CC BY
347
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.Р. Лаврентьев, Е.А. Никифорова, С.Г. Ватлецов
Лаврентьев Александр Рудольфович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия
Никифорова Елена Александровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия
Ватлецов Сергей Германович — кандидат филологических наук, доцент, доцент кафедры языкознания и иностранных языков Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия
О разработке документов стратегического планирования
В связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1 концептуально изменилась система стратегического планирования. В настоящей статье будут обозначены некоторые проблемы разработки такой разновидности документов стратегического планирования, как «Основы государственной политики», и предложены пути их решения.
Ранее в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2 в России должны быть определены принципы и параметры государственной политики как в Российской Федерации в целом3, так и в субъектах Российской Федерации4. Четкий перечень «программных граммных документов» не был установлен, но к ним можно было отнести:
— ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики в соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации и бюджетные послания в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
— концепции (например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.5, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации6, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.7);
— стратегии (например, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.8, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.9, Стратегия развития тия финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г.10, Национальная стратегия противодействия коррупции11);
1 Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (1), ст. 3378.
2 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 30, ст. 2871.
3 Порядок разработки социально-экономического прогноза развития Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 30, ст. 3833.
4 Например, в Нижегородской области принят Закон от 22 июля 2003 г. № 66-З «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области». См.: Нижегородские новости. 2003. 27 августа.
5 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47, ст. 5489.
6 Утверждена Президентом РФ 5 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 октября.
7 Указ Президента РФ 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 42, ст. 5009.
8 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2444.
9 Распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 50, ст. 5977.
10 Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 3, ст. 423.
11 Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 14 апреля.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— доктрины (например, Военная доктрина Российской Федерации1, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации2, Климатическая доктрина Российской Федерации3);
— некоторые федеральные целевые программы (сейчас называются — государственные программы) при непременном соблюдении двух условий: если такие ФЦП носили межрегиональный характер (например, ФЦП «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009—2015 годы)»4, ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008—2015 годы»5); и если ФЦП были рассчитаны не только на краткосрочную перспективу (5-7 лет), а получали развитие в новой программе6.
С 2011 года названный перечень «программных» документов пополнился основами государственной политики (например, Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан7).
Теперь Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает новые сроки стратегического планирования — 6 лет, виды документов (см. таблицу 1) и иные аспекты этой деятельности. И если ранее разработка документов стратегического планирования скорее была проявлением модной тенденции в правотворчестве, то сейчас это требование закона.
Система документов стратегического планирования
Таблица 1
Рамки стратегического планирования у ровень
Федеральный Субъекты Российской Федерации Муниципаль- ные образования
Целе пола га- ние Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; Стратегия социально- экономического развития Российской Федерации; Стратегия национальной безопасности РФ; Основы государственной политики; доктрины; Другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ Стратегия социальноэкономического развития субъекта РФ Стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития муниципального образования; прогноз социально- экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на
По отраслевому и территориальному принципу Отраслевые документы стратегического планирования РФ; стратегия пространственного развития РФ; стратегии социально- экономического развития макрорегионов
Прогнозирование Прогноз научно-технологического развития РФ; стратегический прогноз РФ; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период Прогноз социальноэкономического развития субъекта РФ на долгосрочный период; бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; прогноз социальноэкономического развития субъекта РФ на среднесрочный период
1 Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 // Российская газета. 2010. 10 февраля.
2 Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 5, ст. 502.
3 Распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп // Собрание законодательства РФ. 2009. № 51, ст. 6305.
4 Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2008 г. № 652 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 37, ст. 4209.
5 Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 809 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 51, ст. 6361.
6 Так, ФЦП «Развитие судебной системы России на 2002 — 2006 годы» получила дальнейшее развитие в федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007—2011 годы», а теперь принята ФЦП развития судебной системы на период 2012—2020 годов.
7 Утверждены Президентом РФ 4 мая 2011 г. // Российская газета. 2011. 14 июля.
Лаврентьев А.Р., Никифорова Е.А., Ватлецов С.Г. О разработке документов...
377
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Планирование основные направления деятельности Правительства РФ; государственные программы РФ; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования РФ; планы деятельности федеральных органов исполнительной власти План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; государственные программы субъекта РФ; схема территориального планирования субъекта РФ долгосрочный период; муниципальная программа
программирова- ние
Процедура разработки документов стратегического планирования описана в Федеральном законе от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» весьма поверхностно: в статье 12 предусмотрена их государственная регистрация (путем отсылки к акту Правительства Российской Федерации), а в статье 13 — их общественное обсуждение (путем отсылки к актам субъектов стратегического планирования, определяющим «форму, порядок и сроки общественного обсуждения проекта документа стратегического планирования»). На практике это приводит к ситуациям, при которых усилия, направленные на разработку документов стратегического планирования, тратятся безрезультатно. Два таких примера связаны с разработкой Основ государственной политики в разных сферах, причем в первом случае субъект разработки проекта надлежащий, а во втором — инициатива разработки Основ государственной политики идет «снизу».
Первый пример: 23 мая 2014 года было открыто публичное обсуждение проекта Основ государственной культурной политики (далее — проект Основ), который был разработан Министерством культуры Российской Федерации. В соответствии с подпунктом «в» пункта 1 части 3 статьи 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» основы государственной политики представляют собой документ стратегического планирования общего характера, разрабатываемый в рамках целеполагания на федеральном уровне. Поэтому сам факт разработки проекта Основ Министерством культуры Российской Федерации следовало безусловно поддержать. Тем более, что именно Министерство культуры Российской Федерации в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации1 «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав...» и в соответствии с п. 5.1 названного Положения имеет право разрабатывать такой нормативный документ, как проект Основ.
Дискуссия по проекту Основ государственной культурной политики проводилась достаточно активно на разных площадках2, а на сайте Министерства культуры Российской Федерации был создан специальный информационный ресурс о ходе и результатах обсуждения проекта3. Однако при обсуждении проекта Основ, на наш взгляд, были допущены ошибки процедурного характера, которые не позволили в полной мере оценить содержание проекта Основ.
В современной российской юридической практике есть примеры принятия основ государственной политики4, поэтому название проекта Основ следует привести в соответствие со сложившейся практикой — «проект Основ государственной политики в сфере культуры».
При этом в соответствии со статьей 17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»5 утверждение проекта Основ отнесено
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31, ст. 4758.
2 См., например: URL: http://obsudiproekt.ru/
3 URL: http://mkrf.ru/open-ministry/public-discussions/proekt-osnov-gosudarstvennoj-kultumoj-politiki
4 Основы государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития ее регионов на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 14 января 2014 г. № Пр-51); Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г.); Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2020 годы (утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р); Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ 1 ноября 2013 г. № Пр-2573); Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1724-р); Основы единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года (утверждены Президентом РФ 3 сентября 2011 г. № Пр-2613); Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168) и др.
5 Собрание законодательства РФ. 1 997. № 51, ст. 5712.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
но к полномочиям Правительства Российской Федерации и официальный статус документа также должен быть определен. В соответствии со статьей 23 названного Федерального конституционного закона проект Основ должен быть утвержден нормативным правовым актом в форме постановления Правительства Российской Федерации. Поэтому полное правильное название обсуждаемого документа — проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики в сфере культуры».
Поскольку в соответствии с порядком внесения проектов актов Правительства Российской Федерации, установленным пунктом 53 Регламента Правительства Российской Федерации1, определено, что «проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, а также сведения о государственной программе Российской Федерации, для реализации которой принимаются эти решения либо к сфере реализации которой они относятся, или сведения об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ Российской Федерации», то получается на общественное обсуждение вынесен неполный пакет документов.
Требование о том, что «разработчик размещает на официальном сайте проект нормативного правового акта с пояснительной запиской, содержащей необходимые обоснования реализации предлагаемых решений...» содержится также в пункте 19 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения2.
Следовательно, помимо текста проекта Основ на общественное обсуждение должна была быть вынесена и пояснительная записка к проекту Основ и «сведения о государственной программе Российской Федерации, для реализации которой принимаются эти решения либо к сфере реализации которой они относятся, или сведения об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ Российской Федерации». Отсутствие документов, мотивирующих принятие проекта Основ, не позволило провести полноценную экспертизу проекта Основ, обсуждение сводилось, скорее, к обсуждению концепции проекта Основ.
Исходя из изложенного, по тексту проекта Основ были высказаны замечания такого же эклектичного характера, как и проект Основ. Этот документ должен был объединить в себе качества программного политического документа, правового акта и в то же время быть отражением профессионального научного (в данном случае — культурологического) мышления, но у разработчиков это явно не получилось, в частности:
1) текст проекта Основ, очевидно, создан коллективом авторов, но их труд сведен в единый документ торопливо. Границы текстовых блоков (сверхфразовое единство) достаточно расплывчаты, иногда кажется, что смысловые блоки не только не завершены, но и не всегда последовательно соединены между собой. Весь корпус документа изобилует клише и из- за их произвольного комбинирования последние звучат достаточно тривиально. Например, в проекте Основ запутаны базовые нравственные ценности: во Введении это уважение к истории и традициям, а в разделе II — целый перечень: честность, правдивость, законопослушание, любовь к Родине, бескорыстие, неприятие насилия, воровства, клеветы и зависти, семейные ценности, целомудрие, добросердечие и милосердие, верность слову, почитание старших и уважение честного труда;
2) проект Основ не связан с государственной политикой в иных социальных областях (например образования, физической культуры и спорта и др.). Полагаем, что подходы государства к формированию культурной среды могут быть основаны только на понимании того, что базой культуры является образование. Образование — способ трансляции и воспроизводства культуры. Таким образом, содержание проекта Основ оторвано от концепции развития образования, что сводит на нет все остальное их содержание, делая понятие культурной политики абстрактным. Интересно, что на страницах документа все время мелькает слово «просветительство», но просвещение, просветительство — это низшая ступень, ликвидация безграмотности в основных областях знания. А образование — создание «образа себя», интеллектуально-духовный рост, иная стадия ответственного свободомыслия;
3) цель проекта Основ, как нам кажется, — создать авторскую концепцию консервативной культуры — не достигнута. Вместо этого явлено простое компилирование поверхностных и стереотипных знаний из в сферы культуры и искусства вместе с неудачными попытками показать их на диахроническом и синхроническом уровнях.
Так, в проекте читаем: «Природа русской культуры, обеспечивающей единство многонационального народа России на основе сохранения культурной и национальной самобытности всех народов
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23, ст. 2313.
2 О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 // Российская газета. 2012. 31 августа.
Лаврентьев А.Р., Никифорова Е.А., Ватлецов С.Г. О разработке документов...
379
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
страны». Здесь, наверное, все же подразумевается российская (не русская) культура, которая в условиях национального двуязычия естественным образом испытывает культурную и языковую интерференцию по аналогии с казенной советской культурой, которая, как известно, распалась вместе с СССР на множества национальных культур, что также естественно. Культура, по нашему глубокому убеждению, — явление только национальное, характерное для определенного этноса или социальной группы, формируется не государством, а сама по себе внутри определенного общества. Именно этнос (группа) творят культуру, которая, достигнув определенного уровня развития, как массовый самопродукт является зеркалом создавшего его этноса (группы). Народная культура естественна, что не исключает авторской культуры, изысканной и навязываемой.
Предлагаемая концепция культуры — авторская, санкционированная государством, а потому оставляет места для манипуляций и применения потенциальных репрессий. Спорен тезис о возможности измерять культуру, присваивая ей какие-либо показатели: «преобладание качественных показателей при оценке эффективности достижения целей государственной культурной политики». Это типичный канцеляризм, в котором очевидно стремление к нулевой информативности;
4) правовые основы в сфере культуры не раскрыты в проекте Основ должным образом. Проект Основ опирается на «зафиксированные в Конституции Российской Федерации гражданские свободы и права, обязанности и ответственность граждан и государства», но ведь в преамбуле Конституции закреплены важнейшие ценности — вера в добро и справедливость, память предков и т. д. Логично было бы, если бы Основы как-то опирались на этот перечень, считая его отправным.
В проекте Основ проигнорированы уже достигнутые в Российской Федерации некоторые результаты деятельности по правовому закреплению принципов культурной политики и отношения к культуре, как и само определение культуры, которое, при всей его спорности и многообразии (более двухсот определений) имеет правовое отражение. Так, уже более десяти лет существует Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001) и Конвенция об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения (2005), считающие, что «культура должна рассматриваться как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков — духовных и материальных, интеллектуальных и эмоциональных — и что помимо искусства и литературы она охватывает образ жизни, «умение жить вместе», системы ценностей, традиции и верования». Основы государственной культурной политики как минимум должны отметить приверженность ценностям этих международных документов (формально хотя бы потому, что этого требует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Более того, концепция отношения государства к культуре в общем уже давно сформулирована в документе под названием «Декларация прав культуры», разработанном Д.С. Лихачевым и повлиявшем на указанные выше международные акты. В этом документе очень четко дана структура культуры, общие принципы ответственности и действий государства, культурная политика понимается в единстве с развитием науки и образования;
5) из проекта Основ не просматриваются намерения и цели государства по отношению к культуре. Пафосный стиль документа лишь констатирует, что культура есть что-то очень важное, и все. Программные документы такого типа как концепции, основы, доктрины, стратегии и т. п. должны проявлять определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, содержать основную точку зрения, руководящую идею, конструктивный принцип, комплекс взглядов, связанных между собой и вытекающих один из другого, а также систему путей решения выбранной задачи. Так, целью культурной политики названо «духовное, культурное, национальное самоопределение России, объединение российского общества»;
6) в проекте Основ не затронуты вопросы финансовой политики в отношении учреждений культуры, а также вопросы контроля (общественного контроля) — создание механизмов типа художественных и творческих советов, преграждающих путь низкосортной вульгарной продукции;
7) проект Основ не соответствует правилам юридической техники, ряд формулировок требует дополнительных разъяснений, в их числе:
— настораживает желание «утверждения общенациональной идеологии развития» (во Введении);
— вызывает недоумение первая фраза документа: «Россия — государство, создавшее великую культуру». Культуру создает народ, народ — субъект, творящий культурные объекты и ценности. Государство может охранять, сохранять и защищать, а также уничтожать или истреблять. Великая русская культура потому и достигла величия, что приобрела качество народности (отправной точкой в этой эволюции была «национальная творческая деятельность»). Поэтому указывать государство создателем культуры — промах концептуальный;
— противоречиво и признание культуры как «непрерывного динамичного процесса», который «постоянно корректируется в зависимости от изменений внутренней и внешней ситуации», «изменяет набор действий при невозможности достичь требуемого результата первоначально выбранными средствами»;
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— в число главных задач по защите и развитию русского языка входит насыщение Интернета ресурсами на русском языке, чтобы граждане других стран, если у них отсутствуют такие ресурсы в их странах, не страдали от невозможности прикоснуться к богатствам русского языка. О повышении качества обучения языку в средних школах — ни слова;
— текст изобилует словами и конструкциями, не свойственными правовому документу, — «полноценная жизнь общества», «настойчиво реализовывать», «положительная селекция кадров», «погубленный безразличием талант», «российская цивилизация», «история творится каждым прожитым нами днем», «добросердечие», «стимулировать насыщенность культурной жизни»;
— к сожалению, в проекте Основ применяется прием жонглирования понятиями (и их подмена), например: русский — российский, национальный — националистический — этнический, традиционный — традиционалистский. Или, что система воспитания и просвещения граждан основывается на «традиционных для России нравственных ценностях», где уточняется, что «понимание традиционных для России нравственных ценностей основано на выработанных человечеством и общих для всех мировых религий нормах»;
— документ изобилует клише типа «должны создаваться все необходимые условия», «необходимо также решить вопрос», «необходимо найти решение» и т. п.;
— встречаются откровенные нелепицы: «Русский литературный язык обладает практически неисчерпаемыми возможностями»; «в не меньшей степени русский язык способен отражать и присущие каждому историческому этапу развития нашего общества особенности и проблемы»; «русский язык в высшей степени способен к адаптации слов и понятий, рожденных иными языками и культурами, без разрушения своей собственной природы и законов своего развития»;
— в проекте Основ умело (но не для нормативного правового акта) используется конвергенция (стилистический прием, заключающийся в одновременном применении разнообразных стилистических приемов: тавтологии, избыточности) для, как нам кажется, максимального эффекта воздействия на читателя. Поэтому текст схож с народным художественным, мифологическим творчеством, своеобразен прозе в стихах с особой тональностью и эмоциональностью. Текст проекта апеллирует скорее к эмоциональному восприятию, чем к рациональному. Тональность звучания речи проекта нестабильна, его композицию можно представить как синусоиду в зависимости от содержания фрагментов текста: от официально-торжественного, плавно переходящий в поучающий, властный до воинственного («в условиях обострения глобальной идейно-информационной конкуренции» — в свете последних событий следует читать «войны идеологий», «стратегические задачи развития культурной политики») и угрожающего («В России не должно быть граждан, получивших среднее образование и при этом не владеющих даже разговорным русским»).
По результатам обсуждения проекта Основ государственной культурной политики, разработанного Министерством культуры Российской Федерации, в ПФ РГУП было подготовлено заключение, в котором сделан неутешительный для разработчиков вывод: «проект подготовлен с грубым нарушением правил юридической техники, не отвечает установленным требованиям к нормативным правовым актам, содержит неоднозначные формулировки и требует кардинальной переработки. Полагаем целесообразным вначале разработать концепцию основ государственной политики в сфере культуры и провести ее полноценное общественное обсуждение». Немаловажно, отметить, что созданный Министерством культуры Российской Федерации специальный информационный ресурс о ходе и результатах обсуждения проекта1 не позволял направить замечания по проекту объемом более 4 000 знаков, поэтому заключение пришлось направлять иным путем.
Второй пример. В ходе проведения 40 заседания Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа был рассмотрен проект федерального закона «Об основах молодежной политики в Российской Федерации» (далее — проект Закона), подготовленный Самарской Губернской Думой. Проект Закона был направлен для дополнительного изучения во все субъекты Российской Федерации, расположенные на территории Приволжского федерального округа.
Заметим, что общественное обсуждение проекта Закона в «классической» форме — путем опубликования, обнародования текста проекта Закона, например путем размещения в сети Интернет, не проводилось. Изучение проекта Закона, полученного для проведения экспертизы из Законодательного Собрания Нижегородской области, позволило сделать ряд выводов.
1. В современной российской юридической практике не принято принимать федеральные законы о политике2, есть примеры утверждения основ государственной политики документами иной юриди-
1 URL: http://mkrf.ru/open-ministry/public-discussions/proekt-osnov-gosudarstvennoj-kultumoj-politiki
2 В настоящее время действует только два федеральных закона с названиями, включающими слово «политика»: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Лаврентьев А.Р., Никифорова Е.А., Ватлецов С.Г. О разработке документов...
381
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ческой силы1. Поэтому факт разработки именно проекта федерального закона следует признать ошибкой. Тем более, что проект Закона не предполагает отмены Основных направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации2 — этот акт назван элементом правовой основы в статье 2 проекта Закона.
2. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе Приволжского федерального округа, безусловно, обладают правом законодательной инициативы и могут вносить проекты федеральных законов в Государственную Думу Российской Федерации. В то же время, специальным федеральным органом исполнительной власти — Росмолодежью3, 3 октября 2014 года разработан проект Основ государственной молодежной политики в Российской Федерации до 2025 года, в пункте 2 которых точно сформулировано место документа в российском законодательстве: «Настоящие Основы входят в систему документов государственного стратегического планирования и разработаны на основе Конституции РФ, Федеральных законов и Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов РФ с учетом международных обязательств России ратифицированных в установленном порядке».
3. Проект Закона, несмотря на значительное количество отсылок (их в 14 статьях проекта Закона содержится более 100), слабо связан (а в ряде случаев противоречит) с действующим законодательством в сфере образования, законодательством о государственной и о муниципальной службе, законодательством об общественном контроле, избирательным законодательством, налоговым правом, предпринимательским и иными отраслями права.
4. Название проекта Закона не соответствует его содержанию — в проекте Закона названы (причем далеко не все возможные) «формы участия молодежи в управлении делами государства». Эти формы раскрыты непоследовательно (например, в ст. 4 проекта Закона первой названа «разработка и практическая реализация молодежных проектов», а раскрыта она последней — в ст. 11 проекта Закона) их правовое регулирование предложено не системно (например, ст. 9 «Органы молодежного самоуправления» состоит из одной части, разделенной на 2 абзаца, а ст. 10 «Добровольческая (волонтерская) деятельность молодых граждан» включает 6 частей). В проекте Закона сделана попытка, которую следует признать необходимой, систематизировать формы участия молодежи в управлении делами государства, но весьма неудачно4:
4.1. Отсутствует статья, определяющая предмет правового регулирования. Статья 2 проекта Закона заканчивается словами «...регулирующих отношения, указанные в преамбуле настоящего Федерального закона», но преамбула проекта Закона «определяет принципы и механизмы участия молодежи в управлении делами государства..» (четкой формулировки, указывающей именно на общественные отношения, преамбула не содержит).
4.2. По смыслу термина «молодежь (молодые граждане)» в статье 1 проекта Закона иностранные граждане и лица без гражданства не территории Российской Федерации не могут быть молодежью — очевидна ошибка.
В статье 1 проекта Закона понятие «молодежный проект» раскрыто не в полной мере. Под проектом можно понимать не только инициативу, но и комплекс действий, направленных на достижение поставленных целей. Инициатива — это лишь начальный этап, выдвижение идеи, для реализации которой необходимо провести ряд мероприятий.
4.3. Название статьи 5 проекта Закона содержит тавтологию, поскольку словосочетание «субъекты системы участия молодежи в управлении делами государства» дословно можно перевести как «участники системы участия молодежи в управлении делами государства».
4.4. Нарушена последовательность изложения нормативного материала. Например, в статье 5 проекта Закона дан перечень субъектов молодежной политики в одном порядке, а в статье 7 в ином.
1 Поручениями Президента РФ (например, Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан утверждены Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, а Основы государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития ее регионов на период до 2030 года утверждены поручением Президента РФ 14 января 2014 г. № Пр-51), а также распоряжениями Правительства РФ (например, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2020 годы утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р).
2 Утверждены постановлением Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. № 5090-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 25, ст. 903.
3 Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2013 г. № 429 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 409» полномочия Росмолодежи, закрепленные в Положении о Федеральном агентстве по делам молодежи, утвержденном постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 409, существенно расширены.
4 Подготовлены студентами группы государственно-правовой специализации ПФ ФГБОУВО «РГУП» Рыбко-вой К.О., Г ородницыным А.С., Г ришакиной Е.А., Мамчур О.Н., Щербаковой К.В.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
4.5. Статья 7 и статья 9 проекта Закона, определяющие правовой статус молодежных делегатов и органов молодежного самоуправления соответственно, в отличие от статьи 8 проекта Закона, устанавливающей правовой статус молодежных совещательных органов, не содержат правовой основы деятельности. Статьи 7—9 проекта Закона необходимо построить по единой «схеме»: субъект, правовая основа, порядок создания, сроки полномочий, основные направления деятельности, права и обязанности и т. д. Кроме того, в статье 9 необходимо предусмотреть деление на части в соответствии с аналогичными статьями.
4.6. Абзац 4 статьи 7 проекта Закона определяет, что кандидатом для назначения молодежным делегатом может быть молодой гражданин, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ (муниципального образования). Во-первых, необходимо установить возрастной ценз (например, 18 лет) для назначения молодежным делегатом, так как категория «молодой гражданин» включает в себя лиц в возрасте от 14 до 35 лет. Во-вторых, понятие «безупречной репутация» является оценочным: необходимо установить конкретные критерии, по которым будет определяться соответствие делегата этим требованиям.
Часть 2 и часть 4 статьи 7 проекта Закона устанавливают цели и задачи деятельности молодежных делегатов. Включение данных частей в статью является некорректным: тем самым цели и задачи деятельности определены только у одного из «субъектов системы участия молодежи в управлении делами государства» (ст. 5 проекта Закона). Вопросам целей и задач деятельности целесообразно посвятить отдельную статью (например, ст. 4, следующей после ст. 3 «Принципы участия молодежи в управлении делами государства»), которая станет общей статьей для всех субъектов системы участия молодежи в управлении делами государства.
Статья 7 проекта Закона определяет, что назначение молодежных делегатов возложено на общественную палату (совет) муниципального образования. Однако механизм назначения молодежного делегата в тот или иной орган не установлен. Кроме того, функции молодежных делегатов дублируют функции молодежных совещательных органов.
Часть 4 статьи 7 проекта Закона устанавливает, что молодежные делегаты вправе проводить экспертизу нормативных правовых актов. Существует большое количество видов экспертизы нормативных правовых актов (к примеру, антикоррупционная, лингвистическая, финансово-экономическая, геральдическая, экологическая, общественная, правовая и др.), поэтому представляется целесообразным прописать, на проведение каких экспертиз имеют право молодежные делегаты.
4.7. В части 1 статьи 8 проекта Закона не указано, при каких именно органах создаются молодежные совещательные формирования. Необходимо использовать единообразные формулировки, например, как в статье 4 проекта Закона.
4.8. В части 1 статьи 10 проекта Закона указано, что «добровольческая деятельность молодых граждан... осуществляется в порядке и формах, предусмотренных федеральным законодательством, в том числе специальным федеральным законом». Такой специальный федеральный закон о волонтерстве в настоящий момент времени отсутствует (был внесен на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации 21 июня 2013 года, рассмотрен Советом Государственной Думы 4 июля 2013 года, но до сих пор не принят). К тому же, понятие добровольческой (волонтерской) деятельности гораздо шире (на данный период времени существует отдельное правовое регулирование в этой области, в частности, Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»).
4.9. Представляется необходимым согласовать названия статей 12 и 13 проекта Закона. В названии статьи 13 отсутствует указание на «государственные» гарантии «молодых граждан».
4.10. Статья 13 проекта Закона нарушает принцип равенства избирательных прав граждан (например, формулировка «предоставляется преимущественное право включения в список кандидатов»).
По результатам обсуждения в ПФ РГУП проекта федерального закона «Об основах молодежной политики в Российской Федерации», подготовленный Самарской Губернской Думой, было подготовлено заключение, в котором был сделан также неутешительный для разработчиков вывод: «проект не соответствует требованиям законодательства о стратегическом планировании, подготовлен с нарушениями правил юридической техники и не может быть рекомендован для поддержки Законодательному Собранию Нижегородской области».
Заключение было направлено в Законодательное Собрание Нижегородской области и стало одним из оснований для вынесения решения комитетом Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества об отказе в поддержке законопроекта. Правда, Самарскую Губернскую Думу это не остановило, и практически в неизменном виде на 25 ноября 2014 года она запланировала внести проект федерального закона «Об основах молодежной политики в Российской Федерации» в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации1.
1 См. об этом: письмо Самарской Губернской Думы от 11 ноября 2014 г. № 93-12/7398 председателю Законодательного Собрания Нижегородской области с предложением о поддержке законопроекта на пленарном заседании и «об отнесении Вашего законодательного органа к числу соавторов указанного законопроекта».
Лаврентьев А.Р., Никифорова Е.А., Ватлецов С.Г. О разработке документов...
383
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости научно-методического обоснования формирования в Российской Федерации системы стратегического планирования, в том числе рекомендаций по разработке отдельных видов документов стратегического планирования. В частности, в числе рекомендаций по разработке Основ государственной политики как документов стратегического планирования назовем следующие:
1) разработке проекта документа стратегического планирования должно предшествовать комплексное исследование состояния правового регулирования и реализации правовых норм в соответствующей сфере общественных отношений. Полагаем, идея необходимости разработки документа стратегического планирования должна быть основана на результатах мониторинга правоприменения, поскольку в настоящее время основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились — на федеральном уровне приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации1, утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации2, осуществляется уже четвертый план мониторинга правоприменения в Российской Федерации и утвержден пятый план (см. таблицу 2), подготовлены доклады Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 20113 и за 2012 год;
Таблица 2
Содержание планов мониторинга правоприменения в Российской Федерации
(2011-2015 годы)
Год Количество отраслей, включенных в план мониторинга Количество за-конов4, включенных в план мониторинга Количество субъектов5 осуществления мониторинга
Федеральные органы власти и организации6 Органы власти субъектов РФ
20117 и 16 23 5
20128 29 34 26 8
20139 18 22 25 15
201410 14 19 СО 10
201512 15 29 39 11
Всего 87 120 156 49
2) организацию работы по разработке проекта документа стратегического планирования должны осуществлять специально уполномоченные на то субъекты — органы исполнительной власти соответствующего уровня, наделенные полномочиями «по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности»;
1 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
2 Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 // Российская газета. 2011.24 августа.
3 Российская газета. 2013. 27 марта. Опубликован без приложений, они размещены на сайте «Российской газеты».
4 Помимо законов, в плане мониторинга правоприменения могут быть отражены указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных органов власти.
5 Предусмотрено три группы субъектов, но первоначально (в 2011, в 2012, в 2013 годах) это были: федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а теперь (в 2014 и 2015 годах) — федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и организации.
6 С 2014 года — организации (по двум отраслям в качестве соисполнителя указан Фонд социального страхования Российской Федерации).
7 План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год, утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 1471-р // Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
8 План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2012 год, утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 1471-р // Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
9 План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год, утвержден распоряжением Правительства РФ от 1 августа 2012 г. № 1396-р // Собрание законодательства РФ. 2012. № 32, ст. 4605.
10 План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержден распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2013 г. № 1513-р // Собрание законодательства РФ. 2013. № 35, ст. 4558.
11 Некоторые федеральные органы исполнительной власти указаны как ответственные за осуществление мониторинга правоприменения двух и более отраслей законодательства. Например: Минсельхоз России — по 2 отраслям; Миноброны России — по 3; Минрегион России — по 3; ФАС России — по 5.
12 План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2015 год, утвержден распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2014 г. № 1658-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 36, ст. 4886.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
3) непосредственно подготовку текста проекта документа стратегического планирования целесообразно поручать специально создаваемым рабочим (экспертным) группам, в состав которых должны быть включены представители всех заинтересованных в разработке проекта сторон, включая общепризнанных специалистов в соответствующей области знаний;
4) в настоящее время Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прямо установлено, что документы стратегического планирования принимаются, как правило, органами исполнительной власти. В то же время, считаем, что ведомственный характер такого нормотворчества не позволяет должным образом согласовать содержание документов стратегического планирования между собой. Уверены, что принятие документов стратегического планирования следует отнести к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
5) проекты документов стратегического планирования в силу специфики их правовой природы должны подлежать общественному обсуждению, причем на сроки, большие, чем в обычном порядке. Полагаем, что результатам общественного обсуждения следует придать императивный характер;
6) при разработке документов стратегического планирования недопустима спешка, информация обо всех этапах правотворческого процесса и подготовленных на них документах должна быть доступна;
7) после принятия документов стратегического планирования целесообразно обеспечить «сопровождение» его реализации путем осуществления оперативного мониторинга правоприменения.
Лаврентьев А.Р., Никифорова Е.А., Ватлецов С.Г. О разработке документов...
385
