CC BY
57
Пробелы в российском законодательстве
2'2008
1.19. О ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ КАВКАЗСКИХ МИНЕРАЛЬНЫХ ВОД
Калугин В.В., к.ю.н.,
Представитель Губернатора Ставропольского края, Правительства Ставропольского края в Государственной Думе Ставропольского края
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Правовой статус Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ) определяется комплексом федеральных и краевых нормативных актов, который формировался без должного обоснования, хаотично и фрагментарно. Сложившаяся правовая база несовершенна, имеются серьезные пробелы и противоречия в правовом регулировании многих общественных отношений на территории КМВ. Остановлюсь лишь на основных вопросах.
1. Правовой статус КМВ как особо охраняемого эко-лого-курортного региона федерального значения предполагает организацию федерального управления на КМВ, однако Конституция РФ не содержит возможности создания федеральных территорий по образцу зарубежных стран (США, Канада, Индия и др.).
Администрация КМВ, не являясь федеральным органом управления, входит в систему краевых органов государственной власти и финансируется за счет краевого бюджета. Отсутствует четкое разграничение компетенции между администрацией КМВ, органами местного самоуправления, федеральными и иными краевыми органами государственной власти. Администрация КМВ не обладает полномочиями в области управления федеральной собственностью, организации землепользования и градостроительства, охраны природной среды, недропользования, распоряжения финансовыми средствами, координации деятельности органов местного самоуправления и в этой связи не имеет возможности проводить единую государственную политику развития КМВ.
2. Кавказские Минеральные Воды как особо охраняемая природная территория федерального значения является достоянием всего российского народа и, в первую очередь, предназначены для лечения и отдыха людей.
В связи с этим основополагающим является вопрос о целевом назначении Кавказских Минеральных Вод. От правильного ответа на этот вопрос зависит направленность государственной политики в этом регионе. Нередко наши города-курорты рассматриваются как обычные муниципальные образования, скажем в Рязанской или Воронежской областях. В этом случае на первое место выдвигаются задачи развития экономики, самодостаточность муниципальных бюджетов на основе увеличения собственного налогового потенциала.
Такой принцип, верный для территориального развития других регионов, неприемлем для городов - курортов. Целевое назначение Кавказских Минеральных Вод заключается не в развитии промышленности и наращивании налогового потенциала, а в лечении и отдыхе людей.
Экономика, землепользование, градостроительство, жилищно-коммунальное хозяйство - все должно быть подчинено и направлено на достижение этой стратегической цели. При таком подходе коренным образом должен быть изменен правовой статус Кавказских Минеральных Вод, а, следовательно, и приоритеты в развитии Кавказских Минеральных Вод.
Кавказские Минеральные Воды - это особая, лечебно-оздоровительная территория, которую необходимо закрыть для вредного влияния. В городах-курортах может находиться исключительно то, что способствует лечению и отдыху. И должно быть выведено все, что мешает этому.
Поэтому правовой статус Кавказских Минеральных Вод должен подвергнуться коренному пересмотру.
Необходимо установить специальные режимы землепользования, градостроительства, хозяйственной деятельности, проживания, налогообложения и формирования бюджета.
3. Земельное законодательство содержит противоречивые нормы о разграничении государственной собственности на земли особо охраняемых природных территорий федерального значения. Не установлен особый порядок представления земельных участков и осуществления градостроительной деятельности на территории КМВ в целом и в различных округах санитарной охраны, в частности.
Правовой режим земель не соблюдается, идет активная застройка мест формирования минеральных источников и освоение хозяйствующими субъектами первых и вторых зон санитарной охраны. Особую озабоченность вызывает неудовлетворительное состояние Кисловодского курортного парка, что может привести к утрате уникальных природных лечебных ресурсов.
Правовой статус Кисловодского парка как курортнооздоровительного комплекса нормативно не закреплен. Парк находится в ведении Росимущества, которое не занимается непрофильными для него вопросами оздоровления людей и поэтому управляет парком как обычным имущественным объектом.
Несанкционированные застройки и хозяйственное освоение охранных зон ведут к усилению антропогенной нагрузки и загрязнению природных комплексов, участвующих в формировании минеральных вод.
4. Целевое назначение КМВ обусловливает необходимость специального правового режима хозяйствования, который исходит из возможности осуществления на КМВ предпринимательской деятельности, необходимой для отдыха и лечения без ущерба природным лечебным ресурсам. Приоритетными представляются не фискальные задачи, самодостаточность городов-курортов и рост их налогового потенциала, а развитие лечебно-оздоровительного комплекса. Такое «самоограничение» экономики КМВ должно компенсироваться специальными налоговыми и бюджетными режимами: введением курортных и экологических сборов, формированием бюджетного фонда развития кМв за счет налоговых отчислений в федеральный бюджет и т.п.
5. Нерегулируемые миграционные потоки оказывают серьезное давление на социальную инфраструктуру КМВ, приводят к дополнительным бюджетным расходам, ухудшают криминогенную и экологическую обстановку, и, в конечном счете, мешают решению лечебнооздоровительных задач. Особо охраняемая природная территория превращается в место проживания значительного числа переселенцев из других регионов Рос-
Калугин В.В.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО РАЗВИТИЯ
сии и стран СНГ, не занятых вопросами оздоровления и курортного лечения.
Возникает необходимость в установлении специального режима проживания, который предусматривает регулирование миграционных процессов и определенные ограничения на увеличение численности населения за счет переселенцев и, соответственно, ограничения на выбор места жительства в пределах КМВ.
6. Закрепление особенностей правового статуса КМВ путем принятия федерального закона представляется проблематичным. Подобный закон, осуществляя правовое регулирование специфических особенностей КМВ, неизбежно войдет в противоречие с другими федеральными законами.
Если такой федеральный закон будет разработан в соответствии с действующим законодательством, то он не сможет учесть специфические, по сравнению с другими местностями особенности КМВ и, следовательно, будет неэффективным для их развития. Подтверждением этому является попытка разработать федеральный законопроект «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды». Существующие его редакции содержат общие декларативные положения и отсылочные нормы и не привносят ничего нового в регулирование правового статуса Кавказских Минеральных Вод. Не случайно, что с 1998 года по настоящее время подобный законопроект так и не был принят Федеральным Собранием Российской Федерации.
7. Практическим выходом из этой, на первый взгляд, тупиковой ситуации представляется заключение Договора между Российской Федерацией и Ставропольским краем по разграничению полномочий.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключение такого договора как раз и допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации. Причем именно в той мере, в которой такой договор устанавливает иные нормы, чем это предусмотрено федеральными законами.
Договор утверждается федеральным законом, имеет юридическую силу федерального закона и может быть изменен только путем внесения в него изменений и дополнений.
Закрепление особого правового статуса Кавказских Минеральных Вод, в том числе специальных правовых режимов государственного управления, землепользования, градостроительства, налогообложения, предпринимательской деятельности и проживания на территории Кавказских Минеральных Вод, посредством такого договора позволит избежать абсолютно нереального внесения многочисленных изменений в действующее законодательство для учета специфики этого региона.
Подготовка и подписание Договора между Российской Федерацией и Ставропольским краем создаст условия для решения обозначенных проблем, позволит разработать и приступить к реализации единой государственной политики по развитию Кавказских Минеральных Вод как уникального эколого-курортного региона Российской Федерации.
Формирование специального законодательства, определяющего правовой статус Кавказских Минеральных Вод и создающего целостный комплекс правовых норм, вступающих в коллизию с отраслевыми федеральными законами - это сложная задача, разработка
которой возможна совместными усилиями интеллектуального сообщества страны.
Вот и хотелось бы в рамках нашего представительного форума поднять эту важнейшую общегосударственную проблему. И обсудить варианты создания специального законодательства в рамках российской правовой системы.
Это будет достойным применением и востребованием государством интеллектуальных ресурсов, подобных которым нет ни в одной стране мира.
