CC BY
83
О проекте Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве»
№ 316-Д*
В ГУ «Институт Экономических Исследований» рассмотрен проект Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве» (далее - законопроект ДНР, ГЧП и МЧП). Системный анализ этого законопроекта указывает на некоторые недостатки и неточности его норм, в частности:
1. В ст. 1 законопроекта закреплено определение понятия частный партнер, а именно, это юридическое лицо, с которым в соответствии с настоящим законом заключено соглашение (ст. 1).
В то же время в законодательстве других стран круг частных партнеров определяется следующим образом:
частный партнер - российское юридическое лицо, с которым в соответствии с настоящим федеральным Законом заключено соглашение (Закон Российской Федерации «О государственно-частном, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации»);
частные партнеры - юридические лица, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физические лица-предприниматели (Закон Украины «О государственно-частном партнерстве»);
частные партнеры - юридические лица за исключением государственных и коммунальных предприятий, а также хозяйственные общества, уставный капитал которых 50 процентов принадлежит го-
сударству либо административно территориальной единице, иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, индивидуальный предприниматель, заключивший соглашения о ГЧП (Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве»);
частный партнер - индивидуальный предприниматель, простое товарищество, консорциум или юридическое лицо, за исключением лиц, выступающих государственными партнерами в соответствии с настоящим Законом, заключивший договор ГЧП (Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»).
Отсюда, круг частных партнеров в законопроекте ДНР определен по аналогии с законодательством России путем его ограничения национальными юридическими лицами.
Учитывая то, что одной из основных целей ГЧП и МЧП является привлечение частных инвестиций, а именно:
объединение ресурсов и распределение рисков для реализации социально значимых, инвестиционных, инновационных, республиканских программ и проектов (ст. 1);
концентрация материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов партнеров, привлечение средств внебюджетных источников для финансирования капитальных вложений (ст. 2).
*На базе анализа данного законопроекта авторами подготовлена и представлена в Комитет Народного Совета по бюджету, финансам и экономической политике ДНР докладная записка «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве». Получен положительный отзыв о практическом использовании данного материала при подготовке решений по совершенствованию данного законопроекта.
Поэтому ограничение круга субъектов частных партнеров только юридическими лицами ДНР исключает широкое привлечение инвесторов, в том числе иностранных инвесторов, имеющих материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические и иные ресурсы.
Кроме того, ограничение круга субъектов частных партнеров только юридическими лицами ДНР, по сути, исключает возможность использования такой формы ГЧП и МЧП, как концессионный договор (ст. 7). Это обусловлено тем, что согласно законодательству о концессиях концессионером может быть, любой субъект предпринимательства, который в соответствии с Законом на основе договора получил концессию. Аналогичная норма содержится и в Законе РФ «О концессионных соглашениях», в соответствии с которым концессионер - это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Следовательно, имеет смысл расширить круг частных партнеров, дополнив их иностранными хозяйственными организациями, а также физическими лицами - предпринимателями, которые могут активно развивать малый и средний бизнес практически во всех сферах осуществления ГЧП и МЧП.
2. В ст. 1 законопроекта ДНР закреплено определение понятия «соглашение о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве» как договор между публичным и частным партнером, заключенный в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Законом.
Вместе с тем в главе 5 этого законопроекта отсутствуют положения, определяющие порядок заключения рассматриваемого соглашения. Так, в ст. 19 закреплено, что выбор частного партнера осуществляется на конкурсной основе и в порядке, определяемом Советом Министров ДНР, а в ст. 24 содержатся только положения об изменении или прекращении соглашения.
При этом следует обратить внимание, что в законах о ГЧП других стран (в частности, Российской Федерации, республиках Белоруссии и Казахстана, Украине) порядок проведения конкурса по выбору частного партнера определяется в этих же законах.
Поэтому, используя полезный опыт правоприменительной практики этих стран, целесообразно рассматриваемый порядок регламентировать в Законе ДНР о ГЧП и МЧП.
3. В ст. 1 законопроекта ДНР закреплены определения понятий «модернизация объекта соглашения», «эксплуатация объекта соглашения», «техническое обслуживание объекта соглашения». А в ст. 18 этого законопроекта определены объекты соглашения, к которым отнесены:
1) объекты инженерной, производственной, социальной и транспортной инфраструктуры, находящиеся в собственности ДНР, ее административно-территориальных единиц и (или) возведенные на основе соглашения;
2) производство товаров, выполнение работ, оказание услуг;
3) иная деятельность, предусмотренная законодательством ДНР.
Отсюда, указанные в п. 1 ст. 18 законопроекта объекты не могут быть модернизированы, поскольку определены как вновь созданные. А в пунктах 2 и 3 этой статьи объекты вообще не подлежат
«модернизации», «эксплуатации», «техническому обслуживанию», поскольку под объектами соглашений понимается «деятельность».
При этом следует обратить внимание, что в соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона РФ «О государственно-частном, муници-пально-частном партнёрстве в Российской Федерации» объектом соглашения может быть только имущество. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве таких республик, как Белоруссия и Казахстан.
Все это указывает на необходимость уточнения в законопроекте ДНР объектов соглашения о ГЧП и МЧП.
4. В ст. 1 законопроекта ДНР закреплено определение понятия «проект государственно-частного и муниципально-частного партнерства», в частности, как проект, планируемый для реализации совместно публичным и частным партнером на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства (как и в Законе РФ «О ГЧП, МЧП»).
Определение понятия «проект» через термин «проект», по сути, не раскрывает его соответствующее содержание. Как пример формулирования определения понятия следует привести Закон «Об инновационной деятельности», в котором понятие «инновационный проект» определяется как комплект документов, определяющий процедуру и комплекс всех необходимых мероприятий (в том числе инвестиционных) по созданию и реализации инновационного продукта и (или) инновационной продукции.
Относительно определения понятия «проект государственно-частного и му-ниципально-частного партнерства» можно воспользоваться положениями Закона Казахстана «О государственно-частном партнерстве», где под таким проектом
понимать «совокупность последовательных мероприятий по осуществлению государственно-частного партнерства, реализуемых в течение ограниченного периода времени и имеющих завершенный характер, согласно настоящему Закону и бюджетному законодательству Республики Казахстан».
5. В ч. 1 ст. 2 законопроекта ДНР определяются цели ГЧП и МЧП, которые заключаются:
в концентрации материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов партнеров,
в привлечении средств внебюджетных источников для финансирования капитальных вложений, научно-исследовательских работ, общественно значимых проектов и программ в экономике, инновационной, социальной и иных сферах.
В то же время в ст. 1 этого законопроекта в определении понятия «государственно-частное и муниципально-частное партнерство» указана иная цель, а именно: объединение ресурсов и распределение рисков для реализации социально значимых, инвестиционных, инновационных, инфраструктурных, республиканских проектов и программ, имеющих важное государственное и общественное значение.
Следовательно, следует исключить неточности относительно определения целей ГЧП и МЧП, которые, по сути, должны быть детализированы в положениях законопроекта ДНР, определяющих задачи и принципы этого партнерства.
6. В ч. 2 ст. 2 законопроекта ДНР определяются задачи ГЧП и МЧП, которые также как и в Законе Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» заключаются в:
1) создании условий для эффективного взаимодействия партнеров в целях
устойчивого социально-экономического развития Донецкой Народной Республики;
2) повышении уровня жизни населения;
3) повышении эффективности использования имущества, в том числе земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
4) развитии инновационной деятельности, наукоемких производств;
5) повышении технического уровня производства, совершенствовании технологических процессов;
6) развитии объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;
7) эффективном использовании бюджетных средств;
8) повышении качества товаров (работ, услуг), реализуемых (выполняемых, оказываемых) населению (для населения);
9) обеспечении роста занятости населения.
А в ст. 3 законопроекта ДНР закреплены принципы ГЧП и МЧП, а именно:
социальная направленность регулирования экономической деятельности;
приоритет общественных интересов;
обеспечение добросовестной конкуренции;
эффективность проектов государственно-частного партнерства, муници-пально-частного партнерства;
свобода заключения соглашения; равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
охрана окружающей среды. Однако некоторые из этих задач и принципов, с одной стороны, являются слишком общими (повышение уровня жизни населения, обеспечение роста занятости населения, социальная направленность регулирования экономической деятельности), а, с другой стороны, они не соответствуют целям такого партнерства и впоследствии не раскрываются в законопроекте ДНР, в частности, приоритет общественных интересов, охрана окружающей среды и др.
7. В ч. 2 ст. 4 законопроекта ДНР определены юридические лица, которые не могут быть частными партнерами. А в ч. 3 ст. 4 закреплены признаки субъектов хозяйствования, которые находятся под контролем ДНР и соответствующих организаций. Однако предложенная формулировка представляется не очень удачной, поскольку:
в п. 3 этой статьи указаны только субъекты хозяйствования, находящиеся под контролем ДНР, а соответственно, не указаны субъекты хозяйствования, которые могут находиться под контролем органов местного самоуправления, т.е. субъекты хозяйствования муниципального (коммунального) сектора экономики;
п. 2 этой статьи является лишним, поскольку государственные и муниципальные учреждения относятся к некоммерческим организациям, указанным в п. 4 этой же статьи;
п. 4 этой статьи является также лишним, поскольку дочерние предприятия относятся к субъектам хозяйствования, контролируемым учредителем, в том числе ДНР или органом местного самоуправления;
предложенный в ч. 3 этой статьи перечень признаков является достаточно сложным для восприятия и не отвечает положениям действующего законодательства.
Поэтому целесообразно воспользоваться положениями ч. 2 ст. 22 и ч. 3 ст. 24 Хозяйственного кодекса, которые определяют субъектов хозяйствования, которые подконтрольны государству и органам местного самоуправления, и ч. 2 ст. 4 законопроекта ДНР изложить в следующей редакции:
«2. Не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица:
1) государственные и муниципальные предприятия;
2) субъекты хозяйствования, доля государственной или муниципальной собственности в уставном капитале которых превышает пятьдесят процентов либо составляет величину, обеспечивающую ДНР или органам местного самоуправления право решающего воздействия на хозяйственную деятельность этих субъектов;
3) некоммерческие организации».
Кроме того, исключить ч. 3 из ст. 4
законопроекта ДНР, а также изменить нумерацию последующих частей этой статьи.
8. В ч. 7 ст. 4 законопроекта ДНР определено, что привлечение частным партнером третьих лиц в целях исполнения его обязательств по соглашению допускается только с согласия в письменной форме публичного партнера, которое оформляется отдельным документом, являющимся неотъемлемой частью соглашения, и в котором может быть определен перечень третьих лиц с указанием сведений, их идентифицирующих.
Исходя из содержания этой нормы, возникает вопрос относительно того, а в каком документе должно быть определено согласие публичного партнера, что указывает на необходимость четкого определения этого документа.
9. В ст. 6 законопроекта ДНР определен неисчерпывающий перечень сфер осуществления ГЧП и МЧП. Однако следует обратить внимание, что:
1) недостаточно корректно определены некоторые сферы, в частности:
медицинская, лечебно-профилактическая и иная деятельность в системе здравоохранения, в то время, как согласно Закону ДНР «О здравоохранении» медицинская деятельность включает в себя и лечебно-профилактическую;
в сфере коммунального хозяйства и коммунальных услуг. Однако эти понятия: во-первых, не отражают в полной объеме сферу осуществления ГЧП и МЧП, поскольку коммунальное хозяйство - это действительно сфера хозяйствования, а коммунальные услуги - это результат деятельности; во-вторых, более точно должна быть определена такая сфера, как жилищно-коммунальное хозяйство, поскольку это предприятия вне зависимости от организационно-правовой формы оказывают жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей.
Это подтверждает необходимость уточнения определения таких сфер, как «здравоохранение» и «жилищно-коммунальное хозяйство»;
2) с целью исключения злоупотреблений со стороны республиканских органов и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями в сфере ГЧП и МЧП, следует определить исчерпывающий перечень сфер осуществления такого партнерства, используя опыт России (ст. 7 Закона РФ «О государственно-
частном, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации») и Украины (ст. 4 Закона «О государственно-частном партнерстве»).
10. В ч. 1 ст. 7 законопроекта ДНР определен исчерпывающий перечень форм ГЧП и МЧП, в частности:
1) концессионный договор;
2) инвестиционный договор;
3) соглашение о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Определение таким образом указанных форм вызывает ряд вопросов:
во-первых, исходя их определения круга частных партнеров, концессионный договор может заключаться только с коммерческими предприятиями, основанными на частной форме собственности, что не соответствует действующему законодательству, в частности, Закону «О концессиях»;
во-вторых, инвестиционный договор косвенно упоминается в ст. 9 Закона «Об инвестиционной деятельности», а именно, основным правовым документом, который регулирует взаимоотношения между субъектами инвестиционной деятельности, является договор (соглашение). Поэтому законодатель не называет его как вид, т.е. «инвестиционный договор», более того, в действующем законодательстве отсутствуют положения, определяющие содержание этого договора, порядок его заключения и т.д.;
в-третьих, соглашение о ГЧП и МЧП, как третья возможная форма, по сути, включает в себя и предыдущие две, поскольку является обобщающим понятием по отношении к последним. Поэтому возникает вопрос, какие договоры, кроме концессионного и инвестиционного договоров, следует относить к соглашениям о ГЧП и МЧП.
Поэтому с целью урегулирования договорных отношений в сфере ГЧП и МЧП целесообразно:
1) в законопроекте ДНР изменить название ст. 7 «Формы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства» на «Формы осуществления государственно-частного, муниципально-частного партнерства»;
2) часть 1 ст. 7 законопроекта изложить в следующей редакции «Государственно-частное партнерство, муниципаль-но-частное партнерство может осуществляться на основании: ...».;
3) в п. 2 ч. 1. ст. 7 законопроекта ДНР исключить слова «инвестиционного договора», заменив на «договоры о совместной деятельности»;
4) из п. 3 ч. 1 ст. 7 законопроекта ДНР исключить словосочетание «соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве», заменив на словосочетание «договоры управления имуществом» (т.к. все виды договоров, упоминаемые в этой статье, и есть соглашения о государственно-частном партнерстве);
5) добавить п. 4 ч. 1 ст. 7 законопроекта ДНР пунктом следующего содержания «4) иных видов договоров».
Договор управления имуществом упоминается в п. 2. ч. 1 ст. 16 законопроекта ДНР, где также необходимо уточнить изложение этой части, исключив слово «доверительное», поскольку глава 70 Гражданского кодекса предусматривает договор управления имуществом.
11. Часть 2 ст. 8 законопроекта ДНР предусматривает, что лицо, которое в соответствии с настоящим Законом может быть частным партнером и обеспечивает разработку предложения о реализации проекта (инициатор проекта), одновременно с направлением такого предложения публичному партнеру предоставляет
выданную ему банком или иной кредитной организацией независимую гарантию (банковскую гарантию) в объеме не менее чем 10% от объема прогнозируемого финансирования проекта.
В соответствии с Положением о Центральном Республиканском Банке ДНР от 06.05.2015 г. № 8-2 такая функция, как выдача банковской гарантии для субъектов хозяйствования у ЦРБ не предусмотрена. Других банков на территории ДНР пока нет, поэтому требование нормы законопроекта ДНР по этому поводу невозможно реализовать на практике. Кроме того, ст. 407 Хозяйственного кодекса содержит противоположный принцип концессионной деятельности: государственное гарантирование инвестиций концессионеров. Этот же принцип содержится и в законодательстве об инвестициях, но не наоборот, когда инвестор гарантирует банковской гарантией внесение им собственных инвестиций.
Открытым также остаётся вопрос цены такой гарантии, поскольку бесплатно такие документы не выдаются, что ляжет дополнительными затратами на экономическую привлекательность проекта.
12. Часть 2 ст. 10 законопроекта ДНР гласит, что решение о реализации проекта принимается:
1) Советом Министров ДНР, если публичным партнером является Донецкая Народная Республика;
2) органом местного самоуправления, если публичным партнером является муниципальное образование.
Кроме того, в ч. 3 этой же статьи законопроекта ДНР утверждается содержание такого решения. В частности, пункты 5-8 ч. 3 ст. 10 предполагают утверждение как Советом Министров ДНР, так и органом местного самоуправления: вида конкурса (открытый конкурс или
закрытый); перечня лиц, которым направляются приглашения принять участие в конкурсе (в случае проведения закрытого конкурса); критериев конкурса и его параметры; конкурсной документации или порядка и сроков ее утверждения; сроков проведения конкурса на право заключения соглашения. В части, относящейся к органам местного самоуправления (п. 2 ч. 2 ст. 10), эти положения противоречат ст. 19 законопроекта ДНР, в соответствии с требованиями которой выбор частного партнера осуществляется на конкурсной основе и в порядке, определяемом Советом Министров
ДНР.
В ч. 6 ст. 10 упоминается информация о проведении торгов. Очевидно, имеется в виду информация о проведении конкурса.
13. Отдельно следует выделить положения, которые определяют место, систему, а также компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления.
К системе таких органов, как участников рассматриваемых отношений, законопроект ДНР относит: Главу ДНР (ст. 12); Совет Министров ДНР (п. 2 ч. 1 ст. 1; ч. 2 ст. 10; ст. 13); республиканский орган исполнительной власти (уполномоченный Советом Министров ДНР) (п. 2, 9 ч. 1 ст. 1; ст. 14); республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере инвестиционной деятельности (ч. 6 ст. 9); органы исполнительной власти, участвующие в ГЧП (ст. 14) и уполномоченный орган местного самоуправления (п. 2, 9 ч. 1 ст. 1; п. 2 ч. 2; ч. 9 ст. 10; ст. 15).
Законопроект ДНР закрепляет единственное полномочие Главы ДНР в сфере ГЧП и МЧП, а именно, определение единой государственной политики в
указанной сфере (п. 1 ст. 12). При этом в тексте этого законопроекта не раскрываются формы, порядок определения такой политики, а также особенности реализации указанного полномочия.
Вместе с тем в Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве», кроме вышеуказанного полномочия, к компетенции Президента Республики Беларусь относит осуществление общего руководства государственными органами и иными государственными организациями при реализации проектов ГЧП (ст. 7). Законодателем определено, что реализовать такие полномочия Президент Республики Беларусь может путем:
а) возложения дополнительных полномочий на Совет Министров Республики Беларусь (ст. 8);
б) управления государственными органами, подчинённых Президенту Республики Беларусь (ст. 12, ч. 1 ст. 15);
в) принятия решений о реализации проектов государственно-частного парт-нерств, если государственным партнером является Республика Беларусь (ст. 16);
г) установления случаев, при которых допускается перемена частного партнёра (ч. 2 ст. 34).
Указанный пример демонстрирует комплексный подход законодателя к формированию содержания полномочий главы государства, который может быть принят во внимание при усовершенствовании перспективного законодательства ДНР о ГЧП и МЧП.
14. К компетенции такого субъекта рассматриваемых отношений, как Совет Министров ДНР, отдельной нормой законопроекта ДНР (ст. 13) отнесено:
а) обеспечение реализации единой государственной политики;
б) координация и контроль работы республиканских органов исполнитель-
ной власти, иных органов государственной власти и организаций в сфере государственно-частного партнерства.
При этом в его содержании не определяется, каким образом в каких случаях и относительно каких субъектов Совет Министров ДНР осуществляет координацию и контроль работы республиканских органов исполнительной власти, иных органов государственной власти и организаций в сфере ГЧП.
Полномочия, которыми может быть наделен Совет Министров ДНР в соответствии с нормами законопроекта, «замаскированы» под фразой «.. .осуществляет иные полномочия, в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики...» (п. 3 ст. 13). Анализ статей 1, 4, 7-10, 17, 19, 23, 27 этого законопроекта позволяет выделить дополнительные полномочия Совета Министров ДНР, которые целесообразно закрепить в ст. 13, а именно:
в) установление республиканского органа (перечня республиканских органов) исполнительной власти, осуществляющего полномочия публичного партнера, публичным партнером в котором является Совет Министров Донецкой Народной Республики;
г) принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
д) установление формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципаль-но-частного партнерства), а также требований к его содержанию;
е) установление формы заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения на реализацию проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
ж) установление порядка направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения на реализацию проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
з) установление порядка подготовки, рассмотрения, оценки предложений о реализации проекта, а также организации и проведения конкурса выбора частного партнера для заключения соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципаль-но-частного партнерства);
и) установление порядка проведения государственной регистрации и ведения государственного реестра соглашений о реализации проекта государственно-частного партнерства (муници-пально-частного партнерства);
Кроме вышеуказанных полномочий, определенных из содержания законопроекта ДНР, компетенцию Совета Министров ДНР целесообразно расширить новыми правами, направленными на защиту исключительных прав ДНР и установления единого порядка надлежащего осуществления оценки эффективности проекта ГЧП и МЧП, а также контроля соблюдения частным партнером условий соглашения. Для этого в ст. 13 законопроекта ДНР следует предусмотреть следующие полномочия Совета Министров ДНР:
к) установление перечня объектов государственно-частного партнерства, в отношении которого проводится закрытый конкурс по определению частного партнера;
л) установление порядка осуществления контроля соблюдения частным партнером условий соглашения;
м) установление формы предоставления информации частным партне-
ром о выполнении соглашения в рамках государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
н) установление порядка оценки эффективности проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства.
Наличие подобных полномочий в рассматриваемых отношениях предусмотрено для правительств таких стран, как Республика Казахстан (ст. 19 Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнёрстве») и Украина (ЗУ «О государственно-частном партнерстве», ст. 21).
15. Самостоятельным субъектом в системе органов государственной власти, который может выступать участником в рассматриваемых отношениях, является республиканский орган исполнительной власти, уполномоченный Советом Министров ДНР (п. 2, п. 9 ч. 1 ст. 1; ст. 14). Полномочия этого органа не выделены в самостоятельную норму законопроекта ДНР, а содержатся в его тексте. Это может привести к неправомерному присвоению полномочий этого органа другим органом исполнительной власти.
Для устранения указанного недостатка законопроекта ДНР следует выделить в самостоятельную норму «Полномочия республиканского органа исполнительной власти, уполномоченного Советом Министров Донецкой Народной Республики в сфере государственно-частного партнерства», к которым отнести:
а) обеспечение реализации единой государственной политики в сфере государственно-частного партнерства;
б) принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства;
в) осуществление подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реа-
лизации проектов государственно-частного партнерства;
г) участие в государственно-частном партнерстве;
д) осуществление мониторинга реализации соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства;
е) обеспечение открытости и доступности информации о заключенных соглашениях по реализации проектов государственно-частного партнерств (кроме случаев, составляющих государственную тайну);
ж) обеспечение координации между республиканскими органами исполнительной власти при проведении совместного конкурса выбора частного партнера для заключения соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства;
з) осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.
16. К субъектам, не имеющим отдельной нормы в законопроекте ДНР, закрепляющей их полномочия, относится республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере инвестиционной деятельности (ч. 6 ст. 9).
Значимость такого органа обусловлена сферой его влияния на отношения как ГЧП, так и МЧП. Сегодня указанным органом является Министерство экономического развития ДНР, что следует из п. 7.16, 8.32, 8.98-8.101 Положения о Министерстве экономического развития Донецкой Народной Республики, утвержденного постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.01.2015 г. № 1-6.
Выделяя в отдельную статью законопроекта «Полномочия республиканского органа исполнительной власти, реали-
зующего государственную политику в сфере инвестиционной деятельности», следует детально указать, на какие отношения будет распространяться его компетенция.
Анализ законопроекта ДНР и таких законов, как Федеральный Закон РФ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнёрстве» и Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» указывает на целесообразность закрепления за республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере инвестиционной деятельности, таких полномочий, как:
а) реализация в пределах своей компетенции государственной политики в сфере государственно-частного партнерства;
б) подготовка предложений относительно обеспечения формирования и реализации государственной политики в сфере государственно-частного (муни-ципально-частного) партнерства;
в) разработка и утверждение правил приема объектов государственно-частного партнерства в государственную (муниципальную) собственность;
г) разработка и утверждение примерных перечней рисков, возникающих на различных этапах государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
д) ведение перечня недобросовестных потенциальных частных партнеров, формирующихся на основании решений судов, вступивших в законную силу, и размещение данного перечня на своем интернет ресурсе;
е) разработка методики оценки эффективности проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
ж) проведение оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, публичным партнером в котором является Донецкая Народная Республика;
з) осуществление мониторинга реализации проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
и) согласование проекта государственно-частного партнерства в случае, если публичным партнером является Донецкая Народная Республика;
к) проведение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере государственно-частного (муниципально-частного)
партнерства;
л) ведение учета договоров, заключенных в рамках государственно-частного (муниципально-частного)
партнерства;
м) осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.
17. Также к субъектам, входящим в систему органов государственной власти и местного самоуправления, которые могут выступать участниками в рассматриваемых отношениях, относятся органы исполнительной власти, участвующие в ГЧП (ст. 14) и уполномоченные органы местного самоуправления (п.п. 2, 9 ч. 1 ст. 1; п. 2 ч. 2, ч. 9 ст. 10; ст. 15).
Среди указанных субъектов полномочия органов исполнительной власти, участвующих в ГЧП, не могут быть детально проанализированы, поскольку из законопроекта ДНР не следует, о каких субъектах идет речь, так как они могут
быть представлены как республиканскими органами исполнительной власти, так и местными органами исполнительной власти при этом являясь участниками отношений ГЧП и МЧП (представляя интересы государства) или выступать публичным партнером.
Поэтому разработчику законопроекта ДНР следует определиться с кругом этих органов и их ролью в рассматриваемых отношениях, что в последующем позволит определить их полномочия.
18. Завершающими систему органов, выступающими участниками отношений в сфере МЧП, являются органы местного самоуправления. Полномочия таких субъектов определены в ст. 15 законопроекта ДНР. Однако её содержание, как и ранее анализируемые нормы, является слишком общим.
В законопроекте ДНР указано, что органы местного самоуправления наделены следующими полномочиями:
а) обеспечение реализации единой государственной политики в сфере му-ниципально-частного партнерства на территории административно-территориальной единицы в соответствии с настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики;
б) участие в муниципально-частном партнерстве в формах, определенных настоящим Законом.
Если оставить норму в предложенной редакции, то не будут учтены особенности прав этих органов, а также пределы, в рамках которых могут действовать органы местного самоуправления в сфере МЧП.
В рамках усовершенствования перспективного законодательства к вышеуказанным полномочиям органов местного самоуправления целесообразно отнести:
а) внесение предложений в отношении республиканских проектов государственно-частного партнерства для решения вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения, соответствующего территориального (муниципального) образования;
б) организация конкурса по выбору победителя реализации проекта муници-пально-частного партнерства;
в) осуществление подготовки, рассмотрение и оценка предложений о реализации проекта муниципально-частного партнерства;
г) участие в муниципально-частном партнерстве;
д) осуществление мониторинга выполнения соглашений о реализации проекта муниципально-частного партнерства;
е) формирование перечня проектов в сфере муниципально-частного партнерства;
ж) заключение соглашений на реализацию проекта муниципально-част-ного партнерства;
з) ведение реестра заключенных соглашений по реализации проектов муни-ципально-частного партнерства;
и) обеспечение открытости и доступности информации о соглашении в сфере муниципально-частного партнерства.
19. Исходя из содержания представленного законопроекта ДНР, следует сделать вывод, что он является рамочным, поскольку для создания механизма его реализации необходимо принять как минимум 15-20 нормативно-правовых актов различной юридической силы. К первоочередным нормативным актам следует отнести такие, как:
О Перечне отдельных прав и обязанностей публичного партнера и Поря-
док исполнения органами и юридическими лицами, выступающими на стороне публичного партнера, этих отдельных прав и обязанностей публичного партнера (предусмотрено ч. 4 и ч. 5 ст. 4);
О Форме предложения о реализации проекта, а также требования к предусмотренным ч. 3 ст. 8 сведениям и дополнительным сведениям, которые должно содержать Предложение о реализации проекта (п. 10) ч. 3 ст. 8; ч. 4 ст. 8);
О Методике оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства и определения сравнительного преимущества в соответствии с критериями и показателями, предусмотренными ч. 2 и 4 ст. 9 (ч. 6 ст. 9);
О Порядке проведения конкурса на право заключения договора, определяющем: вид конкурса (открытый конкурс или закрытый конкурс), а также перечень лиц, которым направляются приглашения принять участие в конкурсе (в случае проведения закрытого конкурса) (п. 5) ч. 2 ст. 10); критерии конкурса и параметры критериев конкурса (п.6) ч. 2 ст. 10); конкурсная документация или порядок и сроки ее утверждения (п. 7) ч. 2 ст. 10); сроки проведения конкурса на право заключения соглашения (п. 8) ч. 2 ст. 10);
О Порядке государственной регистрации соглашений (ч. 6 ст. 23);
Положение о государственном реестре соглашений (ч. 6 ст. 23);
Закон ДНР «О концессиях» (ч. 3 ст. 7);
Законы о концессии в отдельных сферах хозяйствования (строительство дорог и т.п.);
Закон ДНР «Об инвестиционной деятельности» (ч. 3 ст. 7);
Положения о типовом концессионном договоре и о типовом договоре о совместной деятельности (ст. 7);
О Перечне объектов права государственной (муниципальной) собственности, которые могут передаваться в концессию;
О Методике расчётов различных платежей (концессионных, роялти) по соглашениям и т.п.
Исходя из вышеизложенного и необходимости разработки дополнительных нормативно-правовых актов, считаем целесообразным в настоящее время пользоваться существующей норматив-
но-правовой базой, регулирующей отношения в сфере ГЧП и МЧП, пока не будут подготовлены необходимые законопроекты и усовершенствован представленный законопроект ДНР для «пакетного» одновременного их принятия. Введение в действие только одного Закона ДНР «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве» при отсутствии чёткого механизма реализации его норм станет благодатной почвой для допущения коррупционных деяний и создания коллизий и пробелов в этой сфере правового регулирования.
Ведущий научный сотрудник ГУ «Институт Экономических Исследований»,
канд. юрид. наук, доцент О.А. Ашурков
Ведущий научный сотрудник ГУ «Институт Экономических Исследований»,
канд. юрид. наук, доцент Л.И. Кущ
Старший научный сотрудник ГУ «Институт Экономических Исследований»,
канд. юрид. наук, доцент Н.В. Черкасская
