CC BY
50Тлембаева Жанна Урумбасаровна,
ведущий научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, кандидат юридических наук, доцент
О ПРОБЛЕМАХ КОДИФИКАЦИИ НЕКОТОРЫХ ОТРАСЛЕЙ И ПОДОТРАСЛЕЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Проводимые в последние десятилетия в Республике Казахстан структурные преобразования общественно-политической системы были направлены на принятие комплекса мер по повышению эффективности правового регулирования рыночных отношений в отдельных сферах деятельности экономической системы. В процессе модернизации системы законодательства, активной правотворческой, в том числе законодательной деятельности сегодня в Казахстане создаются десятки новых нормативных правовых актов, существенно изменяющих характер и основные принципы правового регулирования. Увеличение нормативно-правовой базы требует, в свою очередь, решения задачи ее упорядочения. В этой связи на определенном этапе развития системы законодательства неизбежно возникает необходимость в проведении систематизации той или иной отрасли либо подотрасли права.
Проведение систематизации в той или иной отрасли законодательства может быть вызвано не только быстрым ростом числа юридических норм в данной сфере, но и отсутствием строгих системных начал в отрасли законодательства, появлении нестыковок и противоречий в сфере его применения. Относящиеся к систематизации правовые институты являются проверенными средствами, с помощью которых можно в течение длительного времени поддерживать комплексы правовых норм «в рабочем состоянии», предупреждать возможное снижение качества правового регулирования. В настоящее время такой этап наступил, например, для ряда отраслей законодательства.
За последнее десятилетие при этом появилась потребность в кодификации не только отраслей, но и отдельных подотраслей и
институтов законодательства с целью достижения его непротиворечивости, согласованности, беспробельности законодательства и удобства для применения. Кодификация предполагает особую ситуацию в праве, которая характеризуется наличием, во-первых, критической массы правовых норм, которые должны быть упорядочены или организованы на новой методологической основе; во-вторых, появлением внутренних противоречий в законодательстве, избавиться от которых можно только в ходе фундаментального пересмотра всего этого законодательства [1, с. 6].
Кодифицированный нормативный акт является более эффективным по сравнению с совокупностью отдельных законов и подзаконных нормативных правовых актов, поскольку обеспечивает удобство при работе с ним. Привлекательность идеи создания единого, простого в понимании и применении законодательного акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений, объясняет стремление законодателя к укрупнению нормативных правовых актов. Этим объясняются появившиеся в последние годы предложения о разработке проектов Предпринимательского кодекса Республики Казахстан, Кодекса Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», Исполнительного Кодекса Республики Казахстан, Коммуникационного, Банковского кодекса. Рассмотрим некоторые из них.
В настоящее время в Казахстане активно обсуждается вопрос о необходимости разработки и принятия в качестве основополагающего отраслевого законодательного акта кодекса «О недрах и недропользовании», призванного, по мнению сторонников данной позиции, закрепить
основополагающие принципы и институты в сфере недропользования и эффективно решить проблему, возникающую в связи возможными противоречиями с другими нормативными правовыми актами.
«Право недропользования» как комплекс норм не является отраслью права. Объем законодательного материала не позволяет пока выделить его даже в качестве подотрасли. Законодательство, содержащее нормы о недропользовании, традиционно относится к источникам как природоохранного, так и гражданского права.
В Казахстане на сегодняшний день уже сложилась определенная система законодательства о недропользовании. Эта система начала формироваться с момента приобретения Республикой Казахстан в 1991 году государственной независимости, когда наряду с развитием общегражданского законодательства достаточно активно развивалось законодательство о недропользовании вообще, а также специальное законодательство о нефти. Одним из первых казахстанских законов в сфере недропользования был Кодекс о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года. Кодекс сыграл большую роль в развитии горнодобывающей отрасли экономики Казахстана, так как заложил правовую основу недропользования в Республике Казахстан. 27 января 1996 года был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, «О недрах и недропользовании». С принятием этого Указа Кодекс о недрах утратил свою силу. В настоящий момент в Казахстане сформирована и действует нормативно-правовая база, основой которой служит Закон Республики Казахстан от 2010 года «О недрах и недропользовании» и подзаконные нормативные правовые акты. Между тем, в правовом регулировании этих отношении существует множество проблем, решение которых будет способствовать рациональному использованию недр. Обзор современного законодательства Республики Казахстан в сфере недропользования, проведенный экспертами Всемирного банка, показал, что с точки зрения инвестиционной привлекательности, нормативно-правовая база в данной сфере носит разрозненный характер, содержит множество неопределенностей, подвержена частым изменениям и сложна для понимания инвесторами.
Интересно отметить, что кодификация законодательствавсференедринедропользования
зарубежных стран характерна для стран континентального права. Законодательное регулирование горных отношений в таких странах континентального права, как Франция, Германия, Аргентина, Чили, Бразилия, Южно-Африканская республика, Украина осуществляется кодифицированными законодательными актами в виде горных законов или кодексов. Для стран англо-саксонской правовой семьи, за исключением США, кодификация, как форма отраслевой систематизации законодательства, не характерна. Законодательные акты в этой системе либо инкорпорированы как в США, либо консолидированы, как в Англии. В ряде стран (Канада, Австралия, ЮАР и Индия) законодательство в рассматриваемой сфере представлено в виде системы законодательных и подзаконных актов.
В странах СНГ в 2002 году был принят модельный кодекс СНГ. Однако в национальных законодательствах стран-участниц СНГ тенденция кодификации законодательства в данной сфере не нашла своего отражения. Лишь в Украине действует Кодекс о недрах (1994 года). В большинстве государств действуют специальные законы, например, закон «О недрах» Узбекистана, закон «О недрах» Таджикистана, закон «О недрах и недропользовании» Казахстана и так далее. В Российской Федерации за последние годы разрабатывалось порядка 12 проектов горного кодекса, принятие которых по различным причинам откладывалось.
Большинство исследователей отмечают недостаточную эффективность современного исполнительного производства, предлагая различные законотворческие пути ее повышения, в том числе путем разработки и принятия Исполнительного кодекса.
В России в целях устранения многочисленных пробелов в настоящее время ряд специалистов высказываются за необходимость разработки полноценного Исполнительного кодекса Российской Федерации, который бы вобрал в себя проверенные временем положения Закона об исполнительном производстве и Закона о судебных приставах. В этой связи интерес представляет точка зрения, высказанная судьей Конституционного Суда РФ Г. А. Жилиным, по вопросу принятия Исполнительного кодекса РФ:
а) в принятии ИК РФ нет необходимости, поскольку, действующие ФЗ «Об исполнительном производстве», ГПК РФ, АПК РФ надлежащим образом регулируют исполнительное производство;
б) следует принять ИК РФ и исключить из АПК РФ, ГПК РФ раздел о производстве по делам, связанным с исполнением судебных актов;
в) необходимо принять ИК РФ, сохранив при этом в ГПК РФ и АПК РФ раздел о производстве по делам, связанным с исполнением судебных актов;
г) необходимо последовать примеру Гражданского процессуального уложения Германии и включить в ГПК РФ и АПК РФ весь алгоритм исполнительного производства.
Следует отметить, что принятие Исполнительного кодекса РФ не имеет аналогов в государствах дальнего зарубежья. На постсоветском пространстве Исполнительный кодекс принят 24 декабря 2004 года в Республике Молдова.
Социально-обеспечительное законодательство Казахстана, как отмечают исследователи, бессистемно, противоречиво и сложно в применении. В целях преодоления указанных проблем необходимо принятие мер не просто по упорядочению, а по существенному пересмотру всего отраслевого законодательства, результатом которого должен стать единый кодифицированный закон - Социальный кодекс [2].
По мнению представителей банковских организаций, в настоящее время назрела необходимость кодификации казахстанского банковского законодательства и издания специального законодательного акта - Банковского кодекса, нормы которого должны быть направлены на регулирование публично-правовых отношений в данной сфере [3]. По мнению Д.К. Абжанова, «значительный объем нормативно-правового материала в банковской сфере ... объективно требует его пересмотра и упорядочения. Примером принятия подобного кодекса является Банковский кодекс в 2000 году, принятый в Республике Беларусь.
Устойчивый характер в законотворческой деятельности приобретает ориентация на комплексное регулирование экономических отношений. В системе казахстанского законодательства существует немало подобных кодексов: Лесной, Земельный, Таможенный, Водный кодексы, Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» и другие, которые носят комплексный характер и содержат нормы административного, гражданского и других отраслей права.
Систематизация содержащихся в нормативных правовых актах и вновь издаваемых норм
при создании кодификационного нормативного правового акта производится исходя из тех критериев, которые будут избраны законодателем объективных свойств этих норм. К ним относятся: их отраслевая принадлежность и та или иная деятельность, детально регулируемая нормами разных отраслей права, разъединение которых практически нецелесообразно. При этом следует согласиться с тем, что нормы, включенные в комплексные акты, не теряют от этого своей отраслевой принадлежности, поскольку только изменение содержания соответствующей нормы способно обусловить переход ее из одной в другую отрасль права.
Об актуальности рассматриваемых вопросов свидетельствует и наметившаяся в связи с разработкой проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан острая дискуссия, связанная с проблемами систематизации предпринимательского законодательства,
соотношения Предпринимательского и Гражданского кодексов. Предпринимательский кодекс разработан в целях устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании предпринимательских отношений, совершенствования законодательства Республики Казахстан в сфере взаимодействия субъектов предпринимательства и государства, в том числе государственного регулирования и поддержки предпринимательства.
В проекте Предпринимательского кодекса консолидированы «функциональные» законы, то есть законы, регулирующие предпринимательскую деятельность в целом. Отраслевые виды предпринимательской деятельности будут по-прежнему регулироваться специальными законами [4]. То есть проект Предпринимательского кодекса таковым, по сути, не является. Он скорее представляет собой акт консолидации норм в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. В этой связи, как справедливо отмечает М.Т. Баймаханов, «надо выработать четкие критерии отнесения крупных нормативных актов к числу кодексов, не допускать того, чтобы под личиной кодексов функционировали акты, не имеющие к ним прямого отношения»[5].
Следует отметить, что исторически кодексы являлись синонимом закона. Концепция закона в странах романо-германского права исходит из того что закон (gesetz, statute) охватывает все письменные юридические акты, которые являются главным источником права. В Герма-
нии под понятием «закон» в подобном случае могут подразумеваться как «широкообъемлющие правовые кодексы», другие правовые акты, издаваемые федеральными и земельными законодательными органами, так и правовые акты, принимаемые на всех уровнях исполнительными органами [6, с.139].
В романо-германском праве, резонно замечает по данному поводу Р. Давид, закон не принято рассматривать «лишь узко, в рамках его текста». В частности, кодексы воспринимаются юристами в качестве отправной точки, а не как завершение пути. Этим названные акты четко отличаются от компиляций (консолидации, кодексов американского типа), которые встречаются в странах общего права, а также от отредактированных обычаев или кодексов периода до французской революции [7, с. 3].
Известный французский исследователь Р. Кабрияк предлагает различать два метода кодификации: кодификация-компиляция, т.е. простое собирание действующих правовых норм и их приведение в определенную форму, и кодификация-реформа, в ходе которой в собранные правовые нормы вносятся более или менее значительные изменения [8, с. 289]. Различие между ними, по мнению Р. Кабрияка, зависит «от тех целей, которые ставятся перед кодификацией. Когда единственная преследуемая цель состоит в упрощении и рационализации права, то для ее достижения вполне пригодна кодификация-компиляция. Она в меньшей степени нарушает давно укоренившиеся привычки как юристов, так и простых граждан, и более надежно обеспечивает определенность правовых отношений. С другой стороны, когда речь идет о достижении социальных и политических целей, то здесь предпочтительнее выглядит кодификация-реформа».
В Казахстане к кодифицированным актам относят, помимо кодексов, сводные законы, объединяющие, как правило, более узкую
группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. Так, Закон Республики Казахстан «О жилищных отношениях» является, в сущности, кодифицированным актом. Такие кодифицированные законы характерны также для различных подотраслей и институтов гражданского права.
Конечно, кодифицированные акты обладают большой юридической цельностью, внутренней согласованностью, стабильностью. Поэтому следует стремиться к такой кодификации, когда происходило бы постепенное обновление и укрупнение законодательства. В процессе кодификации, осуществляемой на основе глубокого и всестороннего анализа и пересмотра всего действующего нормативного материала, регулирующего достаточно обширную сферу общественных отношений, образуется определенная отрасль права, подотрасль, отдельный правовой институт. Но при этом, как верно отмечает М.Ф. Турганбаева, «необходимо помнить, что слишком многого от кодекса ожидать не следует, кодифицировать необходимо зрелые, эффективно функционирующие нормы устоявшихся отраслей и исключительно с целью преодоления кризиса источников права» [9]. Такое утверждение вполне применимо в отношении идеи о кодификации норм ряда отраслей национального законодательства.
Несомненно, кодекс как правовая форма, имеет преимущества перед другими нормативными правовыми актами, поскольку содержащиеся в нем нормы напрямую регулируют соответствующие общественные отношения без конкретизации данных норм в других актах. В силу своей юридической природы, кодекс способен полно и системно представить сферу отношений, которые сегодня складываются в предмет отрасли права. Кодексы, вобрав в себя более высокий организационно-технический и нормативный потенциал, повышают качество права в целом.
Список литературы
1. Олейник. Ч. Г. Систематизация российского законодательства в сфере охраны здоровья населения: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01. - М, 2008. - 232 с.
2. Стране нужен Социальный кодекс http://rn.zakon.kz/4622982-strane-nuzhen-sotialnyjj-kodeks. html.
3. Абжанов Д.К. О кодификации банковского законодательства Республики Казахстан и необходимости принятия банковского кодекса// Юрист. 2008. № 11.
4. Минюст презентован предпринимательский кодекс Республики Казахстан //www.strategy 2050.kz.
5. Баймаханов М.Т. Кодификационные акты - важнейший компонент систематизации законодательства/Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы систематизации национального законодательства» 18 марта 2011 года.
6. Давид Р. Основные правовые системы современности (сравнительное право). М., 1967. - 496 с.
7. Марченко М.Н. Закон в системе источников романо-германского права // Вестник Московского государственного университета. Сер.11. право. 2000. № 3. С.33-43.
8. Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л.В. Головко. М.: Статут, 2007.
9. Турганбаева М.Ф. К вопросу о технике кодификации законодательства / Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы систематизации национального законодательства» 18 марта 2011 года.
Мащалада Казащстан Республикасы зацнамасын кодификациялау мэселелер1 щарастырылган. Автор зацнама ЖYйесiнiц цаз1рг1 жагдайына, осы саладагы халыщаралыщ тэж1рибесте талдау жасай отырып, зацнаманыц жеке салаларын, шк салаларын, нормативтж-щущыщтыщ массиавтердi кодификациялауыныц ерекшелжтерт белгiлейдi.
Ty^h свздер: Казащстан Республикасыныц зацнамасын кодификациялау, зацнаманы ЖYйелеу, кодекс, кодифицикацияланган акт.
В статье рассматриваются вопросы кодификации законодательства Республики Казахстан. Автор проводит анализ современного состояния системы законодательства, международного опыта в данной сфере, выделяет особенности кодификации отдельных отраслей, подотраслей законодательства, нормативно-правовых массивов.
Ключевые слова: кодификация законодательства Республики Казахстан, систематизация законодательства, кодекс, кодифицированный акт.
The article deals with the codification of the law of the Republic of Kazakhstan. The author analyzes the current state of the system of legislation, international experience in this field, especially highlights the codification of individual sectors, sub-sectors of legislation, regulatory arrays.
Keywords: the codification of the law of the Republic of Kazakhstan, systematization of legislation, Code, codified act.
Жанна Орынбасаркызы Тшембаева,
КР Зацнама институты азаматтыщ, азаматтыщ ic жYргiзу зацнамасы жэне ащарушыльщ ic жYргiзу бeлiмшщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к., доцент
^азакстан Республикасы зацнамасыныц H^6ip салалары мен шка салаларын кодификациялау мэселелерi туралы
Тлембаева Жанна Урумбасаровна,
ведущий научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, к.ю.н., доцент
О проблемах кодификации некоторых отраслей и подотраслей законодательства Республики Казахстан
Tlembaeva Zhanna Urumbasarovna,
Leading Researcher of civil, civil procedural legislation and executive proceedings department of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s., Associate Professor
On the problems of codification of some branches and sub-branches of the legislation of the Republic of Kazakhstan
