CC BY
424
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 Юридические науки Выпуск 1 (3)
УДК 331.6 : 331.57
О ПРИНЦИПАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО СОДЕЙСТВИЮ ЗАНЯТОСТИ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ОТ БЕЗРАБОТИЦЫ В РОССИИ
С.С. Худякова
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева,15
М.Д. Собянина
Аспирант кафедры трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева,15
На основе анализа основных направлений государственной политики в области содействия занятости населения и исследования содержания всей совокупности норм, регулирующих общественные отношения по содействию занятости и социальной защите от безработицы, определяются руководящие начала, характеризующие наиболее сущностные черты правового регулирования указанных отношений.
Ключевые слова: принципы; содействие занятости; социальная защита; безработица
В общей теории права правовые принципы определяют как закрепленные в нормах права основные руководящие начала, устои или идеи, характеризующие наиболее сущностные черты правового регулирования. Принципы выражают внутреннюю основу, сущность правовых норм, обладают обязательным признаком нормативности [1. С. 98]. Причем отсутствие нормативного закрепления руководящей идеи, на основе которой должно осуществляться государственное регулирование общественных отношений, не позволяет рассматривать ее в качестве правового принципа [2. С. 44]. В полной мере это относится и к комплексной отрасли законодательства - законодательству о занятости.
В ч. 3 ст. 37 Конституции РФ закреплено право каждого гражданина на защиту от безработицы, которое обязывает государство проводить политику, направленную на реализацию указанного права. Обязанность государства проводить такую политику следует не только из содержания Конституции, но и из содержания международноправовых актов. Так, Всеобщая декларация
© Худякова С.С., Собянина М.Д., 2009
прав человека в ст. 23 провозглашает право каждого на труд, свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы [5. С. 105]. Конвенция МОТ №122 «О политике в области занятости» (1964 г.) определяет в качестве целей политики государства «обеспечение того, чтобы имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу, чтобы такая работа была как можно более продуктивной, чтобы существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден» [8].
В России основополагающим нормативным актом, в котором регламентируется данный круг вопросов, является Закон РФ от 19 апреля 1991 г. (с послед. изм. и доп.) (далее - Закон «О занятости»). Указанный нормативный правовой акт является комплексным, содержит нормы не только трудового права, но и административного и иных отраслей. Закон «О занятости» призван определить систему мер, способов и средств осуществления государством политики на рынке труда, имеющей целью со-
действие осуществлению гражданами права на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Несомненно, что такая политика должна строиться на определенных принципах. На наш взгляд, основой для признания и выделения принципов комплексной отрасли законодательства о занятости является ст. 5 вышеуказанного закона, закрепляющая основные направления государственной политики в области содействия занятости населения.
Данные направления с определенной долей условности можно разделить на три группы. Первая группа направлений государственной политики, как думается, объединяет нормы, имеющие своей целью как бы создание фундамента для статуса трудящегося. Она охватывает развитие трудовых ресурсов, включая, например, повышение их мобильности и защиту национального рынка труда; обеспечение равных возможностей всем гражданам России в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках занятости, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду. Вторая группа направлений государственной политики ориентирована, главным образом, на работодателей: объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения; координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и принятии мер по обеспечению занятости населения. Третья группа адресована непосредственно государственным структурам. К ней можно отнести: поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающие новые рабочие места, прежде всего для лиц, испытывающих трудности в поиске работы; осуществление мероприятий, способствующих занятости лиц, испытывающих трудности в поиске работы; предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы; координация де-
ятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику; регулирование роста и распределения доходов, предупреждение инфляции; международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами территории РФ и иностранных граждан на территории РФ, соблюдение международных трудовых норм.
Приведенное разделение не абсолютно, ибо во второй группе, например, есть упоминание о государстве, а в третьей соблюдение международных трудовых норм обязательно не только для государства. В то же время объединяет все эти направления общая цель - обеспечение и сохранение занятости, что в свою очередь следует рассматривать как превентивную составляющую социальной защиты граждан от безработицы.
Иногда в нормативных правовых актах законодатель формулирует перечень общих принципиальных суждений о способах и средствах регулирования определенного круга общественных отношений, не называя их при этом принципами. Тем не менее, при анализе таких суждений выясняется, что, будучи названными, например, основными направлениями, они все-таки обладают признаками принципов отрасли права или законодательства. Направления государственной политики содействия занятости, определенные в Законе «О занятости», имеют достаточно сложную юридическую технику, они не лаконичны, содержат частности, что для принципов права неприемлемо, так как последние должны отражать самое существенное в праве. Тем не менее, именно направления государственной политики в области занятости, зафиксированные в ст. 5 Закона «О занятости» после соответствующей корректировки, на наш взгляд, следует считать базой для определения принципов этой комплексной отрасли законодательства. Думается, следует поддержать высказанную в литературе точку зрения о том, что принципы государственной политики в области обеспечения занятости можно
определить как закрепленные в правовых нормах основные, руководящие начала, определяющие сущность и социальную направленность норм права в сфере регулирования общественных отношений в области занятости населения [7. С. 51].
В науке не сложилось единства мнений по вопросу о принципах государственной политики в области содействия занятости. Так, П.П. Зуб выделяет в качестве принципов, определяющих правовое регулирование общественных отношений в данной сфере, следующие: принцип свободы занятости; принцип защиты всех граждан от безработицы при особой поддержке лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; принцип участия работодателей и представителей трудящихся в содействии занятости; принцип государственной поддержки полной и продуктивной занятости [3. С. 11—12]. С.А. Пузыревский выделяет четыре принципа: 1) свободы в выборе занятости; 2) запрета принудительного труда;
3) запрета дискриминации в обеспечении занятости, сочетаемый с особой поддержкой лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
4) содействия государства в обеспечении полной, продуктивной и свободно избранной занятости и защиты от безработицы [7. С. 54—55]. Существуют и другие подходы к формулировке основных принципов правового регулирования отношений по содействию занятости [4].
Если за основу для определения принципов регулирования отношений по содействию занятости взять основные направления государственной политики в этой сфере, то они нуждаются в серьезной доработке с позиций юридической техники. Такое направление государственной политики, как развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности и защита национального рынка труда, слишком многогранно и абстрактно для того, чтобы признаваться принципом этой отрасли законодательства. В данном положении необходимо выделить суть и зафиксировать ее в более конкретном виде. Поскольку для государства приоритетна защита национального рынка труда и развитие национальных трудовых ресурсов, по-
стольку первый принцип мог бы быть сформулирован как приоритет прав российских граждан на занятие вакантных рабочих мест.
Очень важным представляется следующий принцип — принцип обеспечения равных возможностей всем гражданам России независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости. Данный принцип является развитием принципа запрещения дискриминации в сфере труда. Однако, думается, в содержании данного принципа необходимо сохранить формулировку положений ст. 3 Трудового кодекса РФ, не допуская никаких изъятий из оснований недопущения дискриминации. Таким образом, упомянутый принцип законодательства о занятости можно сформулировать так: обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с их деловыми качествами, в реализации прав в сфере занятости.
Бесспорно, что в качестве самостоятельного следует рассматривать принцип свободы в выборе занятости, который развивает принцип свободы труда. Данный принцип, как и принцип свободы трудового договора в трудовом праве, крайне важен для последовательной реализации права на труд, в связи с чем полагаем, что принцип свободы в выборе занятости подлежит обособленному закреплению в ст. 5 Закона «О занятости населения».
Следующее направление государственной политики — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данное положение не несет в себе никакой смысловой нагрузки в плане мер и способов, применяемых государством в области содействия занятости населения, оно является деклара-
цией, не выражает сути норм законодательства о занятости и не привязано к ним. В частности, Закон «О занятости» не содержит никаких прямых гарантий по реализации указанной нормы. Данное положение настолько абстрактно, что может быть закреплено в нормативном правовом акте любой отраслевой принадлежности. Думается, что в реальной правовой ситуации данное положение не может рассматриваться в качестве принципа правового регулирования.
Формулировка политики государства, направленной на поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду не может быть дословно положена в основу соответствующего принципа. Суть указанного принципа, как представляется, можно свести к государственной поддержке трудовой и предпринимательской инициативы лиц в сфере занятости.
Следующее направление государственной политики в исследуемой области направлено на осуществление мероприятий, способствующих занятости лиц, испытывающих трудности в поиске работы, перечень которых определен в Законе «О занятости». На наш взгляд эта норма не является принципом законодательства о занятости, так как она не обладает абстрактностью, а регламентирует конкретные мероприятия, способствующие занятости указанных категорий граждан. Видится наиболее приемлемым обособление указанных положений в отдельную статью, дополненную примерным перечнем мероприятий по содействию занятости лиц, которые испытывают трудности в поиске работы. Данная статья могла бы иметь важное прикладное значение, способствовала бы достижению продуктивной занятости населения и являлась бы гарантией для обеспечения действенных принципов законодательства о занятости.
Положение о предупреждении массовой и сокращении длительной (более одного года) безработицы также весьма сомнительно рассматривать в качестве принципа отрасли законодательства. Подобные мероприятия есть одна из частных задач государства, не отражающих сущностных ха-
рактеристик политики государства с области содействия занятости населения. Данная норма Закона «О занятости» акцентирует внимание на конкретных видах безработицы, тогда как принцип отрасли права, по идее, не должен указывать на частные проявления. Поэтому полагаем возможным данную норму исключить из текста ст. 5 Закона «О занятости» без какой-либо потери ее смысла.
Следующим видом деятельности государства в исследуемой сфере является поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы. Данное положение выступает как государственное мотивировочное мероприятие, способствующее занятости лиц, обладающих недостаточной конкурентоспособностью на рынке труда. Поощрение работодателей не выражает сущности большинства норм законодательства о занятости населения, скорее оно является конкретной деятельностью государства в этой области. Следовательно, данную норму нельзя оценивать как принцип правового регулирования соответствующих общественных отношений, а потому ее также можно достаточно безболезненно исключить из содержания ст. 5 Закона «О занятости».
Сложны и неоправданно объемны следующие три направления государственной политики содействия занятости: объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения; координация деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределения доходов, предупреждение инфляции; координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и принятии мер по обеспечению занятости населения. Все три направления, на наш взгляд, можно объединить в один принцип, не потеряв при этом смыслового значения, сформулировав его как принцип
скоординированности действий всех участников рынка труда по обеспечению занятости.
Последним направлением государственной политики в области содействия занятости Закон «О занятости» называет международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами территории России и иностранных граждан на территории РФ, соблюдение международных трудовых норм. Представляется, что упоминание о соблюдении международных норм является излишним, поскольку государство, как носитель публичной власти, обязано соблюдать данные нормы не только в международном сотрудничестве, но и в любом направлении своей деятельности. Таким образом, принцип правового регулирования, основанный на данном направлении государственной политики, может быть зафиксирован как принцип международного сотрудничества в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами территории России и иностранных граждан на территории РФ.
Однако политика государства на рынке труда не сводится только к созданию благоприятных условий для приобретения и сохранения статуса занятого гражданина, т.е. к предупреждению безработицы. Она должна включать мероприятия, направленные собственно на защиту от безработицы, формировать и реализовывать способы компенсации неблагоприятных социальных последствий, вызванных безработицей, а именно оказание материальной поддержки и социальных услуг безработным гражданам, организационно-правовую деятельность государственных органов и негосударственных организаций в сфере социальной защиты от безработицы.
Принципы социальной защиты от безработицы в российском законодательстве о занятости в качестве самостоятельной правовой категории не выделяются. Их можно выделить путем исследования содержания и сущности всей совокупности норм, регулирующих подобные общественные отношения.
Основополагающим принципом правового регулирования отношений по защите населения от безработицы следует считать принцип всеобщности такой защиты. Он вытекает из содержания ст. 37 Конституции РФ, которая гарантирует каждому право на защиту от безработицы. Это право может быть реализовано любым гражданином (а также лицом без гражданства) независимо от его отношения к занятости. Статус гражданина на рынке труда (занятый, незанятый, безработный) не влияет на возможность реализации этого права, а лишь предопределяет способы такой защиты.
Субъектные особенности различных категорий безработных граждан и лиц из числа незанятого населения обусловливают наличие дифференциации правового регулирования отношений по поводу социальной защиты от безработицы. Так, для несовершеннолетних граждан, инвалидов, лиц с семейными обязанностями, лиц предпенсионного возраста и др. категорий населения, обладающих недостаточной конкурентоспособностью на рынке труда, законодательство о занятости предусматривает специальные механизмы, обеспечивающие эффективность предусмотренных способов социальной защиты. Поэтому в качестве второго принципа правового регулирования отношений по социальной защите граждан от безработицы следует выделить принцип дифференцированности социальной защиты от безработицы.
Анализ сущности норм российского законодательства о занятости позволяет выделить еще один принцип правового регулирования исследуемых отношений — принцип материальной поддержки безработных граждан в период поиска подходящей работы, если таковой осуществляется при посредничестве специальных государственных органов. Причем в соответствии с нормами международного трудового права такая поддержка должна «заменять утраченный заработок с надлежащим учетом семейных обязанностей до такого предела, который возможен без ослабления стремления возобновить работу, если возобновление возможно» (Рекомендация МОТ №67 (1944 г.) «Об обеспечении дохода» [6. С. 591—610]), а ее размер в любом случае
«должен обеспечивать минимум, необходимый для покрытия расходов на основные жизненные нужды» (Конвенция МОТ №168 (1988 г.) «О содействии занятости и защите от безработицы» [6. С. 2171—2184]). Поэтому вышеобозначенный принцип правового регулирования отношений по социальной защите от безработицы с учетом необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о занятости в России может быть сформулирован как принцип материальной поддержки безработных граждан, ищущих работу при посредничестве органов государственной службы занятости, в размере не ниже минимума, обеспечивающего основные жизненные потребности безработного с учетом его семейных обязанностей.
Следующим руководящим началом, характеризующим черты правового регулирования отношений по социальной защите от безработицы, видится безвозмездность оказания материальной поддержки и социальных услуг безработным гражданам в период поиска подходящей работы при посредничестве государственных органов службы занятости.
Различия регионов России, прежде всего по уровню социально-экономического развития, предопределяют ситуацию на региональных рынках труда, специфические черты региональной безработицы. Все это требует принятия на уровне субъектов РФ, муниципальных образований специальных мер по разработке и реализации мер, направленных на защиту населения от безработицы. Помимо указанных субъектов в рамках координации действий всех участников рынка труда, направленных на защиту от безработицы, разрабатывать особые механизмы защиты граждан от безработицы могут и стороны социального партнерства в нормативных договорах (коллективных договорах, соглашениях) с сохранением уровня гарантий в сфере занятости, установленных государством в централизованном порядке. Закрепление в законодательстве о занятости таких полномочий за участниками рынка труда позволяет выделить еще один принцип, на котором базируется правовое регулирование отношений по защите от безработицы — принцип оптимального
сочетания централизованного и децентрализованного, законодательного и договорного регулирования отношений по социальной защите населения от безработицы с обеспечением государственных гарантий прав и свобод граждан в сфере занятости.
И последним принципом правового регулирования отношений по социальной защите от безработицы, который выводится из содержания многих норм законодательства о занятости, является принцип осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о занятости в целом и государственных гарантий в области занятости, в частности обеспечения защиты государством прав и свобод граждан в сфере занятости.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости изменения содержания ст. 5 Закона «О занятости». Видится целесообразным назвать ее «Принципы содействия занятости и социальной защиты населения от безработицы» и изложить в следующей редакции: «Основными принципами правового регулирования отношений по содействию занятости и социальной защите от безработицы признаются:
— приоритет прав российских граждан на занятие вакантных рабочих мест;
— обеспечение равных возможностей всем лицам независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, в реализации прав и свобод в сфере занятости;
— свобода в выборе занятости;
— государственная поддержка трудовой и предпринимательской инициативы лиц в сфере занятости;
— скоординированность действий всех участников рынка труда по обеспечению занятости;
— международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами тер-
ритории России и иностранных граждан на территории РФ;
— всеобщность социальной защиты от безработицы;
— дифференцированность социальной защиты от безработицы;
— материальная поддержка безработных граждан, ищущих работу при посредничестве органов государственной службы занятости, в размере не ниже минимума, обеспечивающего основные жизненные потребности безработного с учетом его семейных обязанностей;
— безвозмездность оказания материальной поддержки и социальных услуг безработным гражданам в период поиска подходящей работы при посредничестве государственных органов службы занятости;
— оптимальное сочетание централизованного и децентрализованного, законодательного и договорного регулирования отношений по социальной защите населения от безработицы с обеспечением государственных гарантий прав и свобод граждан в сфере занятости;
— осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о занятости, обеспечение госу-
дарством защиты прав и свобод граждан в сфере занятости».
Библиографический список
1. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т.
М., 1981. Т. 1.
2. Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое пра-
во России. М., 2001.
3. Зуб П.П. Правовые проблемы содействия занятости населения в Российской Федерации на современном эпапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
4. Медведев О.М. Правовые проблемы
обеспечения занятости населения: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994;
5. Международное право в документах. М.,
2003.
6. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией Труда. В 2 т. Женева, 1991. Т. 2. (1957-1990 гг.)
7. Пузыревский С.А. Правовое регулирова-
ние государственной политики в области занятости населения Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.
8. http:// www/ilo.org/ilolex/russian/docs.
THE JURAL REFERENCES ABOUT ASSISTANSE OF EMPLOYMENT AND SOCIAL PROTECTION FROM UNEMPLOYMENT IN RUSSIA
S.S. Khudyakova, M.D. Sobyanina
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
The contens of the present research paper is the principles of legal regulation which must acknowledge in realm of assistanse of employment and social protection from unemployment.
Keywords: assistance of employment; social protection; unemployment
