования, включив в нее помимо установления тарифов экспертизу и утверждение инвестиционных проектов компаний. Инвестиционные проекты, представляемые на слушания энергетических комиссий должны удовлетворять требованиям проектного финансирования, рассматриваться в рамках стратегических планов компаний и соответствовать международной практике в этой обла-
сти. Для утвержденных инвестиционных проектов надлежит включать затраты на инвестиции, в том числе выплаты по основному долгу и проценты за кредит, в структуру себестоимости производства электроэнергии и тепла.
Но главное не в этом. Надо демонополизировать собственность РАО «ЕЭС России». Следует выделить из холдинга функцию диспетчирования, поручив ее выполнение вновь созданной публичной независимой компании, а на базе сетей РАО «ЕЭС России» образовать сетевую компанию, в ведение которой должна входить эксплуатация и развитие системообразующих сетей напряжением более 220 кВ. Кроме того, следует выделить из состава РАО «ЕЭС России» все федеральные электростанции и передать их в те АО-энерго, на территориях обслуживания которых они были расположены до приватизации. Поскольку некоторые из АО-энерго из дефицитных станут избыточными, целесообразно перераспределить территории обслуживания АО- щ энерго, возможно с выходом за пределы ре- | гионов. Это не только создаст сбалансиро- | ванные по спросу и предложению террито- к рии обслуживания, но и, что важно, снизит *
влияние на деятельность АО-энерго регио- ^
а
нальных администраций, т.е. устранит одну 0 из главных сегодня проблем - регионализа-
е
цию энергетической политики. е
В новых компаниях следует репродуци- й
ровать структуру собственности холдинга ^
на нижнем уровне в передаваемых пакетах, §
в том числе в пакетах АО-энерго, которые в ♦
свое время были переданы государством во ^
владение РАО. После такого репродуциро- -10
вания в акционерном капитале АО-энерго §
не будет собственности, принадлежащей .
РАО, а только капитал акционеров самого сегодняшнего РАО.
Поскольку сохраняются АО-энерго, сохраняется и регулирование их как системой региональных энергетических комиссий, так и федеральной энергетической комиссией. Именно на АО-энерго возлагается ответственность перед потребителями за обеспечением источниками энергии на собственной территории обслуживания. Опыт работы такой системы в дальнейшем даст основания для разделения, если это будет эффективно, функций производства и транспорта энергии. Целесообразно также разработать предложения о продаже государственных пакетов акций в электроэнергетике.
Поскольку топливоснабжение является одним из решающих факторов, определяющих деятельность производителей электроэнергии и тепла, реформа электроэнергетики должна быть увязана с реформой топливоснабжения и, прежде всего, газоснабжения,
Роль государства в собственности и управлении РАО «Газпром» и в угольных компаниях вполне обеспечивает возможность такого реформирования. Некоторые из предложенных выше мероприятий вполне годятся и для реконструкции РАО «Газпром», особенно в части достижения транспарентности как самой компании, так и всего процесса ее регулирования.
Чем эти предложения отличаются от того, что предложено РАО «ЕЭС России»? На оптовый рынок будут выведены не отдельные электростанции, а независимые от РАО «ЕЭС России» компании. Будут сохранены и усилены существующие АО-энерго
при ослаблении в них влияния региональных администраций. Реформа производителей электроэнергии будет увязана с реформой их регулирования, а также с реформой РАО «Газпром». Будет усилена публичность и «рыночность» регулирования и ослаблено прямое монопольное вмешательство государства в электроэнергетический бизнес, что позволит привлечь в электроэнергетику более дешевые инвестиции. Общество будет иметь большую уверенность в том, что затраты компаний на производство и транспорт энергии обоснованы и компании действуют с точки зрения потребителей энергии эффективно. Будут частично (на уровне РАО «ЕЭС России») разделены и функции производства электроэнергии и ее магистрального транспорта, чего требует директива Европейского Союза для участников европейского рынка. Не умолчим и об одном недостатке данных предложений: на уровне АО-энерго процессы генерации и транспорта энергии не будут разделены. Однако этот недостаток пока еще не является критическим для российской экономики - ведь экспорт электроэнергии все еще незначителен и не оказывает влияния на платежный баланс страны. Ради сравнительно небольшой выгоды от экспорта электроэнергии вряд ли стоит идти на те меры, которые с экономической точки зрения весьма проблематичны. Тем более, что этим направлениям есть вполне приемлемые альтернативы. При всех расхождениях наших предложений с проектом РАО «ЕЭС России» их объединяет главное: нельзя, никак нельзя откладывать реформирование электроэнергетики.
